事業單位管理體制創新的制度經濟學分析

馬剛

（凌海市自然資源服務中心〔不動產登記中心〕，遼寧 凌海 121200）

一、引言

受全球經濟一體化發展趨勢的影響，當前的市場經濟環境十分復雜，在這當中，公共經濟與私人經濟主體處于相對狀態，在具體的經濟運作中，盡管均會依靠相應的經濟資源，但在經濟發展宗旨方面表現出很大的差異。前者傾向于社會效益，后者則比較關注私人經濟收入。很多公共產品的生產均會委托一些專業機構負責，因此應該進行科學分工。對于公共事業單位來說，只有不斷完善和創新管理體制，才能夠確保公共利益免受侵害。鑒于此，做好針對事業單位管理體制創新的制度經濟學分析工作勢在必行。

二、當前事業單位管理體制相關概述

事業單位以往的管理體制受到計劃經濟制度的影響得以構建出來，并且呈現很多明顯的特點：中央政府部門擁有管控人、物、財等方面的權力，而且員工也需要落實各自的職能與責任，逐漸演變成經濟活動開展過程當中的主體。同時，也參與到各種不同類型的社會生產活動與經濟活動當中，以便充分發揮良好的功效和作用。鑒于相關制度具有明顯的政治傾向性特征，在管理體制方面，比較傾向于對目標的科學設計，卻嚴重忽視了相應的經濟效益，進而導致在落實有關管理制度的過程當中出現了經濟收益減少的現象，此環節的運作成本顯然是非常高的，須引起關注與重視。

從當前的發展情況來看，我國事業單位在運營和管理過程當中，一般會依靠有關政府財政部門的財政撥款，以便達到支持運營的效果，而相關政府部門與事業單位在財務方面的劃分界限較為模糊，不夠清晰，相應的資源利用率嚴重下降。筆者在查閱大量有關文獻資料以后，結合其中的數據信息可知，在全國范圍內，事業單位一共達到了140多萬家，從業人員的數量大約有3 000多萬，每年我國會支出3 500多億元用于維持事業單位的運轉，這顯然與其具備的資源、獲得的經濟效益不成比例。

三、事業單位管理體制創新過程中呈現的缺陷與不足

（一）相應產權關系不夠清晰

產權理論主要是針對資源緊缺的情況，依靠界定、變更產權結構的方式，協調各方利益，使交易成本下降。如果產權關系無法界定，必然會增加經濟運行過程中的交易成本，降低相應的經濟效率。我國很多事業單位均以人治管理方式為主，欠缺規范化，由此導致事業單位的職能無法得到充分發揮，經費預算也難以獲得法律保障，與有關政府領導人的關注度密切相關，致使事業單位的管理體制產權結構較為模糊，缺乏鼓勵作用。

基于當前的事業單位產權機制，國家擁有事業單位所有者、經營者等不同的身份，不同級別的政府部門作為國家代表，擁有對事業單位財產的占有權、使用權等。以事業單位為主要對象，采用分級監督的方式，而事業單位屬于政府部門的附屬物，缺乏經營權與收益權，難以形成約束機制。

實際上，事業單位沒有實權，同時也缺乏責任感，經濟核算制度沒有得到有效落實，而在內部運作方面，欠缺競爭和約束制度，極大降低了工作人員的熱情與積極性，無法實現改革與創新。正是因為權利的邊界、產權界線都比較模糊，事業單位管理體制產權結構有待調整和完善，一方面難以達到使權利交換成本下降的目的，另一方面則增加了社會成本。

（二）缺乏相關配套政策，無法完成管理體制創新的任務

從事業單位的角度而言，管理體制創新工作的系統性特征十分明顯，屬于相應的配套工程，其中包含了相關資源的有效整合、人力資源分流、不同機制的創新優化等，要求有關政策給予支持。然而，當前事業單位改革的過程當中，由于缺乏科學的社會保障制度，有關法律法規建設也比較落后，因此無法充分發揮良好的功能與作用。例如，未聘人員者的分流安置管理、分流人員的養老保險等，均因缺乏統一的相關配套政策而無法實施。在具體改革的過程當中，呈現各自為政的現象，無法達到最終的改革目標。

