行政事業(yè)單位全面預算管理探討

鄭妤

（西安市未央?yún)^(qū)草灘街道辦事處，陜西 西安 710021）

一、引言

我國財政體制與政府管理體制不斷完善，對行政事業(yè)單位財務管理及公共服務水平提出了更高的要求，要想全面有效地提升行政事業(yè)單位的管理水平及社會效益，必須落實更為全面且充分的預算管理工作。全面預算管理的貫徹落實，不僅有助于財政資金效益的大幅提升，也對提升行政事業(yè)單位的社會效益有一定的幫助。基于此，行政事業(yè)單位管理人員及相關專業(yè)人士，應當將行政事業(yè)單位全面預算管理有效落實的路徑作為現(xiàn)階段的主要研究課題。

二、全面預算管理相關概念

行政事業(yè)單位全面預算管理，是指單位為了確保上級下達的目標順利完成，通過制定合理的預算目標、對預算目標進行細化分解、加大預算執(zhí)行的控制監(jiān)管力度、實施公平公正的績效考核等手段，確保財政資金在單位內部合理分配與高效利用的一系列管理活動。全面預算管理具有明顯的階段性、系統(tǒng)性、全員性與公開性，在具體實施過程中須嚴格按照“統(tǒng)籌兼顧、過程控制、收支平衡，目標導向、合法合規(guī)”的原則進行。

三、行政事業(yè)單位實施全面預算管理的意義

（一）有助于行政事業(yè)單位財務管理水平的提升

預算管理是行政事業(yè)單位財務管理的重要組成部分，科學有效的全面預算管理不僅有助于行政事業(yè)單位更好地落實國家財政政策，提供更均等化的公共服務，而且可以通過科學合理的預算編制、切實有效的預算執(zhí)行以及公平公正的績效考核，促進行政事業(yè)單位財務管理工作進一步規(guī)范與優(yōu)化，從而確保其財務管理水平不斷提升。

（二）有助于行政事業(yè)單位發(fā)展目標的順利實現(xiàn)

全面預算管理具有較強的全員性與全程性，其基于單位的實際情況以及現(xiàn)階段的發(fā)展目標而確定預算目標與一系列實施方案。全面預算管理理念的有效落實，一方面有助于行政事業(yè)單位實現(xiàn)對運營管理活動的全方位與全流程的動態(tài)化控制；另一方面有助于單位發(fā)展目標的細化分解與落實，從而確保行政事業(yè)單位發(fā)展目標順利實現(xiàn)。

（三）有助于杜絕行政事業(yè)單位違法違規(guī)行為的發(fā)生

基于公開性這一特性，全面管理工作的有效落實，能使行政事業(yè)單位的資金活動處于社會公眾的監(jiān)督之下，加大相應監(jiān)管力度，使違法違規(guī)行為無處可藏。同時，全面預算管理制度的有效執(zhí)行，一方面可以確保單位的資金活動符合各類法律法規(guī)與制度規(guī)定；另一方面也有助于政府監(jiān)管部門充分掌握單位資金活動，從源頭上杜絕違法違規(guī)行為的發(fā)生。

四、行政事業(yè)單位全面預算管理存在的問題

（一）全面預算管理意識淡薄，全員參與度低

雖然在國家政策的大力推動下，全面預算管理理念已經(jīng)在行政事業(yè)單位的運營管理中得以貫徹落實。但單位內部仍有部分員工未真正掌握全面預算管理的內涵，未充分認識到全面預算管理的重要性，無法將全面預算管理與本職工作相結合，因此全面預算管理工作的全員參與度較低，全面預算管理的全面性無法得到應有的保障。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因有預算管理組織架構不完善，全面預算管理制度不健全，全面預算管理理念宣傳不到位等。

（二）預算編制方案的科學性有待提升

預算編制的科學性、合理性與可執(zhí)行性是確保預算執(zhí)行工作保質保量完成的基礎。但就目前的情況來看，還有不少單位的預算編制流程不完善，其主要表現(xiàn)為未完成“兩上兩下”。預算目標由領導或者管理層直接確定，甚至還有少部分單位的預算編制工作單單由財務部門負責，使得預算編制方案的可執(zhí)行性與合理性無法得到保障。此外，部分單位的預算編制方法過于單一，導致其預算指標與實際情況存在較大偏差，不僅影響了員工的工作積極性，而且使預算編制流于形式，未起到真正的指導約束作用。

（三）預算執(zhí)行存在較強的隨意性

“重編制、輕管理”現(xiàn)象的普遍存在，以及預算執(zhí)行監(jiān)管手段的不到位，是行政事業(yè)單位預算執(zhí)行存在較強隨意性、全面預算管理有效性無法得到提升的重要原因。其主要體現(xiàn)如下：一是監(jiān)管措施落后，未充分發(fā)揮信息化管理優(yōu)勢；二是只在年末對預算執(zhí)行情況進行評估，間隔時間太久，執(zhí)行過程中存在的問題無法及時發(fā)現(xiàn)；三是僅落實了事后控制，未對預算執(zhí)行進行事前與事中控制，導致問題出現(xiàn)時，也只能采取最基礎的事后補救措施，無法充分發(fā)揮預算管理的作用，資金浪費及資金利用率不高的現(xiàn)象仍然存在。

