高質量推進贛湘開放合作試驗區建設的對策

賀 冬

（1.宜春學院政法學院 江西宜春 336000；2.江西財經大學產業經濟研究院 江西南昌 330013）

推進贛湘開放合作試驗區建設的重大意義

贛湘開放合作試驗區是贛湘兩省突破行政區劃限制、抱團推進長江中游城市群協同發展、加強區域經濟合作的戰略嘗試，對贛湘兩省產業對接與互補、形成跨區域產業集群、提升邊界區域經濟整體競爭力具有重要意義。

（一）有利于贛湘邊區域合作高質量發展

在一系列加快區域一體化進程的相關政策中，贛湘邊區域受地理位置和行政區劃的影響，既未被納入省內主戰略《鄱陽湖生態經濟區發展規劃》和原中央蘇區振興發展的規劃重點，雖靠近湖南卻又無法納入《長株潭城鎮群發展規劃》，未能享受區域經濟發展的政策紅利，一度面臨“東西難靠、左右為難”的現實困局。而在中部三個經濟協作圈中，長株潭經濟協作圈規模最大，互補性最強，集聚了湖南最優質的創新資源，當地的研發平臺、科教資源、人才智力資源和創新環境高度集中，是湖南經濟的中樞神經，也是湖南向長江中游輻射的發射極。作為江西加快融入長株潭城市群的重要接口與贛湘兩省縱深合作協調發展的輻射極和橋頭堡，建設贛湘開放合作試驗區，恰可跳出行政區劃，在更大范圍尋求突破城市發展中諸多約束的新思路、新模式和新路徑，在空間調整、資源配置、功能配套、產業發展、生態保護等方面與周邊區域形成新的戰略合作，成為東西借力、左右逢源、化危為機的重要發展機遇。試驗區致力于建立區域經濟協調發展的運行機制和調控體系，通過城市之間的分工合作、優勢互補、聯動發展，帶動區域協調共進，打造贛湘兩省經濟增長的新引擎。

（二）有利于深度融入區域經濟一體化

江西作為中四角區域板塊的重要成員，主體地位不斷凸顯，但總量偏小，聚力不足的現狀急需破解。贛湘兩省山水相連，自古以來就有密不可分的經濟聯系，發展階段和產業結構的差異性促成了彼此的經濟互補性。在國家的大力支持和兩省各地市的共同努力下，贛湘邊區域合作先后納入了《長江中游城市群發展規劃》《長江經濟帶發展規劃》。贛湘開放合作試驗區以“新宜萍”（新余、宜春、萍鄉）至長株潭區域為復合中心，實現鄱陽湖生態經濟區與長株潭城市群全面對接，向東融入鄱陽湖生態經濟區，向西深入對接長株潭城市群，可以在東達南昌、杭州、上海，西至貴陽、昆明、南寧的開放開發經濟長廊中獲得更大拓展空間，為中部經濟穩增長增添新引擎，必將有利于提升江西在區域發展中的戰略地位。目前，贛湘開放合作試驗區作為贛南等原中央蘇區振興發展九大重要平臺之一，經國務院批準已上升為國家支持原中央蘇區加強與湖南區域合作的重點平臺。

（三）有利于深化區域發展戰略總布局

“新宜萍”三市作為江西發展格局中的“西翼”，是重要的工業基地和糧食主產區，經濟總量、財政收入等主要經濟指標占全省的20%以上，在江西經濟發展版圖中占據重要位置。建設贛湘開放合作試驗區，必將有利于強化“新宜萍”與長株潭腹地重點園區的聯動功能，增強對區域合作的支撐作用，有效解決區域城市產業趨同，區域協調機制松散等要害問題，全面推動江西省“西翼”經濟帶聯動效能，把省際開放合作戰略實施引向深入，匯聚提升“兩翼齊飛”的強大合力。

（四）有利于資源枯竭型城市轉型發展

贛西作為資源枯竭工業與傳統農業模式交織并存的地區，面臨傳統產業轉型升級和新興產業培植壯大的雙重壓力，城市功能薄弱、產業結構相對單一，鋼鐵、煤炭、鹽化、花炮等傳統產業比重較大，而光電信息、鋰電新能源、粉末冶金、生物制藥等戰略性新興產業尚處于發展起步階段，面臨經濟轉型升級發展動力轉換的巨大壓力，有必要利用多重國家區域戰略疊加，加強區域合作，融合優勢資源，厚植新的發展動力引擎，探索轉型發展新路。建設贛湘開放合作試驗區，通過要素集聚與產業集群，全力打造新的增長極，必將有利于調整贛西產業布局和加強贛湘開放合作，重振江西工業重鎮的雄風。讓試驗區成為對接長株潭城市群的橋頭堡和輻射極，探索出一條資源枯竭型城市轉型發展的新路子。

