論我國企業職工基本養老保險全國統籌

湯新維 鹽城市大豐區機關事業社會保險處

實現我國企業職工基本養老保險全國統籌工作，是我國社會保障領域的一項非常重大的改革舉措，此項改革將對我國省份間養老保險基金收支不均衡問題的調節以及我國基本養老保險制度的改革與完善起到極其重要的作用。對應于省級統籌，全國統籌則是指企業職工基本養老保險制度的各個方面在全國范圍內進行統一的實施與管理。對于全國統籌來說，其核心在于養老保險基金的統收統支，包括繳費基數計算口徑、企業繳費費率及個人繳費費率、養老金計發辦法加之監管體制與經辦機制的有機統一。

一、養老保險全國統籌的必要性

我國各省份間養老保險基金運行不均衡的狀況非常嚴重，亟須通過養老保險的全國統籌模式來調劑。調劑余缺和互助共濟是養老保險制度設計的重要功能。由于養老保險制度各省份間分割，從而導致養老保險基金無法在各省份之間進行調劑，因而使得養老保險基金的互助共濟也就無法實現。據此，就需要盡快提升我國養老保險的統籌機制，將原來分散在各個省份的養老保險基金轉成養老保險基金全國統籌。

第一，養老保險全國統籌，符合社會保險運行的大數法則，其統籌層次越高，統籌范圍越廣，統籌的效率就會越高，集中起來的基金總額就越大，這樣制度也就越安全可靠。統籌層次越低就會導致基金規模小，調劑力度弱，也就限制了養老保險基金的共濟能力，從而導致了收支平衡的風險。各省份間調劑不暢，導致抗風險能力差，也就會加重中央的財政負擔。

第二，養老保險各省份間余缺不均衡。隨著我國經濟發展城鎮化加速推進、人口老齡化程度加快、人口向東部沿海經濟相對發達地區快速遷移，全國企業職工養老保險基金累計結余的超過50%集中在東部少數幾個省市。各省份間養老保險基金收支不平衡、負擔畸輕畸重，迫切通過企業職工基本養老保險的全國統籌來妥善解決。

第三，實行全國統籌有助于均衡區域間企業和個人負擔，企業擁有了統一的養老保險費率，成了同等的市場競爭主體，為企業的高質量發展創造了公平的市場競爭環境，服務產業結構轉型和經濟發展。也可以避免全國各地之間由于養老負擔不同以及經濟發展水平不同而帶來的養老保險費率差別、待遇差距，有利于促進社會保險制度的公平性的特征。

第四，推行養老保險基金全國統籌，有利于提高養老保險基金的使用效率和投資效率。全國范圍內不同地區養老保險基金結余與缺口并存，降低了養老保險基金的使用效率，抑制了社會保險互濟功能。養老保險基金統籌層次的提高，就可以在全國范圍內形成一個數額巨大的養老保險基金，在備足當期支付的情況下，可以利用大額資金投資能力強的優勢，選擇回報率相對較高的投資工具，實現養老保險基金增值的最大化，從而能夠達到養老保險基金更好地保值增值。

第五，黨的十九大報告中提出：“盡快實現養老保險全國統籌”；“十四五”規劃綱要中明確要求：“實現養老保險全國統籌”；社會保險法規定：“基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌”。因而，企業職工基本養老保險實現全國統籌在國家層面上早有前瞻性安排。

第六，養老保險全國統籌也是經過實踐檢驗的世界通行做法，充分體現了社會公平的基本原則。像美國、加拿大等國家，都是由中央政府來建立統一的養老保險制度，全國統一政策，統一編制預算，統一征收、管理和運營基金，統一支付待遇，并且建立由自上而下垂直管理的養老保險經辦服務機構來提供統一的養老保險經辦服務模式。

二、養老保險省級統籌的實踐啟示

2019年10月，人力資源社會保障部、財政部與國家稅務總局聯合印發了《關于規范企業職工基本養老保險省級統籌制度的通知》。《通知》明確了規范省級統籌工作目標，要求各省實行養老保險政策、基金收支管理、預算管理、責任分擔機制、信息系統、經辦管理以及激勵約束機制等七方面在全省范圍內達到規范統一的要求。截至2020年底，全國各省份都相繼出臺了實施文件，從而實現了省級統收統支模式，形成了真正意義上的養老保險基金省級統籌。以政策的全省統一作為基礎、以基金的省級統收統支作為核心、以基金的全省預算管理作為約束、以全省統一的信息系統和經辦管理規程作為依托、以基金的監督作為保障，均衡省內各地間養老保險基金的負擔，從而保證了養老待遇的按時足額發放，為企業職工基本養老保險基金全國統籌奠定了堅實基礎。