（四）績效考核指標體系不合理

績效考核指標體系的不合理主要表現(xiàn)在兩方面。一是指標的選取、確定與單位實際情況不符。通常情況下，行政事業(yè)單位在開展績效考核工作時，都存在時間緊張且經(jīng)驗不足的問題，致使工作中容易出現(xiàn)以偏概全的現(xiàn)象，指標的選取也就無法與崗位性質、單位服務類型及單位的發(fā)展目標相匹配。二是側重于財務指標。財務指標固然重要，但是無法全面反映問題，社會效益、服務對象的滿意程度等指標的缺失，也會在很大程度上影響行政事業(yè)單位全面預算管理水平的提升。

（五）信息化管理水平較低

隨著信息技術的逐漸成熟與廣泛應用，將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術運用到行政事業(yè)單位全面預算管理工作中，已成為必然趨勢。信息技術的充分應用，有利于大量數(shù)據(jù)信息的快速分析處理，有助于預算管理手段的優(yōu)化更新，但目前仍有多數(shù)行政事業(yè)單位的信息化建設不滿足全面預算管理工作需求。例如，僅通過財務軟件完成預算管理工作，建立的預算管理系統(tǒng)中的功能模塊還不夠完善，各系統(tǒng)間的關聯(lián)性不強，信息共享程度較低等等，這些都制約了行政事業(yè)單位全面預算管理工作效率的進一步提高。

五、行政事業(yè)單位全面預算管理的優(yōu)化措施

（一）優(yōu)化組織結構，完善預算管理制度

預算管理組織架構與全面預算管理制度是全面預算管理工作順利開展不可或缺的兩個基本要素。因此，行政事業(yè)單位要想提升全面預算管理的有效性，就應當優(yōu)化組織結構，完善管理制度。

預算管理組織機構應當包含決策、管理、執(zhí)行這三部分。預算管理委員會對應決策層，其主要負責總目標的確定、相關制度的制定、預算方案的審批等工作。預算管理辦公室對應管理層，主要負責預算目標的下達、預算執(zhí)行的監(jiān)督以及預算管理流程的規(guī)范等工作。預算管理辦公室下設有領導小組與財務部門，領導小組負責動員會議的召開、培訓計劃的制訂等內容，財務部門主要負責預算申請的核實以及各預算報表的統(tǒng)計、匯總與分析。各職能部門對應執(zhí)行層，主要負責本部門預算的編制與執(zhí)行。

全面預算管理制度應當確保其全面完整性與可執(zhí)行性，制度內容除了涵蓋預算編制、執(zhí)行與考核這三個階段的工作流程與規(guī)則外，還要包含預算調整、審批流程與標準、控制手段方法等內容。此外，制度初稿編制完成后，需要組織各部門參與至討論與修訂工作中，并基于單位實際情況，對其內容逐條進行修正，確保無誤后予以執(zhí)行。

（二）規(guī)范預算編制流程，改進編制方法

預算編制是全面預算管理的關鍵，也是預算執(zhí)行與績效考核的基礎。所以，行政事業(yè)單位在開展預算編制工作時，應當確保全員參與，確保編制流程的規(guī)范性以及編制方法的科學性，同時各編制主體應當基于單位發(fā)展的實際情況完成相應工作，堅持“先項目再預算”的編制原則，從而確保預算編制的針對性與真實性。首先，行政事業(yè)單位應當按照“自上而下、自下而上、兩上兩下、上下結合”的編制程序完成預算編制工作，如此單位上上下下都能夠參與到預算編制當中。一方面推動了全員參與，另一方面增強了預算編制方案的合理性與可執(zhí)行性。其次，要想增強預算編制的科學性與針對性，行政事業(yè)單位還應從預算編制方法著手，采用多樣化的預算編制方法。例如，針對固定費用，采用固定預算與增量預算相結合的編制方法；針對變動費用，采用彈性預算與零基預算相結合的方法，也可以適當采用定期預算法和滾動預算法，從而保證預算指標的適時性與準確性。

此外，行政事業(yè)單位還應當嚴格控制預算調整，針對預算調整設置嚴格的審批流程與審批標準，從而確保預算調整的嚴謹性。科學合理的預算編制不僅能夠提升員工的工作積極性，而且能夠確保預算執(zhí)行順利完成。

