農村養老保險制度變遷分析

張安安

(河南財經政法大學，河南 鄭州 450000)

一、 引言

養老問題是人類在社會發展過程中面臨的大問題，配套的制度設計可以更好地解決這一問題，所以合適的養老保障制度對解決養老問題至關重要，這也正是養老保險制度存在的意義。 雖然早在2014年2 月，國家有關部門就已經發布了文件，表明了要建立統一規范、公平合理的城鄉居民養老保險制度，但是長期二元模式遺留下來的農村養老問題仍未得到解決。 根據第七次人口普查得到的數據，在全國范圍內，65 歲及以上人口比例不斷上升，其中農村為17.72%，比城鎮高6.61 個百分點。 對比2010 年的第六次全國人口普查結果，65 歲及以上人口比例的城鄉差異上升了4.35%。 由此可知，中國近年來的老齡化問題越來越嚴重，特別是鄉村在老齡化方面面臨越來越大的挑戰。 而且，和城市里退休的老年人不同，農村的老年人在年老后沒有退休金可以領，在身體條件下降后的老年時期不能再依靠勞動獲得收入，失去了收入來源，這也給中國農業經濟社會的發展帶來了很大的壓力。 所以，為了統籌城鄉發展，處理好農村老齡化問題，為新農村的發展打下更加穩固的社會經濟基礎，進一步推動社會主義新農村的建立，農村的養老保險制度值得重點關注。因此本文先梳理了農村養老保險制度的變遷過程，之后結合制度變遷的機理，探討了制度變遷的方式、制度供需失衡的原因以及農村養老保險制度的路徑依賴。

二、 農村養老保險制度變遷歷程

改革開放以來，我國經濟發展迅速。 隨著農村經濟的發展與鄉鎮企業的崛起，農民收入水平與地方財政收入也都得到提高，因此有了發展農村社會保險的經濟基礎，農村養老保險制度也開始逐步建立起來。 隨著人口老齡化程度的加深以及大量的農村勞動人口進城務工，農村居民對養老保險的需求也在不斷變化，與此同時，農村養老保險制度也在不斷演變。 具體來說，我國農村養老保險制度變遷大致可劃分為三個階段:1978 至2002 年為老農村養老保險制度階段，2003 至2013 年為新型農村養老保險制度階段，2014 年至今為城鄉居民基本養老保險制度階段。

(一)老農村養老保險階段

改革開放以來，我國農村的生產關系以及生產方式發生了很大的變化，農村家庭聯產承包責任制的實施，使農民以更加積極的態度對待生產，生產力不斷提高，農村經濟得到快速發展，良好的經濟狀況為探索農村養老保險制度提供了條件。 從1980 年左右開始積極探索，兩年之后全國已有11 個省市區實行農村養老保險。 1986 年，民政部及其他有關部門確定了我國應當考慮不同農村地區的不同特點，有針對性地提出方案推進農村社會保障工作。 我國在全國范圍內挑選了一些經濟水平較高的地區，開始農村養老保險的試點工作，通過在現實中開展不斷發現問題、總結經驗，選取較為成功的案例再推廣。 到了1992 年1 月，在總結試點經驗的基礎上，民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，提出以縣為基本單位推進農村養老保險，這一基本方案對農村養老保險制度的建立具有重要推進作用。 之后為了更好地推進農村養老保險工作，國家又逐漸成立了農村社會保險管理機構，并提出專門的規章規范指導管理機構工作。 農村養老保險在1992 年至1998 年間發展迅速，但是同時也暴露了不少問題。 農民個人繳費負擔較重、現收現付制造成資金緊張、基金管理過程不規范等，導致參保的人數大幅下降，并且出現了很多參保人要求退保的現象，農村養老保險制度難以正常推行。 1999 年國務院發布通知，要求不能再新接收處理有關農村社會養老保險的業務，對已經辦理過的相關業務要進行整改，之后農村養老保險整改工作一直持續到了2002 年。

