論“一事不再罰”原則及其在纖檢行政執法中的運用

文/潘仲昌 武延龍

2 021年1月22日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上新修訂的《行政處罰法》第二十九條，重申了行政法學界一事不再罰原則，其內容是：對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。“一事不再罰”是行政處罰的基本原則之一，新法對該原則重申并進一步完善，無疑會對新形勢下纖檢行政執法工作產生重要和深遠影響。現就該原則及其在纖檢行政執法中的應用，作者嘗試從以下幾方面論述，提出自己的意見和建議，以期拋磚引玉。

一、何為一事

作者認為，如何界定“何為一事”應結合法理學基本原理。事，從本義上講是指自然界和社會中的現象和活動，也就是說，事實包括事件和行為，以此而論，法律事實包括法律事件和法律行為。法律行為是指行為人實施的能產生法律效果的意志行為。法律事件是指法律規范規定的、不以當事人的意志為轉移的客觀事實。從行政處罰的性質上來看，行政處罰只針對相對人的違法行為，不可能針對法律事件，因此，在一事不再罰原則中的一事，當然是指違法行為，也就是一個違法主體實施的一個或一次違法行為。

如何界定一個違法行為而不是多個違法行為，并不是一個簡單的問題。有的違法行為，在做出之時的瞬間就結束了，例如違法毆打他人、惡意傷害他人身體或財物等。當打人者或破壞者動作做出、造成人身傷害或財務損壞的瞬間，違法行為就已經完成；有的違法行為具有持續狀態或延續狀態特征，例如使用國家明令禁止的棉花加工設備，這種違法行為一般是以一種持續狀態存在的；有的行為是以不作為的形式出現的，例如纖維制品生產者未履行對用于生產的原輔材料進行進貨檢查驗收和記錄義務等等。因此，如何界定“一事”，作者認為應當從違法構成上進行界定，能充分滿足一次違法行為構成要件的事實就是一個違法行為，以此類推。行政違法行為的構成要件包括：一是實施了違反行政法律規范的作為或不作為；二是違法作為或不作為具有社會危害性；三是相對人適格，即具有相應承擔行政責任的能力；四是違法作為基于過錯（相對要件）。

關于違法既遂、未遂的認定。違法既遂指當事人的行為具備某違法行為的全部構成要件。如棉花經營者隱匿、轉移被棉花質量監督機構查封、扣押的物品，從著手隱匿轉移到完成轉移，整個過程完成算既遂。對既遂行為，應將整個過程視為“一事”（一個行為），不能再區分預備、實施、完成等數個違法行為分別進行處罰。違法未遂指已著手實施違法行為，但是由于行為人意志以外的原因導致違法行為終止，無法再繼續實施。如使用國家明令禁止的棉花加工設備，已著手開始啟動棉花加工設備，但由于突然停電而導致該違法行為沒有進一步實施。

關于連續違法行為的認定。連續違法行為指基于同一違法故意，連續實施數個獨立的違法行為，觸犯同一法律規范的情形。顯然，連續違法行為由兩個或兩個以上違法行為組成。如偽造、變造、冒用棉花質量憑證、標識、公證檢驗證書、公證檢驗標志。是否認定為連續行為，應當以行政機關發現并作出處理決定作為界定是否屬“一事”的標準。行政機關發現違法行為連同以前數次連續行為，界定在“一事”范圍內。如果違法行為被發現并接受處罰后再實施連續違法行為，則按上述原則界定為新的“一事”進行處理。

關于繼續行為的認定。繼續行為指某種違法行為從開始到終止前，在時間上一直處于繼續狀態。如學生服使用單位違反《纖維制品質量監督管理辦法》第十九條規定，未履行檢查驗收和記錄義務或未按規定委托送檢。因為繼續行為從行為開始到行為結束一直處于不間斷、不中止、不停止的繼續進行狀態，應界定為“一事”，這種情況在不作為違法行為中比較常見。

關于牽連行為和吸收行為的認定。牽連行為是指基于同一違法目標，方式行為或者結果性違法行為又符合其他違法行為構成要件；所謂吸收行為泛指一行為是另一違法行為的必經階段、構成部分或必然結果,而被另一違法行為所吸收。牽連行為和吸收行為都是由兩個或兩個以上違法行為構成，二者區別在于，牽連行為中的數個行為之間可能不存在必然聯系，關聯性不強。吸收行為正相反，主行為和從行為之間存在密切聯系，甚至不可分割。例如，為了詐騙他人財物而偽造公章，屬于牽連行為，偽造公章和詐騙財物一般不存在必然和必要聯系，詐騙他人財物也可以不用偽造公章而采取其他手段。但是，為了盜竊上鎖汽車內財物而損壞他人汽車，損壞他人汽車和盜竊存在緊密聯系，要盜取汽車內財物，以必須損壞汽車為前提條件，所以二者之間是吸收關系，盜竊行為吸收損壞行為。對牽連行為和吸收行為的認定，可以參考刑法學理論上對牽連犯和吸收犯的認定規則，也應當界定為“一事”作出處罰。

