基于環(huán)境法規(guī)制的綠色信貸法律問題研究

肖紀連

（三亞學(xué)院 海南三亞 572000）

在我國經(jīng)濟取得耀眼成就的同時，生態(tài)環(huán)境的破壞極大地限制了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，而“綠色信貸”對環(huán)境保護能夠發(fā)揮積極的作用。然而，我國現(xiàn)行的綠色信貸政策大多由政府出臺，最終能否有效落實主要取決于商業(yè)銀行，而非國家提供的法律保障。目前我國綠色信貸體系尚未健全，導(dǎo)致綠色信貸在發(fā)展過程中受到重重阻礙，因此有必要就綠色信貸法律制度目的、原則等方面進行研究，探析適合我國國情的綠色信貸立法模式，推動國內(nèi)綠色信貸法律制度朝著本土化、制度化的方向發(fā)展。

綠色信貸的概念和特征

綠色信貸最早出現(xiàn)于我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推行階段，最早設(shè)立旨在限制“兩高”產(chǎn)業(yè)無節(jié)制擴張。2007年我國針對綠色信貸出臺《防范信貸風(fēng)險的意見》，這是國內(nèi)首個詳細闡述綠色信貸概念的政策。該政策指出綠色信貸主要針對商業(yè)銀行而設(shè)，即商業(yè)銀行對環(huán)保節(jié)能項目提供資金支持，為高新技術(shù)、污染處理等產(chǎn)業(yè)提供積極的授信支持，限制或降低對化工、鋼鐵、水泥等污染型產(chǎn)業(yè)的資金扶持力度，甚至直接拒絕向此類污染性企業(yè)提供資金幫助。可見綠色信貸落實主要包含以下兩方面：一方面給與環(huán)境效益好的產(chǎn)業(yè)以更大的資金與授信支持；另一方面則是降低對污染型產(chǎn)業(yè)的扶持力度，限制其盲目增長。

當前，綠色信貸最根本的屬性為政策性屬性。我國《關(guān)于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險的意見》指出，所有金融組織在開展綠色信貸業(yè)務(wù)活動時，必須嚴格遵循國家建設(shè)項目環(huán)保管理政策，認真謹慎地開展客戶資格審批、款項發(fā)放以及貸后管理等工作；必須堅持基本原則，禁止向不符合環(huán)評審批、環(huán)保設(shè)施驗收的企業(yè)、客戶提供任何融資借貸資金；金融機構(gòu)必須嚴格遵循國家政策相關(guān)要求，堅定落實各項信貸業(yè)務(wù)風(fēng)險管控工作，在風(fēng)險可控的前提下為企業(yè)提供一定的信貸支持。對于淘汰類項目企業(yè)，金融機構(gòu)必須堅持自身原則，拒絕其信貸申請，但如果此類企業(yè)屬于限制類生產(chǎn)能力企業(yè)，且獲得國家批準允許其進行整改升級，此時金融組織可根據(jù)信貸原則向其提供一定的支持。所以，綠色信貸可劃歸到國家環(huán)保部門專設(shè)的環(huán)境經(jīng)濟政策范圍內(nèi)，具有廣泛性。

《關(guān)于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險的意見》對綠色信貸進行了闡述，即商業(yè)銀行、政策性銀行等各類金融組織均有權(quán)向社會提供綠色信貸業(yè)務(wù)，經(jīng)營主體十分廣泛。再者，綠色信貸政策的使用范圍同樣廣泛。《意見》中指出，凡與環(huán)境利益相關(guān)的，無論對環(huán)境的影響是好是壞，這些企業(yè)只要向金融組織提出信貸申請，均屬于綠色信貸范圍內(nèi)，既包括生態(tài)保護產(chǎn)業(yè)也包括存在污染物排放的產(chǎn)業(yè)。綠色信貸機構(gòu)通過對申請企業(yè)的實際情況進行分析，屬于環(huán)境友好型企業(yè)，業(yè)務(wù)主要圍繞研發(fā)、生產(chǎn)治污措施、循環(huán)經(jīng)濟、綠色制造、生態(tài)農(nóng)業(yè)，向這類企業(yè)提供資金支持的同時給予一定優(yōu)惠政策；但如果申請信貸的企業(yè)屬于環(huán)境破壞型企業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營活動的開展將對環(huán)境產(chǎn)生嚴重威脅，商業(yè)銀行則需要控制資金支持力度，提高利率，通過這種方式來警示督促盡快進行整改，朝著環(huán)境友好型過渡。