（三）委托和代理制度不夠完善

對于政府部門與市場無法發揮作用的情況，事業單位應該承擔一定的責任，如常見的科教文衛事業、其他類型的社會公益事業等。從有關政府部門的角度來說，要想達到既定的目標，需要把公益服務工作委托給事業單位，要求其有效落實。

現階段，有關政府部門將相關任務委托給事業單位的過程中，欠缺科學和規范化的方式、流程以及相關法律法規根據，由此導致政府部門和事業單位間沒有構建相應的符合法律要求的關系。實際上，事業單位依然屬于政府部門的附屬物，缺乏自主性、獨立性。二者間并非基于制度化的合作關系，而是表現出一種隸屬關系。

可以將事業單位看成政府部門的代理人，需要對相關政府部門負責。然而公眾屬于政府部門的委托人，而事業單位的權力主要源自廣大民眾，因此，如果事業單位管理工作單一向政府部門負責，必然和針對廣大民眾的社會責任嚴重脫節。與此同時，相關機制缺乏靈活性，不但無法立即回應民眾的需要，而且會讓二者關系的政治化現象更加明顯。

一直以來，我國政府部門對事業單位的監管主要借助內部非市場化的行政性對策，而在代理者的激勵方面，則沿用了相應的行政性對策，由此造成相關機制不能發揮激勵作用，進而增加經濟成本管控難度。

（四）相關制度落實成本太高

事業單位主要依據以往的計劃經濟體制制定相關管理制度，其特點在于由中央管控所有的人權、物權以及財權，并且肩負著對應的責任，由此變成了社會經濟活動當中的主體。這類機制存在明顯的政治傾向性，卻沒有重視其經濟效益，使得相關管理機制缺乏降低交易成本的功能，提高了實際管控的經濟成本。

受老舊管理體制的影響，事業單位依靠政府部門進行投資建設，需要借助財政撥款正常運作，這增加了國家的開支。而政府部門和不同事業單位間的責任不夠清晰，對相關資源的利用率較低，產生了很大的負面影響。

筆者查閱大量相關文獻資料后獲悉，當前我國事業單位的數量已經高達百萬，從業人員更是多達近3 000萬人，在經費支出方面，大約占據了政府財政支出的31%。但事業單位所作出的社會貢獻和擁有的資源之間并不成比例。依據有關制度變遷原理，在機制運行成本超過經濟收益之后，會產生很大的經濟利潤空間，所以，開展成本效益分析工作，能夠從中了解到當預期的凈收益低于相應的預期成本時，便需要創新與改革制度。

四、制度經濟學視角下事業單位管理體制創新的有效途徑

（一）確保產權關系清楚，形成全新的法人治理結構

結合政事分開、所有權和經營權分離的要求，需要加快改革事業單位產權制度的進程，以便確定具體的產權歸屬。針對擁有生產經營能力，同時市場化條件較優越的營利性組織，可以轉換為企業；針對當前發揮政府職能尚未及時撤銷的，需要確定轉變成政府部門；針對肩負非溝通協調方面的職能，服務工作和相關經營活動緊密關聯的中介組織，需要確定轉變成相應的市場中介組織。

在實際落實的過程中，應該參考事業單位的各種功能、特征以及需要狀況，借助公開出售、協議轉讓、清算解體等不同的方式，逐步落實管理體制創新。并且，有關政府部門在事業單位方面的產權管理方式要逐漸向價值形態下的管理模式靠攏，讓事業單位擁有相應的法人所有權，真正達到權、責之間的統一，能夠激發事業單位不斷發展的熱情。

除此之外，通常情況下，可以運用制定相關注冊登記制度的方式，在法律方面明確事業單位具有的特殊性質，凸顯其重要的地位和作用，進而從中獲取相應的財產與權力。在此過程當中，也可以獨立的形式承擔相應的責任，接受公眾的監督，如此，能夠進一步提升服務工作的質量與成效。