(二)新型農村養老保險階段

隨著農村老齡化程度不斷加深以及經濟條件不斷得到改善，老農村養老保險的保障力度不夠，農村居民對解決養老問題產生新的需要，國家也在關注著應該如何使相關制度更加完善。 2003 年，有關部門發布了文件，提出要在存在嚴重的養老保障問題、但有實行養老保險制度的現實條件的地方推進該制度的實行，提出要在全國范圍內挑選出合適的地區作試點，試著推行農村養老保險。 2004 年《憲法修正案》加入“國家要建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”的規定，養老保障工作獲得了憲法的支持。 2006 年對這一規定進行了強調并細化，更加重視農村的養老保險制度。 2009 年國務院發布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，并且開始了新農保的試運行工作。這一時期的農村養老保險制度取得了較大進步，到2013 年底時農村的老人基本參保。

新型農村養老保險(簡稱新農保)制度同老制度相比有所改進，比如覆蓋的對象更廣泛、個人繳費壓力更小、組織管理更加規范、更注重縮小城鄉間差異。 在參保對象方面，老農保面向的是“非城鎮戶口，不由國家供應商品糧的農村人口”，新農保的保障對象更廣泛，是除了在校的學生以外，年滿16 周歲，但是不參加城鎮職工基本養老保險的全部農村人口。 在繳費方式上，新農保為減輕居民負擔，加大了政府補貼力度，由政府、集體與個人三方面共同承擔費用，把養老金分為兩部分，分別是基礎養老金與個人賬戶養老金，其中基礎養老金由政府承擔，個人賬戶養老金來源于三方共同承擔。 在管理方式上，總結老農保的經驗教訓后，政府以更加專業和科學的方式管理養老基金，還制定了規章制度和相關政策，加大監督力度，使得管理工作更加規范。 在待遇發放上，以為農村老人提供基本生活保障為原則，不在城鎮職工基本養老保險保障的范圍內、年滿60 歲的農村戶籍老人，都是新農保發放養老金的對象，且保障力度大于老農保時期。

(三)城鄉居民基本養老保險階段

經濟基礎決定上層建筑，我國農村和城市的經濟條件長期存在差異，導致農村和城市在養老保障方面也存在差異。 在城鎮中，員工在工作時期有工資收入為退休后的生活提供了經濟保障，又享有養老保險保障，在退休后可以領取養老金滿足生活基本開支。 但是參加農村養老保險與參加城鎮養老保險相比，居民領取的養老金相差很大，長期以來不公平的問題引起了更多的關注，農村居民渴望享受更加平等的福利待遇，這為建立統一的城鄉居民基本養老保險制度提供了現實條件。

2014 年以來，實行的是統一的城鄉居民基本養老保險。 2011 年7 月城市居民養老保險(簡稱城居保)開始在全國的一些試點實行，城居保在設計時保留了很多新農保的優點，2012 年實現了全覆蓋。2014 年出臺了《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，對將新農保和城居保合并實施具有重要指導意義。 由于城居保和新農保有很多相似的特征，在參保流程方面兩者都是在當地的社保中心辦理，待遇給付方面二者都是由基礎養老金與個人賬戶養老金共同構成，這給兩個保險制度的整合創造了現實條件。 但是在繳費檔次、保障水平、領取條件等方面還存在差異，這正是需要在合并過程中解決的問題。

兩種制度整合之后，新命名為城鄉居民基本養老保險制度，新的制度設置了更寬泛可供選擇的繳費基數，農村居民可以結合自己的收入水平與想得到的保障水平自由選擇繳費基數。 領取條件更加簡潔，取消之前農村老人領取基礎養老金必須以子女繳納保險為前提的條件，全部參保對象在滿足年齡條件后都可以領取基礎養老金。 兩者在合并之前，獨立運行管理，有些環節存在重復也會造成資源的浪費，在合并之后，也為國家減少了運行的成本開支。 更重要的是，在保障水平方面，合并后的制度實行為不同繳費基數提供不同程度的政府補貼，提高了農村社會養老保險水平，消除了城鄉居民在享受養老金待遇方面的不公平，對城鄉居民實行同樣的標準，可以領取的養老金金額由參保選擇的繳費基數決定，對城鄉居民都更加公平，使得城鎮與農村的居民可以平等地享受社會保障。