綠色信貸存在的法律問題

（一）綠色信貸立法不足

綠色信貸制度最初建立屬于政府部門規(guī)章，表明綠色信貸制度從本質(zhì)上可歸納在原則化政策范圍下，因此運行過程中易受限制，操作難度高。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》雖略有提及綠色信貸這一概念，卻局限于理論階段，并未對其運行流程與方法進行系統(tǒng)闡述。由此可見，要想推動綠色信貸在社會經(jīng)濟中規(guī)范推行，首先需要構(gòu)建完備、可行性較高的綠色信貸法律體系，詳細解釋社會各個主體在綠色信貸活動中擁有的權(quán)利及履行的義務(wù)，為其可持續(xù)發(fā)展提供有效保障（王麗娟，2020）。

法律體系為綠色信貸發(fā)展提供保障，需要明確的法律規(guī)范為其發(fā)展提供依據(jù)。目前雖然政府已為綠色信貸制定相應(yīng)的法律文件，但基本上只停留在宏觀指導(dǎo)與建議層面，并未深入到綠色信貸的實際操作領(lǐng)域，此類文件在實際操作運行中難以強制發(fā)揮出約束、監(jiān)督、保障作用。此外，國內(nèi)綠色信貸業(yè)務(wù)大多由商業(yè)銀行負責(zé)運行，商業(yè)銀行對申請企業(yè)進行審批時，需要分析該企業(yè)排污狀況與實際能耗，但缺乏統(tǒng)一、專業(yè)的衡量準則，會致使最終審批結(jié)果不具備客觀性與全面性，進而影響后續(xù)綠色信貸業(yè)務(wù)的順利開展（楊峰、秦靚，2019）。為了保障綠色信貸可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建健全、全面的法律制度至關(guān)重要。

（二）對商業(yè)銀行社會責(zé)任意識欠缺

第一，商業(yè)銀行需承擔(dān)運營風(fēng)險，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，所承擔(dān)的風(fēng)險隨著利潤的增加與日俱增。為防止風(fēng)險發(fā)生，確保商業(yè)銀行可持續(xù)健康發(fā)展，銀行應(yīng)提升自身的風(fēng)險防范能力，優(yōu)化風(fēng)險控制體系，構(gòu)建科學(xué)可行的防范體系。

第二，商業(yè)銀行在經(jīng)營中必須確立自身原則，所有業(yè)務(wù)活動不可違背經(jīng)濟發(fā)展實際需求。目前絕大多數(shù)企業(yè)都依賴商業(yè)銀行等金融組織來獲取融資資金，所以金融組織作為影響企業(yè)未來發(fā)展的存在，其經(jīng)營方向、服務(wù)項目必須與國家整體發(fā)展政策相吻合。隨著人類生產(chǎn)活動的擴大，自然環(huán)境遭受破壞的程度也在不斷加深，生態(tài)環(huán)境問題日益突出，商業(yè)銀行必須主動承擔(dān)起保護環(huán)境的義務(wù)。然而實際情況則是，商業(yè)銀行為了自身發(fā)展，更多考慮的是經(jīng)濟利益而非社會責(zé)任。為改善這一現(xiàn)狀，必須根據(jù)實際情況修改綠色信貸的標準，調(diào)整相關(guān)規(guī)定，保障綠色信貸的有效落實。

（三）綠色信貸監(jiān)督機制不完善

現(xiàn)階段，綠色信貸業(yè)務(wù)主要受銀監(jiān)會與環(huán)境保護主管部門監(jiān)管，缺失法律制度的監(jiān)管。商業(yè)銀行因自身審批失誤導(dǎo)致資金下放給環(huán)境效益較差的企業(yè)，即便是銀監(jiān)會或環(huán)境保護主管部門均不具備權(quán)利要求撤銷合同，信貸業(yè)務(wù)依舊能夠順利開展，因此構(gòu)建全面有效的綠色信貸監(jiān)督機制至關(guān)重要。只有不斷完善監(jiān)督體系，提高綠色信貸業(yè)務(wù)的準入門檻，才能最大程度上減少這類問題出現(xiàn)，確保綠色信貸業(yè)務(wù)安全、有效地開展下去。綠色信貸體系好壞將影響著國家整體社會、經(jīng)濟、環(huán)境的未來發(fā)展，兩者相互影響、休戚與共，政府應(yīng)加快完善綠色信貸法律制度，將責(zé)任與義務(wù)具體下放至綠色信貸業(yè)務(wù)活動中各個主體身上。

