新形勢下科技計劃項目管理專業機構質量控制與風險防控策略

◎文/王新鈺

新形勢下，專業機構“粗放式” 的質量控制與風險防控已難以適應發展要求，作為國家科技計劃管理體系的重要支柱和核心載體， 加強科學規范的質量控制與風險防控， 推動專業機構將質量控制與風險防控整合進業務流程， 既是充分落實科技項目管理職能對項目任務目標負責的必然要求， 也直接關系到科技體制改革的縱深推進和全局成效。

一、引言

（一）專業機構的定義及國家對于質量控制與風險防控的有關要求

專業機構作為項目管理的第三方機構， 具備獨立法人資格、 完善的法人治理結構以及專業化管理能力，不斷提升科研項目管理機制規范化和管理模式專業化，為科技計劃的實施提供管理支撐，對項目開展包括評審、立項、過程管理、結題驗收等在內的全過程管理， 履行相關職責， 確保項目任務目標實現； 接受行業主管部門的指導和監督， 并為相關領域的科研單位提供項目管理、咨詢與綜合服務。

《國務院印發關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發〔2014〕64 號）《中央財政科技計劃（專項、基金等）項目管理專業機構管理暫行規定》 等有關文件高度重視質量控制與風險防控工作，對項目管理專業機構加強質量管理和風險防控提出了具體要求， 明確提出專業機構要加快建立法人治理結構，加強內部制度建設， 建立完善決策、 執行、 監督相互協調、制約的管理體制，針對可能出現的問題和風險， 進一步提升質量控制和風險防范的專業性、規范性，以此有效防范風險， 提升項目管理整體水平，確保管理過程公平、公正、 公開和項目任務目標實現。

（二）質量控制與風險防控的定義、區別及聯系

質量控制是指項目管理專業機構為保證項目管理質量， 而進行的建立在全員參與基礎上的如制定科學規范的工作流程、 詳細的工作規則，打造專業化管理團隊，強化評價與反饋等控制的技術措施和管理措施方面的活動。

風險防控是指項目管理專業機構針對科研項目管理風險（包括技術風險、財務風險和管理風險）、審計管理風險、 內控管理風險和廉政風險等風險點進行識別、分析、評估及應對處理， 減少資源浪費及損失， 有效提高科技項目成功率。

風險防控作為單位管理的一部分， 與質量控制既相互聯系， 又有區別。 根據ISO9001 質量管理體系規定，建立健全質量管理體系，需要組織識別可能面臨的風險和機遇， 并制定針對性的應對措施， 充分吸納風險控制的內容， 以此提高質量控制的有效性、 防止不利影響并獲得改進結果， 質量控制中貫穿了風險防控的思維和方式， 包含了風險防控的內容。

二、國外科研項目管理專業機構質量控制與風險防控經驗——以德國航空航天中心項目管理署為例

德國航空航天中心項目管理署（DLR-PT）是德國航空航天中心（DLR）下屬的獨立專業化科研項目管理機構， 是德國乃至歐洲最大的科研項目管理專業機構，承擔了聯邦教研部、 勞工和社會部、衛生部、經濟部等部門以及歐盟和有關基金、 協會等機構的項目管理， 業務范圍主要包括項目過程管理服務、戰略咨詢、形勢分析、創新管理等， 具有很強的綜合性。 DLR-PT 年經費約10 億歐元， 立項課題8500 余個，1000 名員工中60%以上為領域研究人員。 DLR-PT 在質量控制與風險防控方面積累了豐富的經驗， 主要經驗做法如下。

（一）建立多層級質量控制體系并引入ISO9001 質量管理體系認證

一 方 面，DLR-PT 為 了提高項目管理水平及服務質量，使管理更公平、可靠、獨立、透明，采用工作組內部相互監督、部門內部質量控制、獨立于各專業部門的中央質量保證部門質量控制三級質量控制體系。在第一層級中，所有流程各個環節均遵循兩人原則， 由一名管理人員和一名技術人員組成工作組，成員具備至少5 年～6 年項目管理經驗；在第二層級中，部門管理員和負責人對用款程序、 檢測報告等所有相關規定程序進行檢查， 實現部門內部質量控制； 在第三層級中， 由組織獨立的中央質量保證部門， 采用“黃條糾錯”“檢查清單” 等形式向工作組反饋檢查情況， 其管理員具有長期的項目管理經驗。 另一方面，DLR-PT 還引入質量管理系統并獲得了ISO9001 認證， 為項目提供標準化、精細化、規范化的高效管理。 DLR-PT 的質量管理體系認證除了對主營業務即研究創新項目專業化過程管理認證外， 還包括對歐洲科學基金會（ESF）共同資助計劃組織實施、 支持公立及私人科研機構參與歐盟項目、 信息通信基礎設施維護等各業務的認證。