（二）制定并完善相關配套政策，增強事業單位管理體制創新的成效

長期以來，大部分改革工作均由于缺乏關鍵性的政策與規定，最終難以徹底落實，無法充分發揮功能和作用。在實際改革過程中，必然存在眾多的困難與問題，降低最終的改革成效。通常情況下，事業單位的管理體制創新工作包括政治、經濟、科技等不同方面的內容，與事業單位廣大職工自身利益緊密關聯，所以，如何提供相關配套政策與機制成了一項挑戰，需要營造出氛圍良好的實施環境。

其一，應該構建并健全相關法律法規制度，以便獲得有效參考和根據。例如，可以編制《事業單位登記管理法》和其他相關管理法律。其二，推動公共財政制度建設的進程，不斷改進和優化相關財政收支結構，以便獲得來自政府部門財政的投資與扶持。通過有效調節相關財政收入和支出的分配關系，實現社會事業和財政責任的統一。其三，積極開展勞動就業與相關社會保障制度建設工作，不同地區要緊密結合具體的情況，編制事業單位下崗職工再就業的實施策略。例如，可以開展下崗再就業專業技能培訓工作，以減少社會中的流動人員，有利于處理事業單位部分人員的就業難題，由此形成職工就業、醫療、退休養老等保障機制，有利于幫助職工解決相關問題。

（三）健全委托和代理制度，發揮對事業單位的監管作用

受行政事業單位一體化制度的影響，政府部門與事業單位間的關系表現為命令和服從，難以構建對應的委托和代理的契約關系。處于市場經濟環境當中，政府部門在監管事業單位的過程中，如果依然采用單一化的行政模式，必然無法達到良好的效果。因此，政府部門必須和事業單位構建更加穩固的合作關系，并且盡可能減少對事業單位工作的干預，實現權力下放，以此讓事業單位充分行使權力，體現出一定的靈活性優勢。

很多事業單位均采用了績效評估管理方式，并且落實了績效評估機制。在此過程中，政府部門與事業單位之間產生了一種受到法律約束的績效責任關聯，雙方能夠以平等的身份進行談判。從任務績效、預算管理的角度來說，應該簽署對應的績效合同，使其發揮一定的法律效力，并且明確雙方各自的職能與責任。同時，還要制定合理的評估制度，并且落實針對事業單位的監管工作。例如，從事業單位的角度而言，要構建科學的財務審計機制。除此之外，要借助多樣化的途徑，由公眾監督事業單位服務工作的質量，充分發揮多元化主體監管制度的作用。

（四）降低管理體制創新成本，協調各方利益關系

對于事業單位而言，在創新管理體制的過程中，應該首先處理支付創新成本方面的難題。一方面，要減輕受歷史因素影響而產生的相應債務、社會等負擔，從而降低轉換成本；另一方面，要不斷改進和優化事業單位的管理體制。如果不能有效降低創新成本，此項工作將因無法支付成本，從而無法達到既定的目標。鑒于此，應該將下述幾個不同的方面作為切入點。

第一，在成本改革過程中，不可由一方單獨承擔，須構建聯合政府、事業單位、社會等各方的成本承擔制度。尤其對于政府部門而言，要運用財政撥款與差額補貼等不同的方式，承擔改革成本工作的相應責任。

第二，引導事業單位職工主動參與到相關政策改革與創新方案的編制工作中。在具體改革過程中，應該考慮到公眾的利益，使公眾加入利益再分配的決策工作中，有助于增強社會在相關改革政策方面的認同感，減小改革工作的壓力。

第三，使地方由下至上的改革工作和中央相關規劃緊密融合到一起，以事業單位為主要對象，科學實施規劃管理，有助于進一步降低創新成本。

五、結語

隨著國內市場經濟制度日益完善，事業單位所處的內部環境與外部環境均產生了很大的改變。處于該環境當中，為了謀求長遠的生存與發展，不斷獲得進步，事業單位應該將創新與改革管理體制作為切入點，一方面，設置合理的籌資與投資管理目標，確定成本管控方式，另一方面，要結合具體情況，制訂科學的經濟管理方案，進一步降低成本，提升社會效益，加快事業單位發展速度。