通過對業(yè)務(wù)開展的全程監(jiān)管，找出不履行義務(wù)責(zé)任的主體，對其進行嚴厲懲處，從而確保綠色信貸正常有序的開展，若是脫離法律的監(jiān)管，綠色信貸制度各項內(nèi)容將無法得到有效落實。目前，國內(nèi)針對綠色信貸責(zé)任領(lǐng)域的相關(guān)法律文件只局限于收回貸款資金領(lǐng)域，并未涉及到其他業(yè)務(wù)中，同時信貸法律體系缺乏事前監(jiān)督程序，加之事后追究力度較小，導(dǎo)致根本無法對綠色信貸起到保障作用（邵川，2020）。此情況下，銀行、環(huán)保部門應(yīng)通過定期向社會公眾公開信貸企業(yè)環(huán)境評估報告信息，促使綠色信貸業(yè)務(wù)透明化、公開化，確保法律評估準則與企業(yè)制定的內(nèi)部環(huán)保政策、環(huán)境社會經(jīng)濟行為數(shù)據(jù)均得到落實，通過對責(zé)任履行較好、表現(xiàn)優(yōu)秀的企業(yè)進行公開表彰，對其他企業(yè)起到指引與鼓勵作用。

《環(huán)境保護法》指出，所有向外界排放污染物的企事業(yè)單位或機關(guān)組織等，必須積極配合上級領(lǐng)導(dǎo)部門（縣以上環(huán)保部門或相關(guān)監(jiān)察機構(gòu)）的監(jiān)察監(jiān)督，其余具備環(huán)境保護監(jiān)管權(quán)利的組織同樣擁有對這些企業(yè)的督查權(quán)。當監(jiān)管部門進行監(jiān)管時，企業(yè)必須客觀、真實地回答相應(yīng)問題，自覺提交相關(guān)證明材料；監(jiān)管部門工作人員需堅持職業(yè)準則，保護企業(yè)商業(yè)機密。新《環(huán)境保護法》的出臺大大推動了我國信貸監(jiān)督體系的構(gòu)建。

（四）缺乏有效的激勵機制

目前我國的綠色信貸管理制度仍處于原則性層面，并未建立行之有效的激勵機制，對商業(yè)銀行的職能踐行造成阻礙。例如，商業(yè)銀行對申請企業(yè)進行審批時，需要耗費較高的評估成本，如商業(yè)銀行將資金更多地下放給環(huán)境友好型企業(yè)，將使其自身資金配置產(chǎn)生根本性改變，會出現(xiàn)削弱自身盈利能力的問題（劉冰玉，2020）。產(chǎn)生這些問題的主要原因是，銀行開展綠色信貸業(yè)務(wù)時，政府未制定完善的引導(dǎo)與激勵政策，致使商業(yè)銀行無法獲得預(yù)期利潤，降低開展業(yè)務(wù)的積極性，反而阻礙綠色信貸的健康發(fā)展。

環(huán)境法規(guī)制下綠色信貸法律問題的解決策略思考

構(gòu)建出適宜我國社會經(jīng)濟環(huán)境的綠色信貸法律體系，將很大程度促進綠色信貸的發(fā)展。《環(huán)境保護法》不僅對國內(nèi)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展起到指引作用，也對綠色信貸法律制度的健全發(fā)揮重要推動作用。

（一） 構(gòu)建我國綠色信貸的立法模式和法律體系

國內(nèi)現(xiàn)行的綠色信貸政策大多為政策性文件，并不具備國家強制力，且業(yè)務(wù)活動是否能夠成功開展很大程度上取決于商業(yè)銀行自身意愿。同時，當前國內(nèi)銀監(jiān)會及環(huán)境監(jiān)管部門開展監(jiān)管工作并沒有專門的法律參考準則，當工作過程中發(fā)現(xiàn)企業(yè)行為在綠色信貸政策允許范圍外時并無足夠的權(quán)威與權(quán)利對其實施處罰、警示，導(dǎo)致監(jiān)管無法得到有效落實。這說明，當前國內(nèi)的綠色信貸機制尚未真正列入法律保護的范圍內(nèi)，即便監(jiān)管部門排查出金融組織或企業(yè)未認真遵守政策規(guī)定，也不具備處治權(quán)利。只有通過法制化建設(shè)落實主體責(zé)任，賦予監(jiān)管部門權(quán)利，做到有法可依，才能真正對信貸業(yè)務(wù)起到監(jiān)管作用。

