預算管理一體化系統研究

張國慶

（遼寧科技大學 財務處，遼寧 鞍山 114051）

0 引言

為全面推進國家治理體系和治理能力現代化，從2019 年下半年開始，預算管理一體化建設工作全面展開，目的是通過建立現代預算管理一體化系統，將制度規范與信息系統建設有機結合，提高預算對公共資源的統籌能力，用系統化思維構建現代信息技術條件下“制度+技術”的管理體制和機制，切實提高財政資源利用效率。考慮到當前減稅降費政策帶來的影響，借助預算管理一體化系統建設強化預算管理對提升預算資金使用效益來說十分必要。系統應用以來，以信息化促進財政管理現代化取得了顯著成效，但其中也確實存在一些亟須解決的問題，迫切需要加以改進優化，從而推動預算管理工作更好地開展。

1 推進預算管理一體化系統建設的重要意義

黨的十九大提出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度。預算管理一體化系統建設是落實此項任務的重大舉措，是建立健全現代預算制度、推動國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。在當前的世界大環境下，經濟形勢錯綜復雜，隨著我國經濟發展進入新常態，經濟發展過程中不穩定性、不確定性因素依然較多，同時資源利用率低、財政支出結構固化、進出口貿易逆差等問題逐步凸顯。要想解決上述問題，就需要全面增強國家宏觀調控能力，促進財政政策更加完善，這需要強有力的技術平臺和預算管理一體化系統作支撐，因為過去單一的預算管理方式已經無法滿足改革發展的要求，也難以實現資金效用的良好發揮。只有進一步深化預算制度改革，建立標準科學、規范透明的現代預算管理系統，切實強化預算約束，提升對數據的管理能力，才能更好地促使財政部門擔負起財政預算管理職責。基于此，實施預算管理一體化系統建設意義重大，必將為科學預測經濟形勢、精準實施宏觀調控政策奠定堅實的基礎，也將為推動經濟高質量發展提供有力保障。

2 當前預算管理一體化系統存在的主要問題

2.1 尚未實現與財務核算系統數據的互聯互通

一是財政預算管理一體化系統安全性要求較高，導致系統封閉性較強，系統未開放接口讓預算執行單位的核算系統與其進行對接，兩個系統之間無法進行數據交換。預算執行單位在財政預算管理一體化系統中進行款項支付后，需要根據已經生成的支付數據和經濟科目信息通過人工再次錄入財務核算系統，無法通過支付信息直接生成會計憑證。二是由于兩個系統相互獨立，在年底申報決算時，需要對預算管理一體化系統中的支付數據、指標結余等信息與財務核算系統反復對賬，以確保沒有重復記賬和錯誤記賬的情況，這增加了處理時間與對賬難度，工作效率受到很大影響。三是兩個系統信息不對稱導致賬表、賬實不符的問題。《政府會計制度》規定支出科目要分為支出功能分類科目、政府預算支出經濟分類科目和部門預算支出經濟分類科目，不允許對政府預算“類”級和“款”級科目進行調劑，部門預算支出經濟分類科目必須與政府預算支出經濟分類科目保持嚴格的對應關系，不同預算科目資金不允許調劑使用。但實際工作中，由于缺乏嚴格的審核機制，財務核算系統中的入賬信息與預算管理一體化系統中的實際支出信息不一致的情況時有發生。

2.2 系統監控預警作用無法有效發揮

一是預算執行單位在具體經費支付過程中，如果出現違規支付行為，系統會根據已經嵌入的公式進行自動預警提醒，但預警系統誤報情況也會出現。比如，預算執行單位向本單位同名賬戶支付資金時，系統會預警阻止，以防止資金套現，但有時由于單位的離退休費、勞務費發放等不在系統規定的銀行發放，需要轉至單位開立的其他銀行賬戶進行批量代發，這時就需要提交情況說明，如此系統才不會發出預警提醒。二是目前財政部門主要是通過動態監控模式中的預警提示信息，督促預算執行單位進行整改。在預算執行過程中，由于缺乏與審計監察部門聯動的機制，監控預警信息未能在一體化平臺得到有效的反饋和應用，預算執行單位存在的變相轉移資金、濫用財政指標等問題未能得到及時處理，造成違規成本較低，以及明知故犯、屢改屢犯的情況增多，導致系統動態監控的警示、糾偏作用未能充分發揮。

2.3 系統項目庫編制流程有待優化，缺乏強有力的監督考核

預算管理一體化系統的實施完善了以項目庫為源頭的預算管理機制，所有基本支出和項目支出都要以預算項目的形式納入項目庫管理。在具體預算執行過程中，部分單位資金量龐大，尤其是對高校而言，少則幾億多則幾十億甚至上百億的資金都要以項目的形式申報入庫，項目庫數量較多，過于龐雜，填報過程中問題層出不窮，且系統并未嵌入關鍵節點的提示說明，對于剛接觸此項工作的會計人員而言，難免工作效率較低，而且數據一旦上報，就無法修改。會計人員如果發現填報錯誤，需要層層申請退回，導致項目申報過程重復步驟多，每年預算申報在此環節耽誤的時間最長，極大降低了整體預算的上報效率。流程越煩瑣，出現問題的概率就越高，很多問題還需要財政部門借助專業的軟件公司進行后臺緊急處理，工作效率大大降低。因此，財政部門有必要對系統項目庫操作流程進行優化，有效提高申報效率。

