論加強(qiáng)非營利組織內(nèi)部控制的意義與對策

張瑾 中國建筑材料聯(lián)合會

引言

據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年5月，我國境內(nèi)共擁有民間非營利組織超過87萬家。社會組織逐漸形成規(guī)模的現(xiàn)狀不僅僅是因?yàn)檎С郑€源于社會需求。同時，非營利組織當(dāng)中占多數(shù)的是民間社會組織，通常情況下運(yùn)營規(guī)模較小，內(nèi)部管理機(jī)制尚不成熟，需要較為完善的內(nèi)部控制管理制度體系作為支撐，才能夠更好地發(fā)揮其服務(wù)功能。

一、民間非營利組織及內(nèi)部控制相關(guān)概述

（一）民間非營利組織概述

按照財(cái)政部于2004年印發(fā)的《民間非營利組織會計(jì)制度》中對民間非營利組織的定義：民間非營利組織是指在中華人民共和國境內(nèi)依法設(shè)立的、不以營利為宗旨和目的、資源提供者向該組織投入資源不取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)及資源提供者不享有該組織的所有權(quán)的民間組織。按照法律規(guī)定，可以將一些正規(guī)的社會團(tuán)體、基金會、教堂等稱為非營利組織。

（二）內(nèi)部控制理論概述

當(dāng)前，內(nèi)部控制作為一項(xiàng)科學(xué)的管理方法被廣泛應(yīng)用于政府機(jī)關(guān)、企業(yè)和非營利組織的經(jīng)營管理活動當(dāng)中。內(nèi)部控制理論最早起源于20世紀(jì)60年代的美國，我國理論界和實(shí)務(wù)界對于內(nèi)部控制理論的研究與實(shí)踐起步較晚，我國民間非營利組織的內(nèi)部控制實(shí)踐主要受到西方國家，尤其是美國COSO委員會于1992年發(fā)布的《內(nèi)部控制——整體架構(gòu)》（COSO內(nèi)控報(bào)告）的引導(dǎo)與啟發(fā)，但是目前我國針對民間非營利組織內(nèi)部控制的制度規(guī)范還不夠完善，有關(guān)部門并沒有像對行政事業(yè)單位和民間非營利組織一樣頒布具體的政策法規(guī)，民間非營利組織主要是依照財(cái)政部于2004年印發(fā)的《民間非營利組織會計(jì)制度》開展內(nèi)部控制工作。西方及我國學(xué)術(shù)理論界通常認(rèn)為內(nèi)部控制體系建設(shè)是一個組織內(nèi)部控制活動的主要內(nèi)容，而內(nèi)部控制體系建設(shè)主要包括內(nèi)部控制環(huán)境優(yōu)化、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理、完善政策流程、塑造信息溝通機(jī)制和完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制五方面。第一，民間非營利組織應(yīng)當(dāng)優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境，對民間非營利組織的經(jīng)營方式、經(jīng)營宗旨、組織架構(gòu)及各主要機(jī)構(gòu)基本職能的確認(rèn)與劃分要結(jié)合自身實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。第二，民間非營利組織應(yīng)當(dāng)重視風(fēng)險(xiǎn)管理。民間非營利組織的內(nèi)部控制建立在風(fēng)險(xiǎn)管理工作的基礎(chǔ)上，管理層應(yīng)當(dāng)將精力主要集中于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重大風(fēng)險(xiǎn)防控上，秉持預(yù)防的態(tài)度，通過落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)識別和評估程序切實(shí)提升自身的內(nèi)部控制水平。第三，民間非營利組織要逐步完善政策流程。為了保證企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，民間非營利組織必須制定和完善各項(xiàng)政策流程促使控制活動順利實(shí)施，主要應(yīng)該重視以下兩項(xiàng)工作：一方面，民間非營利組織要落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制，將控制目標(biāo)層層分解，最終落實(shí)到具體的職能崗位；另一方面，民間非營利組織要明確關(guān)鍵控制點(diǎn)，對重大經(jīng)營事項(xiàng)和關(guān)鍵業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┚唧w的控制措施。第四，民間非營利組織在內(nèi)部控制建設(shè)過程中要重視信息溝通。內(nèi)部控制本質(zhì)上是通過關(guān)鍵信息數(shù)據(jù)在各職能部門之間的流動來實(shí)現(xiàn)的，因此民間非營利組織應(yīng)當(dāng)在組織內(nèi)部建立起完備的信息系統(tǒng)并疏通信息交流渠道，確保內(nèi)部控制工作的順利實(shí)施。第五，民間非營利組織應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)督能力，在組織內(nèi)部建立起完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制體制。