一是養老保險省級統籌，提高了養老保險基金抗風險能力，保證了養老金待遇按時足額發放，強化了養老保險發展的可持續。養老保險基金的統籌層次越高、范圍越廣，那么統籌的效率也就會越高，從而導致制度的互助性以及共濟性就會越強，養老保險基金運行也就越安全、越穩定。實行養老保險基金省級統籌后，各地養老保險待遇能夠按時足額發放，較好地解決了省份內各地結余基金分布不均衡，撫養比水平差異大、人口老齡化進程加快等矛盾。

二是養老保險省級統籌，統一了省內企業職工養老保險單位繳費比例和繳費基數上下限。有利于解決同一個省份內地區間企業養老保險繳費差異，為企業營造公平的市場競爭環境，在省內構建統一的人力資源市場，有利于促進人力資源引進、流動和配置，推動企業的產業轉型升級，從而更好地發展經濟。

三是養老保險省級統籌，需要破除狹隘的區域觀念，樹立全局觀念，放眼全省乃至全國。在沿海發達地區，包括廣東、江蘇、浙江和福建等省份，其實由于省內各地經濟發展也不平衡，各地養老保險基金結余分布十分懸殊。比如，廣東省基金結余雖高達萬億，但其中深圳特區就占去了5 000多億元；同樣，在江蘇省近5 000億基金結余中，幾乎50%來自蘇南地區。需要以“整體”的視角，從養老保險制度，甚至整個社會保障制度的高度去考察和研究養老保險的全國統籌。

四是養老保險省級統籌，統一繳費基數下限難度較大。統一全省繳費工資基數上下限標準，按全省上年度全口徑城鎮單位就業人員平均工資的三倍和六成確定參保人員繳費工資基數上下限標準。這是養老保險省級統籌的基本要求之一，但是由于部分省份省內經濟懸殊差異太大，雖然可以硬性規定全省統一下限，但對于經濟欠發達地區而言，無論是對企業還是個人都難以承受，需要科學合理地化解這一矛盾。

三、養老保險全國統籌的實行路徑

2020年，中央全面深化改革委員會第十二次會議審議通過了《企業職工基本養老保險全國統籌改革方案》。會議強調，要堅持公平統一、權責一致、循序漸進的原則，來推動養老保險全國統籌，從而達到全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系的要求。

第一，養老保險基金全國統收統支。企業職工基本養老保險全國統籌的標志性特征就是全國統收統支，養老保險基金在全國范圍內做到籌集、管理、運營和調劑使用相統一。也就是說，全國所有參保人員的繳費直接上繳中央政府，并由中央政府直接給全國所有退休者發放養老金。這樣的養老保險制度是全國統一的，充分體現養老保險制度的公平與效率。

第二，養老保險費全國稅務機關征收。2018年8月，兩辦聯合印發了《國稅地稅征管體制改革方案》，明確要求從2019年1月1日起，各項社會保險費將全部移交給稅務部門負責統一征收。包括社會保險繳費數額的核定與征收在內的整個征繳環節。社會保險費移交稅務部門全權負責后，其將依據社會保險繳費相關文件的要求，自動產生參保單位以及個人的社會保險的繳費基數，而不是部分參保單位以當地最低繳費基數繳費，而應該以參保人員工資全部所得為繳費基數，一方面維護了制度的要求，另一方面也維護了廣大參保人員的根本利益。這一改革徹底改變了我國社會保險費部分由社保經辦機構征收、部分由稅務部門征收，分屬不同部門征收的歷史，更好地防止企業故意漏繳、少繳社會保險費的現象，并為全國統籌奠定基礎。

第三，養老保險繳費基數全國統一。2019年4月1日，國務院發布了《降低社會保險費綜合方案》。《方案》首次提出了在全國范圍內統一社會保險費繳費基數計算口徑。這樣各省需要根據全口徑城鎮單位就業人員的平均工資(即在全省范圍內進行城鎮非私營單位就業人員的平均工資以及城鎮私營單位就業人員的平均工資加權計算而來)來確定社會保險費個人繳費基數的限高保低，從而達到合理降低部分參保人員和企業的社會保險費繳費基數的要求，防止部分低收入人群因收入過低養老保險費繳費超過其最低承受能力，而影響其當下生活；同樣對于企業來說，由于超過其繳費能力，而影響到企業的發展后勁。對于以個體工商戶或靈活就業人員身份參加企業職工基本養老保險的人群，則可以在本省全口徑城鎮單位就業人員平均工資的六成至三倍之間選擇其能夠承受的繳費基數進行繳費，避免由于繳費過高影響當下的生活質量。如何形成全國統一的企業職工基本養老保險繳費基數，由于全國范圍較廣，各省份間經濟懸殊較大，制定一個公平合理、各地都能承受的繳費基數上下限是一個需要進行科學研究的重要問題。