贛湘共建開放合作試驗區的有利條件

（一）高層的戰略認同

為有力推進贛湘開放合作試驗區建設，江西、湖南兩省建立了“省-市-縣”三級合作對接機制。省級層面，成立了湘贛邊區域合作示范區建設聯席會議制度，統籌協調湘贛邊區域合作示范區建設的重大事項、重大問題。市級層面，萍鄉與株洲、長沙簽署了《贛湘開放合作試驗區戰略合作框架協議》，宜春與長沙簽訂戰略合作框架協議以及《湘贛邊區經貿合作產業園合作協議》，進一步拓展合作領域。縣級層面，湘贛邊區域縣（市、區）采取輪值制，連續召開了5屆湘贛邊開放合作會議，簽署專項協議35個。2013年，萍鄉率先提出打造贛湘開放合作試驗區的重要決策，并率先出臺了《“贛湘開放合作試驗區”發展戰略構想》，時任江西省領導指出，區域合作已成為當今經濟發展的大趨勢，加強贛西區域合作和贛湘開放合作，讓試驗區成為對接長株潭城市群的“橋頭堡”，探索出一條資源枯竭城市轉型發展的新路子。時任萍鄉市領導則提出，贛湘開放合作試驗區建設承載著萍鄉發展的夢想，事關萍鄉改革發展的大業，是萍鄉未來發展的命脈和生命線，勢在必行，迫在眉睫。要解放思想、凝聚合力，全力推進試驗區建設，努力將萍鄉建設成為贛湘邊際區域重要的中心城市。

（二）強烈的發展意識

贛湘開放合作試驗區涉及江西的新余、宜春、萍鄉三市和湖南的長沙、株洲、湘潭三市。以萍鄉市為例，萍鄉市委、市政府把對接長株潭、推進“贛湘開放合作試驗區”建設作為加快區域經濟發展的重要戰略，得到了全市干部群眾的一致擁護，特別是上栗縣、湘東區和經開區的積極性比較高。從上栗縣方面來看，贛湘開放合作試驗區上栗園區是上栗縣委、縣政府重點打造的產業承載平臺。園區致力于依托地處贛湘邊界的地理優勢，突出贛湘開放合作理念，全力打造兩省區域合作、產業融合、互促互補的產業平臺。從湘東區方面來看，近年來，隨著萍鋼公司和萍電的外遷，湘東區作為曾經的工業重鎮，經濟發展受到嚴重影響，迫切需要一個新的經濟增長點整合優勢，全區干部群眾對試驗區建設充滿期待。從經開區方面來看，作為國家級經濟技術開發區，無論是發展空間、功能定位還是產業布局都已影響其可持續發展，難以發揮國家級經開區的輻射帶動作用，迫切需要重新尋找一個發展平臺。

（三）互補的資源優勢

江西與湖南的資源互補性強。以萍鄉市為例，按照萍鄉建設試驗區的初步構想，參與試驗區共建的上栗縣、國家經開區和湘東區具有良好的合作基礎。上栗縣先后貫通了萍洪高速、昌栗高速兩條高速公路，金湖公路、桐九公路、新坊公路等5條通省省道，贛湘邊10縣市均實現高速連接。便捷的交通網絡，不僅打造了“一小時”立體交通圈，更加速了人流、物流、信息流、資金流等要素的匯聚。湘東區有明顯的區位優勢，與湖南的長株潭接壤，緊靠湖南醴陵市東富工業園，處于萍鄉下風下水方向，屬于萍鄉工業布局的傳統區域，工業發展底蘊深厚，也有工業陶瓷產業集中度最高的國家高新技術產業化基地。交通便利，滬昆高鐵、滬昆鐵路、滬昆高速、320國道、319國道貫穿全境，擁有現代物流發展所需的基礎條件，工業開發所需土地資源豐富，可以彌補經開區發展空間不足。經開區享有國家級經濟技術開發區系列優惠政策，有較豐富的品牌資源、政策資源、招商資源、項目資源和融資能力等各方面的綜合優勢和技術支撐。