二、民間非營利組織內(nèi)部控制現(xiàn)狀

（一）規(guī)模小、環(huán)境基礎(chǔ)薄弱

當(dāng)前我國民間非營利組織的內(nèi)部控制工作存在內(nèi)部控制環(huán)境基礎(chǔ)薄弱的問題，主要有以下幾點(diǎn)原因：第一，民間非營利組織的內(nèi)部控制意識不足。部分民間非營利組織管理層對內(nèi)部控制缺乏應(yīng)有的重視，未充分明確內(nèi)部控制落實(shí)對于提升非營利組織經(jīng)營管理質(zhì)量的重要意義。受認(rèn)知不足等因素影響，組織員工淺顯地認(rèn)為內(nèi)部控制專屬財(cái)務(wù)部門落實(shí)推進(jìn)，其他職能部門參與度不高。第二，民間非營利組織內(nèi)部控制政策法規(guī)不完善。當(dāng)前我國針對民間非營利組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的政策性文件尚未頒布，不少民間非營利組織在實(shí)施內(nèi)部控制時隨意性較強(qiáng)，并未基于自身實(shí)際需求，將內(nèi)部控制措施貫穿于日常經(jīng)營管理進(jìn)程中，內(nèi)部控制活動的價(jià)值并未充分發(fā)揮，難以助力民間非營利組織實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理水平的全面提升。第三，我國大多數(shù)民間非營利組織規(guī)模較小、專職人員少，出于節(jié)省管理成本的考慮，大多數(shù)民間非營利組織并沒有建立起完善的組織架構(gòu)，具體的內(nèi)部控制活動也無法嚴(yán)格落實(shí)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)意識欠缺，防范機(jī)制不完善

風(fēng)險(xiǎn)意識欠缺、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不完善是當(dāng)前我國絕大多數(shù)民間非營利組織機(jī)構(gòu)存在的另一個共性問題。具體來看，這一問題主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，合同管理風(fēng)險(xiǎn)。開展各類社會公益服務(wù)項(xiàng)目是我國大部分民間非營利組織的主要經(jīng)營業(yè)務(wù)，民間非營利組織在開展具體業(yè)務(wù)的過程中需要與合作方簽訂服務(wù)合同、購買合同，而在這一過程當(dāng)中，一部分民間非營利組織往往因?yàn)楹贤芾砣蔽唬T發(fā)合同管理風(fēng)險(xiǎn)，給組織造成經(jīng)濟(jì)損失或信譽(yù)損失。第二，程序風(fēng)險(xiǎn)。民間非營利組織在開展社會公益服務(wù)項(xiàng)目時通常需要獲得相關(guān)政府部門的審批許可，這就要求民間非營利組織的工作人員需要對相關(guān)政策有著充分的認(rèn)識，在經(jīng)營管理過程中，要嚴(yán)格落實(shí)申報(bào)審批程序。但是從大部分民間非營利組織的經(jīng)營管理實(shí)踐當(dāng)中看，不少民間非營利組織并沒有嚴(yán)格落實(shí)申報(bào)審批程序，對具體業(yè)務(wù)開展過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)沒有明確的認(rèn)識，風(fēng)險(xiǎn)控制措施嚴(yán)重缺位，不免會給自身帶來經(jīng)濟(jì)損失或信譽(yù)損失。