三、 農村養老保險制度變遷機理分析

(一)制度變遷的方式分析

在制度經濟學中，根據制度變遷的主體與誘因的差別，可以把制度變遷分為強制性制度變遷與需求誘致性制度變遷。 前者是指由行政命令或法規所引起和實施的制度變化；后者是對現行制度方案的改變和替代，或對新制度方案的創新，是由個人或群體人為了爭取利益，自覺提出、組織并實施。 從以上對發展過程的梳理可以發現，無論是以《縣級農村社會養老保險基本方案》推動老農保進程，還是以《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》指導新農保試點工作，或者頒布《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，農村養老保險制度在每個階段的革新都是由中央人民政府頒布的相關文件或提出的法律要求推動的，依靠國家強制力進行制度變遷，再由地方貫徹落實相關要求，使得農村養老保險得以順利在全國范圍內推廣。 因此，農村養老保險制度的變遷屬于強制性制度變遷。

強制性制度變遷按照特點不同也分為漸進式與激進式。 其中，前者耗費的時間會久一些，雖然見效慢一些，但是制度變遷過程中的銜接比較好，成功率比較高，不會造成較大的社會波動。 后者是以政府為主體，自上而下開展的，相對而言所經歷的時間短、進程快，可以在很短的時期內進行重大的制度改革。 “新農保”在“老農保”的基礎上，針對它顯露出來的缺陷完善制度，更加契合當時農民的保障需求，發揮了更有效的作用。 城鄉居民基本養老保險是在新農保的基礎上，整合城居保，解決城鄉差異大的問題，才能被廣泛接受。 從時間跨度來看，農村養老保險制度變遷經歷的時間較長，在推出新變革時，會先選擇代表性較強的地方作為試點，在總結試點階段經驗并不斷改進的基礎上，再在全國范圍內推廣。整個制度變遷過程相對平穩，變遷前后的制度銜接性好，避免了制度變遷引起的社會震蕩。 因此，農村養老保險制度變遷屬于漸進式的強制性制度變遷。

(二)制度變遷的供求失衡分析

隨著時代的變化，制度也需要緊跟時代的步伐，才能更有效地發揮制度的作用，更好地為公民服務。從新制度經濟學的理論角度看，制度結構變遷主要是社會制度供給與需求的不平衡而直接導致的一種制度不平衡狀態，而這種狀態需要通過制度變遷才能改變，會催生出新制度為社會發展提供更多助力。因此，不同階段的不同農村養老保險制度，都是基于農村居民在當時的背景條件下對養老保障有這樣的需求，才產生了相對應的制度，才打破了當時制度的供給與需求不平衡狀態。

1.老農村養老保險制度供求失衡的原因

第一，保障水平較低。 老農村養老保險制度是在改革開放初期逐漸建立起來的，當時農村發展較為落后，農村居民的經濟來源單一，主要依靠傳統的耕種，收入水平較低。 農村養老保險的繳費主要依靠農民自己負擔，所以在當時收入微薄的經濟條件下，養老保險在農村居民中并不是很受歡迎。 面對2 元至20 元不同繳費基數，很多農民在經濟壓力下只能放棄參保，或者是選擇交2 元的基數，而低保費對應著低保障，按照最低的繳費基數參保則享受的待遇也最低，若干年后領取的養老金達不到保障養老的要求，享受的養老金待遇低又會降低參保的積極性，加大了制度實行的難度。

第二，農民的短視行為。 在實行老農村養老保險制度的時期，因為當時經濟條件較差，養老知識宣傳也不到位，所以當時的農村居民不是很了解養老知識。 這種背景下，老農村養老保險制度實施過程中存在信息不對稱，農民缺乏對養老保險的了解，更愿意考慮土地養老、家庭養老的傳統想法，所以面對可供選擇的養老保險時，即使把它看作投資，也只顧眼前，而忽視長遠。 每個人都愿意把自身利益最大化作為目標，在看到較低的收益率時，更愿意當時以現金的方式持有，減少以投資的方式獲取未來收益。所以這種選擇行為會降低農民對老農保制度的滿意度和參與率，阻礙了制度的實施。

第三，養老保險法律滯后。 《中華人民共和國社會保險法》是在2011 年7 月開始實施的，而老農村養老保險是自1978 年逐漸形成，所以在“老農保”制度階段，雖然有政府的規章制度作為指導，但是沒有專門的法律對農村養老保險做出規定，沒有把它當成一項重要的社會政策。 因為缺乏專門的法律保障，老農村養老保險實行的很多環節沒有嚴格的法律可以遵循，所以在運行過程中存在很多漏洞，比如在資金的籌集與基金管理方面，不能保證專款專用，存在被挪用現象。 這種情況下，造成了很多人力、物力、財力的浪費，也讓農村居民對老農村養老保險制度喪失了信心。