（二）依托項目管理信息系統提升項目管理流程信息化

DLR-PT 依托德國聯邦政府統一的項目管理信息系統Profi，開展項目的信息化管理。 DLR-PT 對項目管理進行 “四眼檢查”“六眼檢查”，并對科研經費使用進行跨學科、跨層級的監督，有效保證科研資金合理使用，強化經費風險控制。 所有管理均留痕， 實現了痕跡管理可查詢、監控、追責。 系統提供豐富的數據以及計劃控制、真實性檢查、 資助經費控制可能性評估等功能， 為各項目主管提供了有力的決策支持。 各級使用者擁有不同的系統使用權限，在形式審查、專家評審、 經費撥付及電子簽字權等各個環節， 都由專業部門負責和管理部門簽字， 確保每個環節至少兩人進行監督，DLR-PT 總負責人可全程查閱各環節流程，但是無權干預。

（三）依托高層次專家提升項目管理質量和專業化水平

DLR-PT 采用專員式進行項目管理， 每個項目均配備固定人員管理以保證管理質量， 每個項目管理人員負責約15 個項目，并且在項目立項評審、中期檢查、結題驗收、 評估等環節中發揮內外部專家的作用。 小型項目通常由內部評審專家負責，大型項目通常由機構內部評審專家及外部專家進行兩輪評審。一方面，因為DLR-PT 依托大型科研中心設立， 其人員配置具有很強的專業性，半數以上人員具備專業學科背景， 加之長期的專業積累和管理經驗， 使得其形成了一只龐大的由科研人員組成的內部專家團隊。 對管理的項目一般有較強的專業領域知識， 實現了專業人辦專業事。 另一方面，DLR-PT 建立了跨學科、 跨機構的國際化的多層次合作網絡， 通過匯集其他項目管理專業機構評審專家、 相關領域的高層次國際知名專家， 組成了其雄厚的外部專家庫， 以借助專家力量確保項目管理質量和專業化水平。

（四）通過強化監督評估以加強風險把控

政府主管部門在與DLR-PT 簽訂的委托管理協議中對雙方的權責進行明確約定， 雙方嚴格執行合同約定， 若DLR-PT 因自身原因造成了經費濫用或其他損失， 則要接受主管部門的相應懲罰。 政府部門針對專業機構制定了一套完整科學的評估指標與監督體系， 針對財務、 業務兩方面開展監督評估， 以此確保專業機構項目管理的專業性、 規范性和公正性。財務方面，主管部門通過“Profi”進行日常監管，且德國聯邦審計法院以兩到三年為周期進行財務審計；業務方面， 主管部門按照公共研發計劃（基金）評估規則對DLR-PT 的管理工作及項目產出績效進行評估， 并且將評估結果作為后續業務委托機構選擇的重要參考。

三、國內項目管理專業機構質量控制與風險防控存在的問題

相較于德國、 美國等發達國家的項目管理專業機構， 國內專業機構成立時間較短、相關經驗不足，質量控制和風險防控體系不夠健全， 相關能力仍需進一步提升。

（一）相應的制度規則滯后于工作實踐

目前， 國內項目管理專業機構多由其他部門轉變而成， 原有相關制度規則已無法滿足管理實踐需求， 其建設運行主要依據《國務院印發關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》《中央財政科技計劃（專項、基金等）項目管理專業機構管理暫行規定》等政策文本， 而對于專業機構的定位、權利和義務、統籌實施等缺乏明確界定； 尚未對專業機構開展項目管理工作所依據的計劃管理、 資金使用、績效評估、審計、紀檢監察等方面形成完整的法律政策體系， 部分制度規定不相容；專業機構建設、運行標準不明確，在制度建設、管理質量、管理流程、團隊建設、廉政保密建設等方面缺乏深入研究； 現有部分涉及項目管理重點環節的有關制度標準可操作性不強等問題，都導致現階段制度規則無法有效指導質量控制和風險防控的工作實踐。