（三）缺乏有效的控制措施

當(dāng)前我國絕大部分民間非營利組織在經(jīng)營管理過程中并沒有建立起有效的內(nèi)部控制措施，這一問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，民間非營利組織缺乏明確的組織愿景和發(fā)展戰(zhàn)略，這導(dǎo)致大部分民間非營利組織的控制目標(biāo)不清晰，嚴(yán)重影響了民間非營利組織經(jīng)營管理活動指向性與連續(xù)性。第二，民間非營利組織在開展內(nèi)部控制工作時缺乏明確的管理制度指引，財(cái)務(wù)管理制度、人力資源管理制度、稅務(wù)管理制度及風(fēng)險(xiǎn)管理制度都不夠完善，組織的具體業(yè)務(wù)活動缺乏剛性約束。第三，民間非營利組織的財(cái)務(wù)管理工作由于缺乏制度約束，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、物資采購和資產(chǎn)管理工作上都存在疏漏，物資采購超出預(yù)算支出，對組織當(dāng)前占有并使用的物資并沒有定期進(jìn)行盤點(diǎn)清查，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。第四，民間非營利組織辦稅人員在處理涉稅業(yè)務(wù)時，受自身知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)技能的限制，并不能妥善處置在納稅過程中產(chǎn)生的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而給民間非營利組織造成經(jīng)濟(jì)或信譽(yù)損失。第五，人力資源管理制度的缺失導(dǎo)致我國大部分民間非營利組織在崗位權(quán)責(zé)關(guān)系分配、專業(yè)人才培訓(xùn)教育和人員激勵方面存在現(xiàn)實(shí)困境。民間非營利組織缺少大量專業(yè)工作人員，權(quán)力結(jié)構(gòu)過于集中，給民間非營利組織內(nèi)部控制工作造成了阻礙。

（四）信息溝通機(jī)制不完善

信息化手段的充分應(yīng)用，能夠助力職工工作效率及質(zhì)量的全面提升，當(dāng)前民間非營利組織因投入資金不足，其信息化應(yīng)用水平普遍較低，信息化建設(shè)也只結(jié)合工作需求建立了相對簡單的核算、報(bào)表、資產(chǎn)等管理模塊。但各模塊信息無法共享，數(shù)據(jù)輸入與導(dǎo)出效率低，這樣既耗費(fèi)了人力、物力、財(cái)力，又阻礙了各個系統(tǒng)軟件的有效利用。民間非營利組織內(nèi)部信息化平臺功能完善程度不足，難以幫助職工從煩瑣重復(fù)的工作中抽離。甚至部分民間非營利組織并未基于管理需求對系統(tǒng)進(jìn)行功能拓展，在數(shù)據(jù)輸出標(biāo)準(zhǔn)化不一致、系統(tǒng)更新慢等的情況下，各系統(tǒng)的信息無法全面覆蓋管理需求，影響了信息溝通的及時性，給自身的內(nèi)部控制工作造成了負(fù)面影響。

（五）內(nèi)部監(jiān)督失效

當(dāng)前我國民間非營利組織并沒有形成健全的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制。一方面，由于我國大部分民間非營利組織規(guī)模小、專業(yè)人員少，并不能夠在組織內(nèi)部建立起獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門或監(jiān)督管理部門，導(dǎo)致民間非營利組織的經(jīng)營管理活動缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督渠道。另一方面，民間非營利組織的外部監(jiān)督主要依靠政府機(jī)關(guān)和會計(jì)師事務(wù)所等第三方審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，會計(jì)師事務(wù)所作為營利組織在極少數(shù)情況下不免會因?yàn)槔婕m紛而不能如實(shí)履行審計(jì)義務(wù)；政府有關(guān)職能部門由于相關(guān)法律法規(guī)并不健全，其對民間非營利組織的外部監(jiān)督往往也流于形式。

三、民間非營利組織內(nèi)部控制改進(jìn)對策

（一）完善內(nèi)部控制環(huán)境基礎(chǔ)，建立治理結(jié)構(gòu)