（四）整合的產業優勢

攜手建設合作示范區，萍鄉已上路。如上栗縣與瀏陽、醴陵、萬載簽訂《四大產區煙花爆竹產業發展協作聯盟協議》《贛湘邊煙花爆竹主產區發展協作宣言》《贛湘毗鄰地區鞭炮煙花稅收管理協作協議書》，制定了《贛湘交界重點區域煙花爆竹“打非治違”聯動機制》，聯手打擊非法生產，消除安全隱患近百起。聯合制定產業安全標準、建立煙花爆竹產品質量監管體系、規范行業銷售秩序，推介普及花炮制造新工藝、新材料、新機械，讓“千年產業”煥發出新的生機。贛湘開放合作試驗區湘東園區加快新興產業發展，形成了智能制造、半導體高新技術、電子信息等產業的集聚集群，發展態勢良好。目前，贛湘開放合作試驗區上栗園區和湘東園區等“兩區”工業發展合計體量較大，工業用電量、規模以上企業增加值、主營業務收入和利稅總額均占全市總量的一半以上。加快建設贛湘開放合作試驗區，既可以推進“兩區”產業融合，改造提升傳統產業，壯大新興產業，又可以承接長株潭地區相關產業，打造延伸跨區域產業鏈，推動優秀企業跨區域兼并重組和戰略聯合。

推進贛湘開放合作試驗區建設面臨的問題

（一）跨區域合作中各城市權責明晰不夠

目前贛湘兩省共建贛湘開放合作試驗區的管理架構尚未突破行政區劃限制，還處于相對松散模式，組建的試驗區管委會尚未明晰共建各城市之間的權責，無法形成“行政共管，利益共享”的運行機制。比如，按多少比例出資成立投資開發公司等問題實施過程中缺少具體實施細則、管理辦法和考核制度，難以調動合作雙方的積極性，觀望狀態明顯。贛湘跨區域內非均衡發展態勢突出，區域中心與經濟腹地層次分化格局顯著。行政區劃束縛嚴重，差異化的政府績效評估體系極易誘發“非合作博弈”。

（二）贛湘邊各城市產業同質同構現象嚴重

贛西區域城市發展目標相似，產業鏈條薄弱，產業關聯度差異化不強甚至同質性嚴重，資源配置不夠優化，區域協調機制松散，缺乏核心輻射源，促進區域發展的措施尚缺乏有力的經濟保障。如上栗、瀏陽、醴陵同屬于花炮主產區，因為產品主攻方向和客戶需求不同，企業間相互配貨是常事。但花炮及原材料屬于危險品，三地雖然接壤相連，同步運輸則涉及到跨省運輸，手續繁瑣。區域內贛湘兩地出口產品均以機電類產品為主，萍鄉出口產品主要有電瓷、工業陶瓷、煙花爆竹、鋼鐵、煤炭、水泥等，株洲主要出口產品有軌道車輛、渦輪發動機、牽引變流器、日用陶瓷、硬質合金、陶瓷絕緣子等，且醴陵與萍鄉的陶瓷和煙花產業有較強相似度，同構現象嚴重。

（三）制度化與法律化合作體制機制尚不健全

贛湘開放合作試驗區是江西省打開西大門、推進贛西與長株潭一體化深度融合、打造江西省經濟新增長極的重要抓手。但多年來，贛湘之間交流多合作少，點對點多深度統籌少，政策紅利無法釋放。兩省只有湖南的瀏陽市成立了贛湘邊區域合作辦，每年100萬元預算用于合作培訓和湘贛邊旅游線路的開發推薦。贛西片一體化和贛湘開放合作試驗區各自為政，地區功能布局不明確，內生發展動力不足，受經濟區域化限制，尤其是在區域間的交通、土地、財策、金融等要素上，沒有明確的政策支撐，舉措乏力。同時大多市縣鄉干部對區域合作認識不足，主動性不強。贛西三市中，萍鄉市率先進行贛湘開放合作試驗區工業園區建設，由于沒有上位法規政策指引支持，在項目審批、用地指標、產業扶持等方面遇到諸多制約。