西方發(fā)達國家主要通過整合的方法構(gòu)建綠色信貸法律機制，我國可以參照這一方法，在符合我國實際國情的前提下整合現(xiàn)有法律政策，為后續(xù)專門立法奠定基礎(chǔ)。我國相關(guān)環(huán)境保護的法律政策起源于20世紀80年代，目前國內(nèi)各級政府出臺的相關(guān)環(huán)境保護方面的律法合計超出1400部，其中全國人民代表大會通過19部法律規(guī)范，地方政府合計通過超出1000部行政法規(guī)，剩余400多部則屬于全國性環(huán)境保護技術(shù)準則。如今，國內(nèi)所有的綠色信貸法律制度，均依托于憲法做出相應(yīng)規(guī)定參照新《環(huán)境保護法》建立的，中央與地方各級政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，梳理、整合既有法律，能夠為綠色信貸專門立法的制定打下堅實的基礎(chǔ)。

要制定專門法律，僅憑修改、完善、整合既有法律政策不能為綠色信貸的發(fā)展提供根本幫助，應(yīng)當在維持律法穩(wěn)定的前提下，為綠色信貸制定專門的法律政策，從根本上監(jiān)督、保障綠色信貸的長期健康發(fā)展。對當前國內(nèi)環(huán)境保護現(xiàn)狀進行分析，可在梳理既有法律政策的基礎(chǔ)上，參照我國國情與立法準則，制定出專業(yè)且體系完備的綠色信貸核心律法，規(guī)范綠色信貸業(yè)務(wù)活動中各個主體所需承擔(dān)的法律責(zé)任與義務(wù)，并明確商業(yè)銀行在其中扮演的角色和所需承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)。同時，應(yīng)明確規(guī)范綠色信貸業(yè)務(wù)活動的操作步驟與方法，確定對申請企業(yè)調(diào)查所需的內(nèi)容以及銀行開展業(yè)務(wù)活動的具體流程。此外，業(yè)務(wù)激勵制度、公開透明業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、主體責(zé)任落實情況等內(nèi)容同樣需要明確，全面保障綠色信貸業(yè)務(wù)健康發(fā)展。

（二）完善現(xiàn)行商業(yè)銀行授信調(diào)查法規(guī)

一直以來，在綠色信貸政策下，雖然部分銀行金融組織早已開展對企業(yè)客戶的環(huán)保調(diào)查工作，但該工作并未深入至實處，浮于表面。部分金融組織在開展該項工作時，甚至未將其交由環(huán)保專業(yè)的工作人員負責(zé)執(zhí)行，而是派遣普通工作人員前往調(diào)查，制作評估報告得出相關(guān)結(jié)果，金融機構(gòu)直接參照這一結(jié)果決定是否通過企業(yè)客戶提交的借貸業(yè)務(wù)審批，只要判定達標即可獲得環(huán)保合格證，直接轉(zhuǎn)入資金下放環(huán)節(jié)。由此可見，若是脫離法律保障，綠色信貸實施過程中容易出現(xiàn)判斷失誤的情況，有可能給不符合環(huán)保要求的企業(yè)資金支持。

出現(xiàn)上述問題的主要原因，是當前國內(nèi)現(xiàn)行的綠色信貸法律制度存在較多漏洞，特別是缺少有效的監(jiān)管體系與針對性律法，故而加快立法至關(guān)重要，只有通過立法才能保障綠色信貸正常有序開展。對銀行而言，開展信貸業(yè)務(wù)活動過程中必須重視環(huán)境風(fēng)險給項目開展帶來的影響以及結(jié)合信貸產(chǎn)品對環(huán)境的影響程度設(shè)計專業(yè)的分類準則，對此可借鑒西方國家將業(yè)務(wù)活動分為三大等級：第一，企業(yè)所經(jīng)營的生產(chǎn)業(yè)務(wù)將嚴重威脅自然環(huán)境，對環(huán)境產(chǎn)生嚴重破壞；第二，雖然其生產(chǎn)業(yè)務(wù)活動與第一類相似，但能夠通過一定的整改措施控制破壞程度；第三，與前兩者完全不同，此類企業(yè)屬于環(huán)境友好型企業(yè)。此外，銀行同樣需要承擔(dān)起保護環(huán)境的責(zé)任與義務(wù)。具體分類標準應(yīng)視行業(yè)實際情況綜合分析，設(shè)計客觀、科學(xué)的分類等級，以便金融機構(gòu)在開展信貸業(yè)務(wù)過程中有據(jù)可依，能夠客觀公正地進行評估審批，避免出現(xiàn)失誤。