民間非營利組織應(yīng)當(dāng)結(jié)合工作實(shí)際，率先做好組織架構(gòu)調(diào)整工作，營造良好的內(nèi)部控制基礎(chǔ)環(huán)境，這需要民間非營利組織管理層分別做好以下兩方面的工作：一方面，樹立正確的內(nèi)部控制理念。民間非營利組織管理層要充分意識到內(nèi)部控制對組織經(jīng)營管理活動的積極作用，在內(nèi)部控制體系構(gòu)建工作中堅(jiān)持“管理制度化、制度流程化、流程信息化”的內(nèi)部控制理念，強(qiáng)化組織員工的內(nèi)部控制意識。另一方面，建立健全組織架構(gòu)。民間非營利組織需要設(shè)置專門的內(nèi)部控制部門或內(nèi)部控制崗位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)企業(yè)的內(nèi)部控制工作。與此同時，民間非營利組織在經(jīng)營管理過程中要加強(qiáng)對人力資源管理活動的控制，嚴(yán)格落實(shí)不相容崗位權(quán)責(zé)分離制度與重大經(jīng)營決策審批權(quán)限制度，做好定人、定崗工作，明確組織自身重要崗位和關(guān)鍵人員的權(quán)責(zé)范圍，建立起完善的崗位權(quán)責(zé)關(guān)系和組織治理結(jié)構(gòu)。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估與應(yīng)對意識

民間非營利組織的內(nèi)部控制體系應(yīng)當(dāng)建立在風(fēng)險(xiǎn)管理之上，因此民間非營利組織應(yīng)當(dāng)將風(fēng)險(xiǎn)防控作為內(nèi)部控制工作的重點(diǎn)，在組織內(nèi)部建立起全方位的風(fēng)險(xiǎn)識別與控制體系。具體來說，民間非營利組織應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控措施：第一，民間非營利組織要逐步建立專門的風(fēng)險(xiǎn)管理職能部門，并加強(qiáng)對相關(guān)管理人才的培養(yǎng)與儲備，增強(qiáng)自身的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力。第二，民間非營利組織的風(fēng)險(xiǎn)管理部門要結(jié)合自身實(shí)際情況，有針對性地對自身經(jīng)營業(yè)務(wù)范疇內(nèi)常見的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控評估，切實(shí)增強(qiáng)對民間非營利組織經(jīng)營管理活動中重大風(fēng)險(xiǎn)因素的識別能力。第三，針對識別出的風(fēng)險(xiǎn)因素，民間非營利組織要執(zhí)行必要的評估程序，例如可以按照該風(fēng)險(xiǎn)因素對組織造成的損失程度的輕重確定處理優(yōu)先級；有針對性地制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對預(yù)案也是民間非營利組織風(fēng)險(xiǎn)管理部門必須落實(shí)的工作之一，風(fēng)險(xiǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)原有風(fēng)險(xiǎn)的變化情況及應(yīng)對方案的執(zhí)行效果，及時調(diào)整完善風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)急預(yù)案，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對工作的效率和水平。

（三）制定有效的控制措施

民間非營利組織要進(jìn)一步制定有效的控制措施，也就是要完善組織內(nèi)部控制制度。民間非營利組織在經(jīng)營管理過程中要全面落實(shí)財(cái)務(wù)管理制度、風(fēng)險(xiǎn)管理制度及人力資源管理制度，分別強(qiáng)化對非營利組織預(yù)算、財(cái)務(wù)核算等資金管理活動與定人、定崗等人力資源管理活動的控制力度，全面梳理組織內(nèi)控、風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)管理等相關(guān)制度，強(qiáng)化內(nèi)部控制制度對民間非營利組織經(jīng)營管理活動的剛性約束。首先，民間非營利組織要確保各項(xiàng)制度間相互獨(dú)立又相互制衡，落實(shí)全流程監(jiān)督管控，改變傳統(tǒng)模式下將關(guān)注重點(diǎn)放在事后監(jiān)督的弊端，切實(shí)做到抓住重點(diǎn)，主次分明。其次，民間非營利組織要嚴(yán)格按照風(fēng)險(xiǎn)管理制度落實(shí)前期風(fēng)險(xiǎn)評估及測算工作，對運(yùn)行過程中可能存在的問題進(jìn)行發(fā)掘，并制定完善的改進(jìn)措施。再次，民間非營利組織要確保各項(xiàng)制度間相互獨(dú)立又相互制衡，落實(shí)全流程監(jiān)督管控，改變傳統(tǒng)模式下將關(guān)注重點(diǎn)放在事后監(jiān)督的弊端，切實(shí)做到抓住重點(diǎn)，主次分明。最后，民間非營利組織要合理設(shè)置相關(guān)工作崗位，建立完善的問責(zé)機(jī)制，保障職工明確自身職權(quán)，嚴(yán)格按照規(guī)定落實(shí)工作。保障不相容崗位相互分離，從源頭上避免違法行為的產(chǎn)生，切實(shí)提升民間非營利組織的內(nèi)部控制工作水平。