2.新型農村養老保險制度供求失衡的原因

第一，城鄉保障水平差異大。 在實行老農村養老保險的時期，工業化程度不高，農村居民還沒有意識到農村與城市存在發展不平衡問題。 到了新農保階段，隨著工業化進程的不斷深化，農村與城市間的差距不斷拉大。 雖然農村居民的經濟收入落后很多，但是在設計不同的養老保險制度時，并沒有充分考慮到這些因素，農村居民參與的新農保與職工、城鎮居民享受的養老保險相比，待遇要差很多，甚至不能覆蓋日常生活開支，另外農村居民對城鄉間養老保障差異存在不滿，也對養老保險產生了能提供更公平的保障水平的需要。

第二，農村人口結構產生改變。 一方面，隨著城鎮化水平的不斷提高和工業化進程的不斷加快，大量農業用地被征作其他用途，一些農民失去了農地，越來越多的農村人口進城務工，成了靈活就業人員。但是在新農保的政策設計中，并沒有周全考慮農民工群體、靈活就業人員和失去農地的農民。 在城務工時面對的是城市的養老保險制度，老年回到農村后農村實行的是農村養老保險制度，兩套養老保險制度不能完美銜接，這些人員的很多權益無法得到保障。 另一方面，近年來人口老齡化不斷加劇，尤其農村面對的老齡化形勢更加嚴峻，農村的老年人在喪失勞動能力后就失去了收入來源，因此農村養老負擔更重，而新型農村養老保險為農村老人提供的養老保障遠低于城鎮的養老保障，因此需要新的農村養老保險制度解決這個問題。

(三)制度變遷的路徑依賴

1.依賴先試點后全國的漸進式強制性變遷

通過本章對制度變遷方式分析得出結論，農村養老保險制度的制度變遷方式，是漸進式的強制性制度變遷，既依靠國家強制力，又可以避免大的社會震蕩，因此這種方式的成功率高。 農村養老保險依靠這種制度變遷方式是因為，一方面，在每次推出新型的農村養老保險制度時，都會先選擇具有代表性的地區進行試驗，在試點期后總結實踐經驗，結合現實情況不斷改進后再在全國范圍內實施，因為有試點地區的先例存在，制度在全國范圍內推廣時面臨的阻力也更小。 另一方面，農村養老保險的推行成本高，作為全新的制度在全國范圍內試錯成本太高，而選用試點先推廣，可以降低政府的推行成本和維護成本。

2.依賴土地養老與家庭養老

不同于城鎮逐步建立起的養老保障制度，由于農民在每月領取的養老金較低，在沒有土地保障的情況下幾乎不可能滿足老年時的生活需要，因此農民依靠土地帶來的保障，形成了適合在農村養老的模式。 在源遠流長的傳統文化中，儒家的孝悌思想對我國家庭養老產生了一定的影響，農村“養兒防老”的觀念也是從這一傳統思想中衍生出來的，在農村的傳統生產模式下，農民在成年之后以從事生產勞作獲得收入滿足基本生活需要，以及照顧家人。 近年來，工業化進程不斷加快，土地的保障作用隨之逐漸減弱，但是土地與家庭養老的傳統觀念依然為農民提供了經濟來源保障和傷病養老保障，在農村養老保險制度的變遷過程中，依然緊密聯系土地養老和家庭養老的傳統模式，國家有關部門發布的相關文件中，也提到了不能忽略像家庭養老這樣的傳統養老模式，要發揮它們的積極作用。

四、 總結

本文以制度變遷理論為基礎，梳理了農村養老保險制度經歷的三個階段，先是老農保，之后是新農保，目前實行的是城鄉居民基本養老保險制度。 制度變遷的方式是漸進式的強制性制度變遷，進而探究前兩種制度不再適用的原因，即存在供給與需求不平衡，具體而言老農保供求失衡的原因是保障水平較低、農民的短視行為和養老保險法律滯后，新農保供求失衡的原因是城鄉保障水平差異大與農村人口結構發生變化，結合漸進式制度變遷和強制性制度變遷的特點，發現在農村養老保險制度的變遷過程中，路徑依賴于先試點后全國的漸進式強制性變遷、土地養老與家庭養老的傳統養老。