二、執法主體問題

新修訂的《行政處罰法》第二十九條沒有提及執法主體問題，也就是說該規定沒有明確指出如果存在多個執法主體是否也適用一事不再罰原則。作者認為，針對當事人的同一個違法行為，無論是單一執法主體還是多個執法主體，只要其中一個執法主體已經給予了罰款的行政處罰，其他執法主體就不能基于相對人的同一違法行為再次給予罰款的行政處罰，總之，一次違法行為都只能給予一次罰款的行政處罰。因為從行政處罰法保護合法權益和維護行政管理的雙重目的立法目的來看，行政執法行為的目的應該兩者兼顧，但保護合法權益更具有根本性和長遠性，因此對當事人的同一違法行為實施一次罰款后，已經對當事人進行了經濟制裁，如果第二個執法主體還可以再次給予罰款，那么以此類推，第三個執法主體也可以再次給予罰款。按照這道理，理論上可以對相對人一個違法行為進行無數次罰款，這明顯背離了處罰法設立的目的，而且也與過罰相當原則、公平原則相違背，變相地損害了當事人合法權益，極易導致當事人不滿情緒，增加社會矛盾，也達不到維護正常行政管理秩序的目的。

三、法條競合分析

新《行政處罰法》第二十九條規定，同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。這是關于法條競合的規定，也是原《行政處罰法》沒有的，應當說這一規定是對原一事不再罰原則的重要補充和完善，但該規定只按照罰款數額高的規定處罰，沒有詳細列明一行為同時違反多個法律規范應當遵循的適用規則，筆者認為這樣規定過于簡單，試從基本法理出發，作一具體分析。

（一）上位法優于下位法原則。《立法法》第八十八條和第八十九條的規定體現了上位法優于下位法原則。根據這一原則，法律、法規、規章和規范性文件是效力級別依次遞減的法律規范，當一違法行為同時違反兩個或兩個以上不同位階的法律規范時，不能單純按照罰款數額高的規定處罰，而是應當選擇適用位階最高的法律規范，也就是遵循上位法優于下位法的原則，不能出現例外。例如：棉花經營者從事棉花收購、加工同時違反了《產品質量法》和《棉花質量監督管理條例》的規定，則優先適用《產品質量法》。

（二）特別法優于一般法原則。特別法優于一般法是指同一位階的一般法和特別法在對同一違法行為都有規定的情形下，優先適用特別法。例如：棉花經營者加工棉花同時違反了《認證認可條例》和《棉花質量監督管理條例》，《棉花質量監督管理條例》相比《認證認可條例》而言屬于特別法，應當優先適用。

（三）從舊兼從輕原則之例外。違法行為發生在新法生效之前，無論新法規定的處罰數額低于或高于舊法，按照新《行政處罰法》規定都應當選擇適用處罰數額高的條款進行處罰。這一規定是從舊兼從輕原則的例外規定，既然新法已經頒布，筆者認為執法人員就應當嚴格這一規定執行，而不能再遵循從舊兼從輕的原則適用法律。

四、一事不再罰之例外

（一）一行為適用不同處罰種類

根據新《行政處罰法》之規定，一事不再罰僅限于罰款這一行政處罰種類，如果一個違法行為違反了行政法律規范，法律規定除了適用罰款之外，還適用警告、沒收違法所得和非法財物、責令停產停業等行政處罰，則一并適用，不違反一事不再罰原則。如麻類纖維經營者在麻類纖維經營活動中摻雜摻假、以假充真、以次充好尚不構成犯罪的，由纖維質量監督機構沒收摻雜摻假、以假充真、以次充好的麻類纖維和違法所得，并處違法貨值金額2倍以上5倍以下罰款。在此規定中就是沒收和罰款同時適用。

（二）表面一行為實際多行為

有的違法行為，表面上看似乎是一個違法行為，實際是緊密相連的兩個或兩個以上違法行為，這種情況下，就應當對多個違法行為進行合并處罰，而不能適用一事不再罰原則。例如棉花經營者加工棉花，使用國家明令禁止的棉花加工設備加工的棉花，經公證檢驗不合格。從表面看棉花經營者似乎只是實施了生產加工的棉花不合格的違法行為，實際是兩個違法行為，一是使用國家明令禁止的棉花加工設備，二是加工的棉花不合格。這種情況下應當分別按照《棉花質量監督管理條例》和《產品質量法》進行處罰，實際上是兩個違法行為兩個案件，當然也可以將兩個案件合為一個，合并處理，合并處罰。

綜上所述，隨著我國行政法制的健全和社會主義法治政府建設進程的加快，一事不再罰原則在立法中進一步得到修訂和完善，其重大意義在于：

（1）有利于更好地保護相對人合法權益。憲法修正案將“尊重和保護人權”寫入憲法，表明我國政府更加重視對個人合法權益的尊重和保護。在行政立法中確立完善的一事不再罰原則，則是對以上憲法規定的具體實現，有利于防止行政機關濫用職權、重復處罰，從而更有效的保護相對人的合法權益。

（2）有利于促進社會主義法治政府、有限政府的建立。建立社會主義法治國家，應當首先建立社會主義法治政府、責任政府、有限政府。法治政府是現代文明社會發展的方向，它要求任何行政行為的做出必須有相應法律規范依據。在行政法中規定一事不再罰原則，避免重復處罰，將有效防止行政機關亂作為，提高政府公信力，增強全社會對政府的尊重和信任。

（3）有利于促進我國社會主義法治建設的完善和發展。社會主義法治是一套完整復雜的系統工程，也是一個動態發展完善的過程，其中一項重要內容就是行政法治的不斷進步。一事不再罰原則在新《行政處罰法》中得到重申和修訂，這是參與新法修訂的全體法律工作者和行政法學者們不懈努力和追求的結果，是行政法治不斷成熟的標志，也是科學立法的體現。這也從一個側面反映出我國在社會主義法治建設中表現出的極大誠意和所做出的巨大努力。從長遠來講，對于堅持以人民為中心、實現社會主義民主、維護人民當家作主地位都具有重要意義。