（三）增強商業(yè)銀行綠色信貸法律意識

密切關(guān)注自然環(huán)境、社會問題是商業(yè)銀行需承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任，同樣在一定層面上關(guān)乎到國家未來發(fā)展，所以商業(yè)銀行必須意識到可持續(xù)金融發(fā)展的重要性，自覺承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)，遵循法律政策規(guī)則，積極宣傳綠色信貸。在法律政策環(huán)境下不斷創(chuàng)新信貸業(yè)務(wù)種類，滿足企業(yè)的個性化需求，使信貸產(chǎn)品更貼切目前市場的發(fā)展需求。商業(yè)銀行還應(yīng)提升貸后管理力度，實現(xiàn)信貸業(yè)務(wù)的公開化、透明化，保障社會公眾的監(jiān)管權(quán)利，以此控制信貸風(fēng)險。

（四）完善公眾監(jiān)督機制

環(huán)境質(zhì)量影響著人們的生活水平，公民作為切實的利益相關(guān)者參與到綠色信貸業(yè)務(wù)活動中，對企業(yè)業(yè)務(wù)活動開展情況進行監(jiān)督十分必要，這直接關(guān)乎公民自身的福利狀況。同時，完善公眾監(jiān)督機制，集中智慧保障綠色信貸政策得到落實，進而使得環(huán)境污染問題得以控制與改善。不管是《環(huán)境保護法》還是其他一些法律條文（如《大氣污染物防治法》等）均提出了社會公眾參與監(jiān)管體系的必要性，因此在開展綠色信貸監(jiān)管工作時，必須給予社會公眾足夠的監(jiān)督權(quán)利，鼓勵群眾加入到綠色信貸監(jiān)督陣營當中，保障公眾監(jiān)督得到有效落實并成為最廣泛的管理手段，督促企業(yè)提升環(huán)保力度。

由此可見，基于社會公眾監(jiān)督權(quán)，鼓勵加入至監(jiān)督工作行列中，發(fā)揮監(jiān)督作用，能夠進一步保障政策有效落實。值得注意的是，要想真正發(fā)揮出社會公眾的監(jiān)督效果，綠色信貸開展過程中必須保證信息公開化與透明化，通過公眾旁聽、面對面座談等途徑使公眾的監(jiān)督作用得到切實發(fā)揮。

（五）健全激勵機制

企業(yè)往往把經(jīng)濟利益置于第一位以追求更高的經(jīng)濟利益，政府對此應(yīng)當健全激勵機制，激勵企業(yè)自主采取措施保護環(huán)境，促使企業(yè)主動摒棄不適宜的經(jīng)營方式，尋求對環(huán)境更友好的經(jīng)營措施。適度的激勵不僅能夠為企業(yè)帶來經(jīng)濟利潤，還能使企業(yè)意識到保護社會自然環(huán)境的重要性，從而自愿創(chuàng)新管理理念，優(yōu)化生產(chǎn)模式，提升自身的環(huán)境效益，朝著環(huán)境友好型企業(yè)的方向發(fā)展。

激勵機制能夠以較低的成本控制和解決環(huán)境污染問題。為保障商業(yè)銀行開展綠色信貸業(yè)務(wù)，且信貸業(yè)務(wù)滿足不破壞環(huán)境的原則，政府以及相關(guān)監(jiān)管部門需要加強彼此之間的交流與配合，向商業(yè)銀行施以一定約束，如一旦發(fā)現(xiàn)商業(yè)銀行對環(huán)境破壞型企業(yè)提供了信貸服務(wù)，政府與相應(yīng)的監(jiān)管部門有權(quán)向其追究相應(yīng)法律責(zé)任并給予嚴厲懲罰。如果商業(yè)銀行積極按照法律政策的要求開展綠色信貸業(yè)務(wù)，且確實對環(huán)境保護工作做出貢獻，政府及監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)其貢獻程度給與相應(yīng)的激勵，通過科學(xué)公正的獎罰制度維系信貸業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。