淺析土地儲備資金管理

白鳳鹍

（遂平縣財政局，河南 遂平 463100）

0 引言

現階段，我國將節約自然資源、保護生態文明環境提升到國家發展戰略層面。隨著我國社會經濟的不斷發展，土地資源稀缺問題逐漸顯現，為了更有效地管理和利用土地資源，土地儲備機構要明確自身的職責和義務，建立土地儲備資金監管長效機制，為完善土地儲備資金管理提高保障。近些年，我國土地儲備資金管理機制一直都在不斷完善，但仍然存在許多問題，大部分土地儲備機構只是將土地儲備資金管理機制建設停留在管理制度層面。此外，作為自然資源管理的職能單位，自然資源管理部門的權力越來越大，自然資源領域的職務犯罪也不斷增多，究其根本在于權力相對集中，監督不到位。如果這些問題不能及時得到處理，勢必會影響經濟社會的發展，所以建立一套符合國家發展戰略的土地儲備資金管理機制是非常有必要的。

1 土地儲備資金管理現狀

目前，我國土地儲備機制建設仍然存在很多的問題，這些問題很大程度上阻礙了我國土地儲備管理現代化發展的進程。土地儲備資金的循環利用一般是由土地儲備機構通過土地儲備項目資本金和土地債券來籌集資金，具體負責土地的取得、前期開發，并將整理后的土地入庫儲備，當地政府再根據需要以招標、拍賣、掛牌等土地市場運作方式公開出讓土地，獲得的土地出讓收入直接繳入同級國庫，由同級財政部門對土地出讓收入進行分配，歸還土地債券資金及利息。但在這過程中，土地儲備資金管理也容易存在一些問題。

1.1 土地儲備資金預算管理不到位

預算管理人員對每個項目土地儲備資金的申請、具體用途、使用進度等掌握得不夠到位，劃入土地儲備資金名目繁多，沒有系統地進行歸類，使得核算明細不科學。在項目資金預算編制過程中缺乏規范性和科學的論證與規劃。不科學的預算編制方法會造成部分財政單位土地儲備資金短期結余，從而對土地儲備資金的高效使用造成不良影響。

土地儲備機構對土地儲備資金預算管理工作不夠重視，環節把握上謹慎度不高，在預算編制和管理上仍然存在很多漏洞。土地儲備資金預算編制一般就是相關職能部門分管領導或業務科室工作人員，按照上級文件要求將需要編制預算的項目名稱、金額及相關文件交給財務室，出具可行性報告，對于項目建設一般沒有進行事前分析，預算金額配置和撥付不夠科學合理。預算績效管理指標設置混亂，難以作為績效評價的依據。

1.2 地方土地儲備資金短缺

1.2.1 地方土地儲備專項債券資金短缺

土地儲備專項債券是地方政府為了緩解土地儲備所需大量資金的壓力而發行的土地儲備專項債券。地方政府土地儲備專項債券主要由省級政府部門發行，地方政府土地儲備專項債券資金需納入地方政府債務總額管理，但地方政府債務總額并沒有因此而相應增多，導致土地儲備專項債券的發行擠占了一般債券和其他專項債券的額度，造成地方政府提供給其他基礎性、公益性項目的資金短缺，無法滿足當地發展的資金需求。

1.2.2 土地儲備資金無法及時到位

由于各地經濟發展狀況差異較大，特別是不發達地區總體經濟水平落后，土地儲備資金來源單一，財政撥付的土地儲備資金難以及時足額地支付土地出讓成本。在征地拆遷補償過程中，土地儲備資金到位不及時，容易導致拆遷補償周期長而使成本增加，搬遷速度緩慢，所涉居民供地之前難以完成拆遷，無法實施土地整理，導致土地市場競爭不充分，政府難以獲得預期收益。

1.3 土地儲備資金財務管理制度不完善

土地儲備資金來源多元化，既有部門預算資金，也有債券資金、市縣配套資金，甚至有來自社會資本的投入資金，復雜的資金結構給財務管理部門帶來諸多復雜的賬務處理難題。而土地儲備機構財務制度不完善，如財務管理制度內容簡單，與現行的會計制度、記賬規則、投融資體制等不相適應，影響會計制度執行質量和效果。同時，受部門編制影響，土地儲備機構財務人員配置不足，一人兼顧多項工作，難免造成賬務處理和資金監管不當，以及資金檔案管理滯后等問題。土地儲備機構內部條件有限，具備專業背景的財會人員缺乏，財會人員專業技術能力不高，業務功底薄弱，創新財務管理的能力有限。

1.4 土地儲備資金使用缺乏相關部門的監管

1.4.1 土地儲備資金使用的監督機制不完善

目前，土地儲備機構部分人員對土地儲備資金管理工作不夠重視，沒有配備專門人員進行有效監督，僅有的監督只停留在形式上，特別是財務部門與業務部門銜接不緊密，資金使用者和管理者之間缺乏有效溝通，導致項目資金事前、事中、事后監管不到位，從而造成監督力度不夠。監督管理在具體實施時往往達不到預期效果，敷衍了事的現象時有發生，造成土地儲備資金核算不準確，以及土地儲備資金保障工作無法嚴格按照規章制度開展，甚至導致出現土地儲備資金被私自挪用的情況。

1.4.2 缺乏完善的土地儲備資金績效管理考評機制

目前，土地儲備資金的績效管理工作流于形式，其關注的重點是資金使用的合規性，而對績效考評指標、績效考評方法等方面缺乏關注。土地儲備資金績效考評工作的相關規定不夠完善，沒有對管理單位和人員制定獎罰激勵措施，容易出現違規行為，績效管理很難發揮其應有的作用。