（四）建立內(nèi)部控制網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，促進(jìn)信息流暢

信息數(shù)據(jù)在民間非營利組織內(nèi)部的高速傳輸與有效溝通可以保障內(nèi)部控制措施行之有效，因此民間非營利組織必須提升信息建設(shè)水平，切實(shí)發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢作用。具體來說，民間非營利組織要分別做好以下幾項(xiàng)工作：一方面，民間非營利組織要進(jìn)一步加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，通過自主研發(fā)或技術(shù)引進(jìn)的方式在本級單位內(nèi)部構(gòu)建起信息管理平臺，將內(nèi)部控制信息系統(tǒng)與資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)、預(yù)算管理信息系統(tǒng)、業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)作為子系統(tǒng)嵌入到統(tǒng)一的信息管理平臺當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)各信息管理系統(tǒng)之間的有機(jī)融合，切實(shí)提升行政事業(yè)單位的信息集成共享水平。另一方面，在完成內(nèi)部控制信息平臺搭建工作后，民間非營利組織要做好后續(xù)的權(quán)限管理及運(yùn)營維護(hù)工作，梳理和規(guī)范業(yè)務(wù)系統(tǒng)的審批流程及各層級管理人員權(quán)限設(shè)置，促使各項(xiàng)經(jīng)營管理決策和執(zhí)行活動可控制、可追溯、可檢查，有效減少人為違規(guī)操縱因素。

（五）發(fā)揮內(nèi)外監(jiān)督作用

民間非營利組織由于其組織特征的影響，要想實(shí)現(xiàn)較好的監(jiān)督成效，就必須提升對外部監(jiān)督手段的重視程度，通過加強(qiáng)外部監(jiān)督，發(fā)揮其監(jiān)督效能，切實(shí)提升民間非營利組織內(nèi)部控制工作水平。一方面，民間非營利組織在經(jīng)營管理過程中要結(jié)合自身實(shí)際情況選擇聘用專業(yè)的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對自身經(jīng)營管理活動進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)，要充分肯定注冊會計(jì)師在整個經(jīng)濟(jì)活動過程中表現(xiàn)出的監(jiān)督與服務(wù)作用。另一方面，我國各級政府要進(jìn)一步推進(jìn)民間非營利組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制法律法規(guī)的制定與執(zhí)行。財(cái)政部門和稅務(wù)征收管理機(jī)關(guān)要切實(shí)履行自身工作職責(zé)，定期向本轄區(qū)內(nèi)的民間非營利組織派出專業(yè)人員，對其主要業(yè)務(wù)活動進(jìn)行二次監(jiān)督。民間非營利組織要加強(qiáng)同政府機(jī)關(guān)和會計(jì)師事務(wù)所等三方審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的溝通交流，積極推動雙方之間的信息共享，全面提升自身內(nèi)部控制工作水平。

結(jié)語

綜上所述，我國民間非營利組織的內(nèi)部控制建設(shè)當(dāng)前仍然存在諸多不足，在一定程度上影響了民間非營利組織和社會公益事業(yè)的健康發(fā)展。因此，各民間非營利組織要結(jié)合自身實(shí)際，從內(nèi)部控制環(huán)境優(yōu)化、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理、完善政策流程、塑造信息溝通機(jī)制和完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制五方面著手建設(shè)完備的內(nèi)部控制體系，切實(shí)提升民間非營利組織的內(nèi)部控制工作水平。