（二）專業化管理能力有待提升

經過幾年的建設運行，國內項目管理專業機構各項工作逐漸步入正軌， 初步實現了“接得住”，但是要“管得好”，持續做好質量控制和風險防控， 積極有效地應對管理全程的各種問題， 對專業機構的專業化管理能力提出了更高要求。一方面，相較于國外專業機構， 國內專業機構規模較小， 且由于長期以來事業單位編制數量控制等原因， 項目管理人員數量總體偏少，團隊力量較為薄弱，缺乏兼具領域知識及項目管理經驗的高水平管理人員，部分專業機構仍采取 “兩塊牌子一套人馬”模式，專業化程度較低， 這導致專業機構缺乏開展質量管理與風險防控的核心支撐。另一方面，受制于長期以來的行政主導管理模式， 如何由粗放式管理轉向精細化管理是專業機構亟需解決的問題， 迫切需要運用科學的質量把控手段和風險管理模型工具積極主動開展質量控制與風險防控。

（三）質量控制及風險防范意識不足

科技計劃項目具有創新性、不確定性等特點，其管理面臨的風險因素較多， 對于質量的要求也越來越高，但是由于目前多數項目管理專業機構的項目管理人員都由科研人員隊伍選拔而來，未經過項目相關的系統學習和指導，且缺乏相應管理經驗，導致存在不同程度“重立項，輕管理”的管理觀念，對于管理過程中的質量控制及風險防范重要性認識不足， 對項目實施的全周期管理重視不夠， 管理工作多停留在傳統的項目立項、評審、驗收等日常性工作。另一方面，受現行科技計劃管理體系影響，由于專業機構承擔的項目管理工作多為政府部門定向委托， 一定程度上與市場經濟運行規律存在沖突， 這也導致專業機構缺乏主觀能動性和危機意識， 部分工作敷衍了事， 甚至外包給其他的部門、機構，嚴重影響了項目管理的質量把控和風險防范，也妨礙了專業機構的專業化發展和能力提升。

（四）缺乏有效的質量控制及風險防控機制和手段

目前大部分專業機構的質量控制及風險防控體系不夠健全， 現行的管理體系中尚未針對項目質量控制、風險識別、 風險管理制定明確的方法，動態監測機制較弱，未針對項目設置控制節點及風險觸發點， 日常監管及專項審計不足， 主要通過承擔單位自覺填報進展情況、不定期抽查等“事后處理”方式對項目開展監督管理， 這種相對“被動”的方式導致只能采取“亡羊補牢”的方式進行補救與善后， 且問責機制不完善， 針對發現的問題以罰代處或從輕發落， 整改落實多、責任追究少，缺乏項目實施跟蹤問效機制及問題反饋糾正機制。另一方面，目前尚未建立健全針對專業機構的評價監督機制， 現有評價指標體系和評價方法無法充分展現專業機構運行情況，尚未實現管理工作的標準化和可考核化， 專業機構的質量管理體系認證推進需進一步加快。

四、改進提升項目管理專業機構質量控制與風險防控的策略

通過對DLR-PT 質量控制與風險防控經驗梳理，可以得出我國專業機構要做好質量控制與風險防控， 憑借“超越流程” 的系統性思維，從制度建設、質量體系認證、強化監督等多維度搭建質量控制與風險防控體系， 將其與項目管理業務、 機構發展戰略有機融合， 才能為專業機構做好質量控制與風險防控提供有效保證， 從而進一步提升我國科技項目管理的專業化、 科學化、 規范化水平。

（一）建立健全多層次管理制度體系

加強制度頂層設計，建立完善涵蓋人事管理、 經費管理、項目管理、質量控制、風險控制、 信用管理等方面的管理制度體系， 使專業機構開展質量控制與風險防控有法可依、有規可循。建立具有系統職能的健全有效的監督問責機制， 由質量控制部門聯合評審人員，通過抽查、中期評估、績效評估、受理舉報等方式對項目管理實施開展跟蹤審查， 引入第三方評估， 及時發現問題、 規避風險、提升質量，將有關質量、風險的考核指標納入對項目管理人員的考評體系中，使監督問責落到實處。 完善科學、 合理的專業機構激勵制度，以任務完成質量、委托單位滿意度、 承擔單位滿意度及管理能力等指標為依據開展績效激勵， 充分調動項目管理人員積極性。