2 土地儲備資金管理問題的對策

2.1 完善土地儲備資金預算管理機制

現階段，土地儲備資金預算管理還處于起步階段，雖然國家出臺了一些宏觀性的政策，但是一般市、縣沒有土地儲備資金預算管理相關的實施意見。地方政府需要根據近年來的經驗，及時建立科學性的土地儲備資金預算管理相關機制，從法規層面明確土地儲備資金預算管理行為，加強對預算管理人員的培訓，科學論證土地儲備資金預算編制方法，使土地儲備資金預算管理合理化。

2.2 增加土地儲備資金的撥付比例

省級政府部門應根據本省的實際情況，增加土地儲備專項債券的發行額度。加大向不發達地區傾斜的力度，為不發達地區提供更多基礎性、公益性的土地儲備資金，滿足當地土地儲備資金的需求。當地政府還可以從已供應儲備土地產生的土地出讓收入提高國有土地收益基金的基數、比例，增加土地儲備資金，盡可能滿足征地補償資金和拆遷補償資金的實際需要。

2.3 建立完整的土地儲備資金管理體系

當地政府應按內部控制建設程序和要求成立專門的領導小組，結合自身土地儲備資金各環節管理中存在的風險和問題，同時借鑒其他地方先進的經驗，同相關部門一起建立一套完整的集土地儲備資金申請、使用、監督、績效評價、獎懲于一體的制度體系，指定專人負責跟蹤項目建設、負責現場管理，從土地儲備資金的分配、撥付及使用全過程實行透明化管理。其次，當地政府要嚴格規范審批流程，縮減土地儲備資金支付環節；加強日常跟蹤監督，做到?？顚Ｓ?；提高土地儲備資金分配的透明度，防止土地儲備資金發生被挪用、截留等情況發生。根據每年的土地儲備項目專項資金實施情況，對土地儲備資金管理制度進行修訂和完善。

2.4 明確財務管理主體，完善財務管理制度

2.4.1 明確財務管理的責任主體

首先，土地儲備機構領導應對財務管理制度制定、年度預算編制、重大項目支出、年度決算報表等，發揮領導、決策和監督作用。其次，財務部門主管負責財務管理工作，組織編制年度財務預算及決算等財務制度，加強對土地儲備資金使用的調度與控制，不斷提高資金使用效率。再次，審計部門主管要按照內部審計制度要求，組織開展財務制度執行、大額資金調度及項目竣工決算報告等工作的審計，保障資金安全。

2.4.2 完善土地儲備資金財務管理制度

土地儲備機構要科學把握新政府會計制度的變化，做好新舊政府會計制度之間的銜接，構建新政府會計制度背景下土地儲備資金的財務管理制度體系。首先，要加強新政府會計制度相關內容的培訓工作和實踐應用，幫助財務工作人員快速掌握新政府會計制度下的工作標準和流程，進而完善財務管理制度；其次，要依照新政府會計制度的要求對傳統財務管理制度進行革新，增設預算編制、財務報表、資金管理、內部控制及資產管理等內容，全面完善新政府會計制度下的土地儲備資金財務管理制度。另外，要明確各個部門、各個崗位彼此間的職權和職責，使土地儲備資金能夠在制度的支撐下得到合理使用，構造更加健康的使用環境，進而有效提升財務管理工作的效率和水平，幫助單位規避財務風險。

2.5 加大土地儲備資金的監管力度

2.5.1 加強土地儲備資金監督管理，防范土地儲備資金風險

目前，土地儲備資金是土地儲備運營的生命線，而土地儲備資金主要來源于土地儲備專項債券，如何科學地管理好土地儲備資金、降低成本、保障資金運轉的同時規避風險，是值得各級政府重視的問題。這就要求政府要?？顚Ｓ?，加強土地儲備資金監督管理，土地儲備資金都要用于土地收儲，不平調轉移，按進度撥付拆遷補償款，努力把成本降到最低，防范風險。

2.5.2 建立土地儲備資金監管長效機制

地方政府通過建立土地儲備資金監管長效機制，客觀真實地判斷土地儲備資金的使用情況，結合地方經濟運行情況的相關信息，及時調整土地儲備資金管理策略，實現對土地儲備資金在土地儲備項目實施過程中的跟蹤監管，盡可能減少出現違規使用土地儲備資金的現象。

2.6 健全土地儲備資金績效管理問責制

隨著土地儲備規模日益增大，資金越來越多，政府需要加強對土地儲備資金安全、土地儲備項目建設成效的監管。因此，政府可以通過健全土地儲備資金績效管理問責制，將土地儲備資金管理作為考核土地儲備機構和財政部門工作的指標，對管理較好的單位和個人給予表彰或提高相關待遇；對管理差的單位和個人給予通報批評。這樣既能提高土地儲備資金管理的效果，又能健全土地儲備資金績效管理問責制。同時，這樣還能提高土地儲備資金使用效率，充分發揮土地儲備資金的作用，促進社會經濟健康穩定發展。

3 結語

土地儲備資金預算不到位、地方土地儲備資金短缺、土地儲備資金各環節缺乏監督等問題增加了土地儲備資金管理的風險。因此，對當前土地儲備資金管理問題進行分析，找出有效的解決方案，能夠防范土地儲備資金管理在經濟活動中的風險，提高土地儲備資金的利用率。本文通過對土地儲備資金管理過程中存在的問題進行分析，提出合理的對策和建議，希望為地方政府探索完善土地儲備資金管理機制提供一定的參考。