（三）建立動態(tài)化監(jiān)管機制，加大執(zhí)行控制力度

預算執(zhí)行是全面預算管理的核心，行政事業(yè)單位應當通過建立動態(tài)化監(jiān)管機制、責任追究機制等手段，加大對預算執(zhí)行的控制監(jiān)管力度，確保預算方案的有效落實，具體措施如下。第一，將細化分解后的預算目標落實到每位員工的日常工作當中，并制定相應的預算執(zhí)行責任追究制度，從而增強預算執(zhí)行控制監(jiān)督的嚴肅性并營造緊迫氛圍，培養(yǎng)員工預算控制監(jiān)督的使命感。第二，定期（每月、每季度、每年度）或者不定期（特殊情況）組織開展預算執(zhí)行評估會議。一方面對現(xiàn)階段的預算執(zhí)行情況（如執(zhí)行進度、指標完成度、后期的執(zhí)行計劃等）進行分析；另一方面對預算執(zhí)行過程中存在的問題（如超預算支出、執(zhí)行進度落后等）進行討論，分析其原因，并采取相應的改進措施。第三，應用信息技術，在系統(tǒng)中設置預警機制，對實際執(zhí)行情況實施動態(tài)化監(jiān)管。當預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)超（無）預算支出現(xiàn)象時，系統(tǒng)會自動觸發(fā)預警機制并發(fā)出預警信號，相關人員接收到預警信號后，第一時間定位問題并告知相關責任人，由相關責任人及時查明原因并予以調整，如此可以將預算執(zhí)行很好地控制在編制范圍內，有效避免單位財政資金的過度浪費。

（四）立足實際，構建多元化的預算績效考核指標體系

首先，不同單位所處行業(yè)及服務性質存在一定差異，因此不能完全沿用其他單位的績效考核指標體系，而且隨著國家政策的不斷調整，單位管理水平的不斷提升，其績效考核指標體系也需要不斷調整。基于此，行政事業(yè)單位在選取績效考核指標時，應當先就單位的管理現(xiàn)狀、項目特點以及外部環(huán)境進行充分調查與分析。其次，行政事業(yè)單位的資金支出具有一定的復雜性與多樣性，因此在構建預算績效考核指標體系時，不僅要關注其全面性，而且須抓住其側重點，從而確保體系的多元化。例如，將財務與非財務、動態(tài)與靜態(tài)、定性與定量指標結合在一起使用；對考核指標加以細化，并賦予其不同權重；將評價單位的核心指標納入指標體系當中，使預算目標、單位發(fā)展目標與員工切身利益相關聯(lián)。

（五）構建與全面預算管理相適應的信息化管理平臺

AI智能、云計算等技術的應用，不僅能夠提升全面預算管理效率，而且對單位后續(xù)的發(fā)展也有一定的推動作用。因此，行政事業(yè)單位應當積極做好信息化建設工作。一方面，要擴大信息共享范圍，加大信息共享力度，并建立全面預算管理數(shù)據(jù)資源庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息收集、統(tǒng)計、分析及應用的自動化處理，為預算指標的制定分解、預算執(zhí)行的控制監(jiān)管、績效的考核評估提供便利；另一方面，要完善全面預算管理系統(tǒng)的功能模塊，如預算分析模塊、指標分解功能等，將預算管理的全過程由線下轉為線上，增強數(shù)據(jù)信息的可追溯性，從而實現(xiàn)全面預算管理的智能化與透明化。

以某疾病防控中心信息化建設為例，該單位基于“共享、共創(chuàng)”理念及大數(shù)據(jù)平臺，構建了數(shù)據(jù)共享平臺體系，并對該體系中的數(shù)據(jù)接口規(guī)范、安全規(guī)范等內容進行了統(tǒng)一規(guī)定，從而將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術充分應用于單位的全面預算管理工作當中。同時，單位通過對人力、財力、物力、信息及技術等資源的合理配置，構建了“預算制度+信息技術”的預算管理機制，集聚政府及單位各部門的力量，實現(xiàn)全面預算管理的無縫對接。此外，還將“核算云”作為單位現(xiàn)階段的主要信息化建設項目，以實現(xiàn)預算管理人員、財務人員對相關目標任務的快速查閱與審批，使單位服務效能得到了進一步的提升。

六、結語

在行政事業(yè)單位改革不斷深化的趨勢下，行政事業(yè)單位應當積極落實全面預算管理，對其落實過程中存在的全員參與度低、預算編制方案的科學性有待提升、預算執(zhí)行存在較強隨意性、績效考核指標體系不合理以及信息化管理水平較低等問題進行深入分析與研究。通過規(guī)范預算編制流程，改進編制方法；建立動態(tài)化監(jiān)管機制，加大執(zhí)行控制力度；立足實際，構建多元化的預算績效考核指標體系以及與全面預算管理相適應的信息化管理平臺等相應措施，提升行政事業(yè)單位的全面預算管理水平，從而確保財政資金的充分利用，以及單位社會效益的進一步提升。