第四，養老保險繳費比例全國統一。《關于印發降低社會保險費率綜合方案》明確要求，各省份需從2019年5月1日起，降低城鎮職工基本養老保險的參保單位繳費比例(包括企業職工基本養老保險和機關事業單位基本養老保險兩個部分)，凡是單位繳費比例超過16%的，都可以降低到16%；目前如果單位繳費比例低于16%的，則要研究提出過渡辦法。截至2021年初，除個別省份內的極個別地區，全國各省份基本上達到了統一參保單位繳費比例的要求。

第五，為確保養老保險制度的健康可持續發展，需對法定退休年齡進行適當的延長。現行退休年齡與我國的人均的預期壽命不相匹配、不適應人口結構性和勞動力結構變化，造成了人力資源的浪費，同時也導致了養老保險基金的支付壓力不斷增大。因此，需要對我國現行法定退休年齡進行漸進式調整。借鑒其他老齡化國家已有的經驗，對相對提前的退休待遇作適當減少、推遲的退休待遇可以作適當增加的養老金領取機制，激勵就業和促進養老基金的收支平衡。同時，也需要調整最低繳費年限來增加企業職工基本養老保險基金的收入，防止參保人員的短期行為，要通過宣傳提高人們認識對將來養老保險待遇與繳費年限長短的關系，讓人們認識到“多繳多得、長繳多得”，達到最低繳費年限只是一個按月領取養老保險待遇的最低門檻。而且最低繳費年限15年，是在當時的歷史背景下提出的。因此，需要對最低繳費年限進行適當調整。

四、養老保險全國統籌的關鍵點

第一，養老保險全國統籌需要樹立全國“一盤棋”觀念。東南沿海省份發展環境優越，在市場化發展早期集聚了大量的優質資源，在就業、創業、生活、社會治理等方面更具有優勢，吸引了大量外地青壯年勞動力。這些勞動力很多都是欠發達地區培育起來的，卻來到發達地區創造價值。發達地區不能認為這些人在自己地盤上創造了價值，就應該自己獨享。各省份累計結余的養老保險基金是勞動者共同的權益，而不是某個省、某個市的地方利益。

第二，均衡各地區間經濟發展狀況是實現養老保險全國統籌的必要前提。十一屆三中全會以來，實施改革開放的戰略布局，我國東部沿海地區較中西部地區經濟發展搶在前頭，相對而言，經濟發展的質量和速度高于中西部地區，不同地區間的人們工資報酬相差也較大。為了更好地均衡各地經濟發展，特別是中西部地區的經濟發展，需要通過各種人才引進的優惠政策，尤其是地方政府財政支持，為吸引人才西移采取更能夠吸引人才的比如“五險二金”，提高人才的成就感，從而為本地區的經濟發展提供更多更好的人力資源。

第三，強化養老保險全國統籌中央與地方政府責任分擔。明確中央政府以及地方各級政府各自的事權和支出責任，制訂中央與地方的激勵約束和責任分擔機制，做好全國范圍內企業職工基本養老保險參保的宣傳發動工作，形成全社會的養老保險參保繳費法律意識，力爭做到應保盡保。

第四，需要全國“一盤棋”的金保工程建設，早日實現基本養老保險信息的全國聯網和共享。從省級統籌的實踐經驗來看，信息系統的互聯互通，是企業職工基本養老保險實現全國統籌的物質基礎。只有建成全國一體化社會保障服務平臺，才能保證在全國范圍內養老保險關系的轉移接續實現無縫對接，保證了參保人員在全國范圍流動，養老保險關系對接暢通無阻，從而保證了人力資源在全國范圍的流動。

綜上所述，實現我國企業職工基本養老保險全國統籌，是處理各省份間養老保險基金負擔不均衡、建立起企業用工成本公平的競爭環境、暢通勞動力全方位流動、增強養老保險基金抗風險能力的必要保障。實現企業職工基本養老保險全國統籌是一項系統工程，要在總結省級養老保險基金統收統支成功經驗的基礎上，力爭早日實現企業職工基本養老保險基金在全國范圍內的統一籌集與使用，從而達到企業職工基本養老保險在全國范圍內統籌，形成企業職工基本養老保險健康可持續發展的體制和機制。■