另外，目前的預算管理一體化系統更加注重項目事前管理，也就是申報階段的管理，并未將項目執行階段的最終績效完成情況的考核指標嵌入系統。在后期績效評價時，大部分還停留在單位自查自評階段，系統每年只是要求單位填報數據，對數據來源的佐證材料沒有強制要求上傳，從而對資金執行是否到位、產出成果是否真實等情況缺乏強有力的監督考核，未實現預算管理和績效管理的有效銜接。

3 預算管理一體化系統的優化策略

3.1 擴展系統功能，將預算管理與財務核算功能有效整合

隨著科學技術的不斷發展，財政部門應該在充分調查研究的基礎上集思廣益，綜合各預算執行單位財務核算系統的特點，將會計核算模塊功能嵌入預算管理一體化系統中，擴展系統功能，加強數據的銜接和共享。完成此項工作后，財政部門需要在保證系統安全性的同時，增強預算管理一體化系統的開放性。建立標準科學的財務核算管理模塊，將財務核算功能融入系統，會計人員可以利用預算管理一體化系統中的信息數據自動完成會計核算工作，自動生成財務決算報表，減少人工重復錄入的工作量，這樣無論是對審計工作，還是對績效考核，都具有重大的現實意義，同時還可最大限度避免出現差錯，提高工作效率及其準確性。系統功能擴展后，會計核算工作受系統控制，不僅控制資金額度,還可根據不同經費項目的資金性質控制所屬會計科目的使用范圍。每年的預算批復額度在系統中直接體現，各預算執行單位根據預算批復指標在系統中按照資金支出的類、款、項、目進行會計支出核算，準確反映預算批復、分解、下達、調整、調劑、執行和結轉結余等預算變動和執行情況，強化了預算指標分類、記錄、控制和反映功能。同時，年底系統可以自動生成財務決算數據，由財政部門直接抽取使用，這樣既節省了人力物力，也強化了對預算執行的約束，降低了人為挪用經費的可能性。

3.2 提高系統預警監控效果

一是運用技術手段將制度和流程模塊化，并將其嵌入系統運行的各個節點，為預算管理一體化系統動態監控工作的有效開展提供支持。二是在系統內部要建立預警懲戒措施的應用機制。目前監控預警主要是單位提交支付申請，系統根據內嵌的監控規則判斷是否違規，并將違規信息推送給財政部門，再進行人工審核。優化后的系統預警模塊需要進一步強化數據分析功能，不斷完善細節設計，加強分析統計，根據日常監控結果，定期匯總生成月度、季度、年度監控報告，單位將一定期限內的違規情況予以總結和對比分析，查找原因，調整工作部署或方式。如果一個單位頻繁出現違規操作，系統就可以根據違規事項的嚴重程度和出現頻次自動采取停止資金申請和支付、將違規信息推送至審計部門予以督查等強有力的措施，提高違規行為處理效率，確保各單位合理合法使用資金。三是系統監控要形成監管合力。預算執行單位觸發監控預警后，系統應當及時對口推送相應的信息。比如，對于涉及政府采購的各類支付預警信息，系統不僅要推送給國庫管理部門，還要推送給政府采購管理部門，由相關領域專業人員綜合判斷該業務事項的違規程度，并將處理結果通過系統予以反饋，形成下一步處理意見，從而使動態監控工作真正嵌入預算管理全鏈條。

3.3 優化項目庫操作流程和系統績效考核模塊

優化系統項目庫操作流程可以從清除、簡化、整合、自動化4 個方面進行考慮。清除就是盡可能減少無效的操作，項目庫填報各項流程之間盡可能實現單點接觸，避免重復環節，減少不必要的步驟，降低溝通成本，縮短等待時間。比如，在操作過程中，系統可以提高數據的共享程度，一個模塊填報完的數據在其他模塊可以自動生成，減少重復錄入。簡化就是要簡單、規范、明確。對于一些正常業務，可以變復雜為簡單；對于一些特殊事項，就要變復雜為規范。比如，對于常規類項目，如設備采購、房屋維修等可簡而化之，沒必要將流程設置得太復雜。而對于大型基建等重大資金投入項目，就要嚴格規范，各項指標盡可能詳細明確。整合就是要將模塊和流程進行整合，使操作更加靈活、高效，更加符合工作實際。比如，在項目庫退回修改環節，在最終上報時間截止之前，完全可以由單位自行退回修改，沒有必要設置層層申請、層層退回的限制；再如項目庫申報時，可以將項目基本情況、項目必要性分析、項目實施內容及績效等不同的模塊內容進行整合，盡可能減少子表的數量。自動化就是以信息單點輸入、共享使用為原則，努力消除“信息孤島”現象，減少信息共享障礙，全面提高信息共享的質量和水平。

在優化系統績效考核模塊方面，要將著力點放在系統指標設置上。績效評價要圍繞績效目標進行，事前設定目標，事中跟蹤目標實現進程，事后評價目標完成情況。各個階段都要嵌入相應的目標任務要求，要以績效為導向，將績效管理貫穿于項目管理全過程、各環節，實現資金運行和管理效益最大化。財政部門應探究科學、規范、合理的資金績效評價體系和程序，以預算管理一體化系統為支撐，提高績效管理質量，全面加強和完善項目庫的全生命周期監管，提高資金管理的科學化和現代化水平。

4 結語

預算管理一體化系統的實施實現了財政數據由“各自為戰”到“集成集約”的轉變，從技術層面為實現規范科學、高效統一的業務管理提供了強有力支撐。隨著預算改革的不斷深入和信息技術的迅猛發展，借助區塊鏈及人工智能技術，預算管理一體化系統的功能將愈加強大，其必將在預算編制、預算執行、預算監管、風險防控以及決策評價等方面發揮更大的作用，為推動實現國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。