新預算法背景下的事業單位預算管理策略研究

于潔

（天津市濱海新區交通運輸服務中心，天津 300454）

一、前言

新預算法在2014年應時而生，為事業單位的財務管理優化、經濟效益提升提供了新路徑、新動力，也讓事業單位內的預算管理相關問題得到重視。文章主要在新預算法背景下，對事業單位的預算管理策略進行研究，以期為事業單位的可持續發展提供借鑒。

二、新預算法概述

（一）新預算法主要內容

第一，財務信息的高透明化。實施新預算法對事業單位預算管理提出全面規范的要求。新預算法彌補了傳統預算法未能細致規定財務信息透明化方面的不足。它明確地指出了要讓事業單位主動高透明地公開其財務信息，還要保證所公開的信息內容真實，全面反映單位的各項資金來源，能有效追溯責任，避免出現不合法規的渠道資金。而且它對事業單位預算管理涉及的信息作出了具體而嚴格的要求，要求監管工作落實于預算管理各個階段，以及時規避財務風險。

第二，零基預算法的廣泛推行。這里的零基預算法，即以事業單位為主體的年度預算都以零基礎開端，不納入過往年度的財務收支信息。新預算法要求下，各事業單位推進一個新年度的預算管理工作時，其具體的規劃會結合單位現實資源、資金情況展開，就實際需求來合理配置。零基預算法于事業單位而言，可執行性強，亦符合科學編制預算的預期和要求，可為事業單位的財務管理工作提供助力。另外，預算績效管理被新預算法列為非常重要的環節。績效考核能夠讓事業單位掌握更細致、真實的單位運營和財務管理成效，從而及時擊中要害并改善相關流程問題、環節問題，讓資金分配更高效，讓財務管理效果得到提升。

（二）新預算法特點

第一，突出預算約束力。新預算法依托法律的權威作用，突出預算管理對事業單位的約束力。

第二，加大收支考核力度。這一特點主要是在于讓事業單位受到的收支審查更加嚴格，其相關預算安排不可隨心所欲，必須和社會經濟發展水平有機協調，且須合理安排重要性投資及支出。

第三，轉移支付更規范。新預算法有針對性地規范了轉移支付操作，要求各單位形成科學的轉移支付管理機制（定期評估與合理退出），以有序調控市場競爭環境。

三、當前事業單位預算管理存在的問題

（一）缺乏良好預算監督體系

預算管理若能夠以良好的監督體系作為保障，則能夠更高效地發揮效用。然而，一些事業單位沒有對內部各部門進行預算管理執行上的合理調配，其部門與部門間也未能進行有機牽制，約束效果欠佳，最終的監督成效也難以達到預期，監督機制亟待改進。同時，一些事業單位對預算管理缺乏與新預算法相適應的追責、評價、獎勵規定，使得大多預算管理工作人員都存在安于現狀的心態，對工作業績的追求欲望較低，導致事業單位的預算管理水平難以提升。

（二）預算管理力度相對較弱

目前，一些事業單位執行預算管理力度不大，執行不嚴格且績效相關的機制邏輯不嚴密。部分事業單位未能對預算執行進行詳細的制度規定，簡化執行流程，看似減少了工作量，實際上卻使預算執行找不到足夠的制度依據，其管理就不夠嚴格，工作落實效果欠佳。例如，在不嚴格的執行條件下，某事業單位要對實際執行預算時的預算差異進行上調或下調時，就會出現預算編制因調增、調減而不穩定的現象，其對相關環節的把控效果也是不穩定的。

（三）預算編制科學性不強

一方面，一些事業單位的預算編制分工不細、不明，責任未能厘清，往往只是按照慣例由財務部門自行落實、安排編制工作，和其他部門溝通不緊密，配合程度不高。而新預算法要廣泛、高效推行，自然不可單獨依靠財務部門。在這樣的情況下，預算編制的科學性被削弱。另一方面，部分預算管理人員還沒能熟練掌握新預算法，其預算編制方法也沒有創新，所以預算編制的效率不高。例如，有的預算管理人員僅僅依托本單位以往的預算管理資料文件來組織編制工作，沒有對當下最新資金運用狀況進行細致調研，預算編制的依據不可靠、不科學，因此編制的最終結果就和實際存在差距，難以做到切實指導預算管理的執行。