（四）人才儲備和技術支撐明顯不足

跨區域合作必然會面臨行政區劃與市場跨界配置資源的矛盾，這是一件需要不斷深化改革的開創性工作，目前還缺乏完善的區域競合體制、嚴密的組織結構以及堅實的微觀基礎，滿足體制機制創新所需要的人才儲備和專業支撐還明顯不足。在重視人力資源開發和優秀行政管理人才選拔培養，加緊高新技術領域和急需人才，如高級管理人才、招商引資人才和外貿人才引進力度明顯不夠。盡管高層互動頻繁、共識趨近，整體規劃、發展定位、工作目標等已經確立，但如何實質性啟動試驗區建設依然任重道遠。

高質量推進贛湘開放合作試驗區建設的對策建議

高質量推進贛湘開放合作試驗區建設，贛湘兩省必須通力合作，解放思想，充分發揮江西省與湖南省“1+1>2”的綜合優勢，共同開創資源共享、功能互補、利益共享、合作共贏的區域合作新局面。

（一）打破行政區劃束縛，全面提高開放水平

要盡快打破條塊分割，成立高效統一、決策集中的管理架構，明確各自的管理權限和責任。在跨區域合作方面。明確跨區域城市間的溝通協調、規劃對接、技術支撐、產業分工等相關機制，加強與周邊城市在基礎設施建設、產業融合協作等領域的合作。構建好相關開放合作制度，如契約制度、信任制度、裁判制度等等。在市域內部協作方面，要加快成立試驗區管理委員會，以“盡量放權、集中管理、精簡效能、合法有效”為原則，凡是有利于試驗區建設發展和提高行政效率的，應賦予相應的職權，同時成立試驗區投資有限公司，按照市場化方式運作園區獲得的稅收和效益。

（二）科學合理規劃布局，加強產業對接與合作

在贛湘開放合作試驗區內，應按照“重規劃、強產業、建新城”的思路，突出城鎮化和產業集聚，加強基礎設施建設，合理配置資源要素。加強試驗區規劃與區域內城鎮體系規劃、土地利用規劃、生態環境規劃等的銜接。要按照地區統一配置、園區共建、投入產出與稅收分成、節能減排與責任共擔的方式，明確各城市的功能定位和分工、發展目標、空間結構和開發方向。贛湘兩省應加強產業對接與合作，重點推進先進裝備制造、新材料、新能源、節能環保、生物醫藥、陶瓷、煙花爆竹、文化旅游等產業對接與合作，共同培育一批新興產業，促進雙方產業結構優化升級。引導雙方優質企業優先落戶對方產業園區，重點支持對方在本地投資的重大項目建設，消除商品流通及市場準入等方面的障礙。

（三）建立健全制度體系，促進區域協調發展

鑒于贛湘開放合作試驗區目前的合作機制主要以對話式協調為主，建立信息共享制度、經濟網絡互信等必不可少的基礎性工作尚未展開，如果不建立健全這些制度，讓利益各方能得到相應的回報和受到合理的保護，合作也就不可能實現深度融合和共同發展。因此應通過多地區互動多部門協作的共建模式推進，積極建立矛盾協調機制、信息溝通共享機制和重大項目的協商推進機制與長效管理機制，以促進要素資源自由高效流動。要依靠行政力量、政策統一、體制機制創新推平人才流動的阻隔，推進人才政策互利互惠、人才流動互通互融、人才評價互認互準、人才創新創業互助互促，加快社會保障養老保險關系轉移接續和異地就醫即時結算平臺建設。要活躍技術商品交易，推平創新突破的障礙，提供良好的營商環境，實現通關一體化，通過企業主體及與產業鏈的布局及聯系來實現跨區域的協同發展。

（四）創新開發建設模式，提高建設發展水平

要素的市場化配置與流動是區域協調發展和經濟合作的根本基礎，既需要政府力量的引導，更需要市場力量的驅動。產城融合的過程就是一個市場化的擴散過程，贛湘開放合作試驗區的建設無法全部依賴財政投入，更需要成功的商業運營模式支持，真正發揮市場在資源配置中的決定性作用。根據贛湘邊區域實際，試驗區應該綜合運用援建、股份合作、產業招商這三種模式，既通過合作雙方成立合資股份公司來共同建設，收益按股本結構分成，又采用產業招商的模式委托第三方開展專業的產業鏈招商，充分利用園區專業團隊與第三方的專業服務、品牌、人才和信息方面的資源互通，加強基礎設施建設和招商引資的合作共贏。