（二）提高項目管理者質量控制與風險防控的意識及水平

一方面， 加大人才引育力度， 打造一支滿足項目全鏈條管理和一體化實施要求的、 具備專業能力和項目管理經驗的專業化人才隊伍，借助專家資源全面支撐項目管理質量控制與風險防控相關工作。另一方面，加強項目管理人員培訓， 培育具備質量控制與風險防控觀念的項目管理者， 全面促進質量控制與風險防控意識水平提升， 促使管理人員由重立項向重管理轉變， 進一步明確新要求、適應新流程，提升管理人員采取精準措施解決項目不穩定性與不良產能的能力。此外，要進一步完善項目管理專業機構人才培養與評價機制， 針對開辟人才評價及晉升渠道， 不斷提高項目管理人員職業化水平， 以保證質量控制與風險防控的專業性。

（三）加快建立運行ISO9001質量管理體系及風險防控制度

一方面， 項目管理專業機構應加快建立完善質量管理體系并申請通過ISO9001質量管理體系認證， 采用過程方法和循證決策處理好各方關系，針對受理、評審、實施、監督、驗收等關鍵節點實行“里程碑式”管理，通過完善管理制度、 持續改進管理流程和方法、優化崗位設置、優化內控體系等方式， 建立符合質量管理體系要求的全流程精細化管理模式， 推動建立和完善目標清晰、 程序規范、過程公開、監督到位的項目質量管理體系。 另一方面，積極貫徹“基于風險的思維”，不斷加強頂層設計決策機制建設， 建立風險防控制度、痕跡與信用管理、績效評價“三位一體”的內部風險防控體系， 在項目管理早期進行風險預估分析， 針對專家選取、經費使用、人員變動等關鍵環節及不可預見因素，研究制定可行的突發事件應急預案， 加強對潛在風險的控制。

（四）充分貫徹不相容崗位分離和雙崗復核原則

一方面， 要嚴格貫徹不相容崗位分離原則， 由不同領導分管立項及過程管理、資金管理、結項驗收、監督檢查， 強化相互監督和權力制衡。針對項目管理的立項、驗收、監督等環節進行分工，針對關鍵環節制定工作方案，統一管理進度安排， 明確崗位職責， 業務部門依據管理制度和工作方案行使執行權， 內部監督部門依據政策文件行使監督權， 并將監督檢查結果作為決策機構決策的依據之一。另一方面，在申報受理審查、評審結果匯總、經費撥付等項目管理重點環節上實行主審、 復核雙崗審核，經一人主審、一人復核后由部門負責人最終審定，以確保審核的客觀性、公正性，并通過質量管理體系進一步規范工作流程。

（五）強化科技項目全過程“痕跡化”管理

項目管理專業機構應進一步強化項目管理過程中的“痕跡化”管理，針對痕跡管理范圍、責任主體、操作方式及流程、 發布等進行明確規定，確保項目管理全流程“可申訴、可查詢、可追溯”。充分運用信息系統、錄像、錄音等多種信息化手段， 在項目管理系統自動留痕的基礎上，采取留痕記錄本、專用郵箱、專項管理檔案、 專項電話記錄單等措施， 對項目審查及評審、上級通知、評審專家及申報人溝通、 相關質疑等事項進行專門記錄， 確保各項工作、各個環節都有人記錄、有據可查。 積極推進檔案數字化建設， 對檔案實行數字化管理， 不斷提升檔案管理現代化水平。

（六）持續強化信息公開公示

項目管理專業機構要進一步提高工作信息透明度，擴充行政公開事項清單，以公開為常態， 以不公開為例外，將應該向社會、推薦單位和申報單位公開的與項目管理相關的規章制度、 專家名單、評審標準、立項信息、經費安排、 驗收結果等信息進行及時地公開和回復， 加強社會對于項目管理專業的監督， 同時對于不宜公開和不應公開的項目信息嚴禁透漏公開， 做到嚴格保密和及時公開的有機結合。此外，專業機構要充分利用網站、微博、微信等媒體平臺拓展信息公示和政策宣傳范圍， 加強與社會公眾的互動。