（四）預算人員考評不受重視

一方面，在預算相關考核機制有待優化的背景下，部分事業單位的人員由于沒有被有效激勵，抑或受到過懲罰，所以對預算相關考評不夠重視，也沒有積極落實或思考改革。另一方面，很多事業單位目前執行的預算編制考評指標、要求以及方法都比較傳統和簡單。例如，有些單位臨到年度考核，都是通過財務部門人員比較預算相關的定額數和執行數，判斷是否在預算范圍內，但是很少進一步剖析數據，也很少進行科學的評價反饋。

四、增強事業單位預算管理策略

（一）提高領導重視程度，完善監督體系

事業單位應該讓新預算法在本單位職工的工作中得到更多滲透，讓內部職工都了解、重視預算管理，從而從思想上形成轉變，以新預算法關于預算管理的理念為創新依據，有意識地改變以往的預算管理方法。具體在新預算法內容滲透的過程中，事業單位可采取定期組織以預算管理為主題的培訓會議，或者邀請財務人才舉辦講座等方式，將預算管理內容進行透徹、深入淺出的宣講、闡述，向全體職工普及。期間，事業單位還應注意培訓學習的經驗交流，讓職工代表發表培訓感想，以深化大家的認識。

另外，事業單位應該在新預算法下，推進建設新型預算管理監督體系，以此為管理框架基礎，指導、約束預算管理的落實。事業單位可構建內外部監督相結合的監督體系。其內部監督上，事業單位要根據自身特點、需求來完善內部審計部門，使其發揮評估、監督作用，起到對預算管理人員全面的、過程性的內部監督作用，以減少其工作漏洞，規避相應風險。外部監督上，事業單位要虛心配合審計機關工作，體現審計監督的權威性。此外，事業單位要在預算管理中滲透內部牽制原則，在內部形成細化分工，而且每個崗位要和其他崗位有機銜接，由多人員、多部門共同參與預算管理，從而形成互相牽制、互為監督的工作機制。

（二）增強制度落實，加大執行力度

事業單位要科學制定預算執行的制度，強調制定各項制度內容的過程性。保證相關制度落實，即讓預算執行涉及的各項制度能夠全面、細致地規范不同崗位人員的行為，并且要界定好相應的管理權限、監督方式、審批流程，讓預算方案中每個預算經費項目的執行都有據可依。例如，事業單位可對預算指標進行分類，然后按照類別把指標對應下放到各執行部門，然后將權、責、利也一并劃分、界定清楚，使各部門的預算執行有依據、有動力、有約束。其中，審批流程必須具備較強的約束力，相關審批規定也必須嚴格。為此，單位領導應該樹立榜樣意識，發揮好帶頭作用，自覺嚴格對待審批，維護預算執行的權威效果。新預算法對厲行節約、硬化支出預算作出嚴格規定，體現了黨中央對厲行節約、反對浪費的要求。領導必須帶頭杜絕超預算支出現象，不可任意更改支出規模或是資金性質等。即便在特殊需要面前，領導也必須嚴格遵守制度要求，合理審批、調整預算，并督促落實。

（三）提高編制質量，遵循科學原則

一方面，事業單位可應新預算法的財務信息透明化要求，在領導參與、負責的前提下組建編制小組，在小組中細致分工，綜合考量各項預算影響因素，科學地開展預算編制。編制小組需要全面登記，清查單位物資、賬簿，并厘清以往的財務收支結構，盡可能縮小編制和實際的落差，提高編制質量。另一方面，事業單位預算編制人員須進行實際調研，收入預算、支出預算的編制要保證科學，立足對各部門或各項目負責人的調研結果，合理進行經費預算分配。而且事業單位要注意應新預算法要求，在單位推行零基預算法。當預算編制完成，事業單位還應要求編制人員提交一份編制說明，意在讓相關人員對預算編制過程附加解釋，并包含適度分析，以督促他們遵循科學原則進行編制。

（四）優化考評制度，發揮人員作用

預算績效評價是我國行政事業單位中的一項重要工作，能夠有效增強行政事業單位財務管理過程中的合理性。事業單位的預算考評活動須包含過程性內容：考評內容、考評方式、考評目標、考評結果、活動總結、活動獎懲等。事業單位可優化對應活動的考評制度，讓考評結果、獎懲方式以人員的績效方式體現出來，以驅動相關人員積極、自覺執行預算方案。同時，事業單位也要關注人才引進問題，結合新預算法要點對預算管理相關崗位的工作要求進行重新分析、設定，然后有意識地把控好人才引進環節，增強整體預算管理崗位人員的創新意識、工作能力。而單位內部原有相關人員中，已在各項考評中嶄露頭角、展示了預算管理工作能力的，事業單位也要適時對其進行崗位調整。

（五）增強法規落實，提高管理水平

目前，許多事業單位已在明確目標的指引下踐行了對預算管理體系的建設與完善。具體而言，其不僅要嚴謹地把控預算支出，還要對新預算法進行深入的學習，以法律法規為收支調控的依據。新預算法成為規定全面且其要求符合工作實際的靶向式法規，能夠助力事業單位全方位革新其預算管理。為此，事業單位在持續有針對性地化解其預算管理問題的同時，也要充分強化對新預算法的落實，以提高內部預算管理水平。具體而言，可從以下四方面入手。

第一，審慎落實預算法規定，規范對預算的相關調整舉措。新舊預算法都要求事業單位在實際預算工作中做到收支平衡，但是舊法規并不要求其嚴格地列出預算決算的赤字情況。相比之下，新預算法則要求各事業單位明晰自身的債務詳細情況，如要求其嚴格控制支出規模、用途，監督預算執行主體和其面臨的風險等。因此，各單位應當做好對自身預算管理情況的審視，繼而在實際的舉債中明確落實追責制，嚴格限制舉債形式（僅采取債券形式）。同時，新預算法對事業單位主體的預算調整操作也有比較清晰的要求，包括提高舉債數額、合理調整一般性預算支出、重點調整單位的重點預算支出、及時調入相應的穩定調節基金。因此，各單位應當在開展相應預算調整工作時，以上述要求為標準，做好對具體預算項目的支出數額、側重點等的調整說明。

第二，以新預算法為準繩，保持預算決算的一致性。一方面，結合新預算法的相關要求，各事業單位應具備保持預算決算充分一致的自覺性，能夠合理且清晰地列出預算數據、決算數據和最終調整后的預算數據；日常的公共預算可結合其對應的經濟性質、功能來有序編制；將新預算法中有關全預算口徑細化的規定作為參照，并落實到行動中，從而保證預算決算的高度一致，還應注意使全部收支被囊括到預算管理范疇中，以提高預算的規范程度。另一方面，事業單位要充分依據新預算法進行內部預算相關責任的分配、落實。新預算法與舊預算法中僅有一條相關責任規定形成了鮮明的對比，其預算責任規定擴充為五條。這五條內容使相關預算管理責任得以具體化，便于追責，也強調了相關管理者的領導職責，這能夠切實指導事業單位落實預算決算工作。

第三，進一步完善本單位轉移支付體系。立足新預算法的落實要求，各事業單位應當逐步建立起適合自身的轉移支付機制，形成相應成熟的體系。例如，相關法規規定了事業單位主體進行市場評估、退出等活動的制度，一旦其在實際的轉移支付工作中遭遇了疑難問題，即能夠以相關制度規定為依據，采取符合法律標準的解決問題的舉措。其間，事業單位的上級單位是帶頭單位，下級單位要充分以其下發標準數額為參照來落實預算工作。而轉移支付過程中，日常性質的轉移支付可被作為一個主體，供專項轉移支付參照，從而對專項轉移支付形成一定的限制。

第四，進一步明晰、細化預算中的收支范圍。一方面，立足新預算法關于預算收支范圍的最新規定，各事業單位應當明晰和細化預算收入內容，使收入被明確為有償使用國有資源的收入、行政事業性收費收入、轉移收入、稅收收入等；應當明晰和細化預算支出內容，使支出被明確為一般公共性支出、公共性服務支出。前一種預算支出還應細分為衛生、社保、科教、文體、外交等類型的支出，后一種預算支出可細分為商品服務、資本、工資福利等類型的支出。另一方面，基于新預算法，各事業單位需要嚴控預算資金的利用效率，嚴禁資金浪費，倡導準額落實各項預算。事業單位要積極推進各項預算資金的應用，使其側重于流向民生項目，在減少支出浪費的同時，發揮自身服務于民的職能。另外，對于存在職責疏忽，不能明晰預算收支范圍和落實相關要求的人員，各事業單位應當以新預算法為參照，以本單位管理規定為指導，進行追責。

五、結語

事業單位在面對和處理其存在的問題時，需要逐漸深化對新預算法的理解，并立足自身發展目標、工作特性來探索預算管理策略。文章提出的策略還有粗淺之處，但是希望能夠為相關研究帶來些許啟示。