高速公路路衍經濟開發與對策研究

孫 瑜

（中路交科[北京]交通咨詢有限公司，南京 210017）

一、高速公路路衍經濟開發背景和意義

（一）開發背景

1988年，我國第一條高速公路“滬嘉高速”建成通車，拉開了中國高速公路的發展序幕，在之后的30年時間里，我國建成了全世界里程規模最大的高速公路網。到“十三五”末，我國高速公路里程達到16.10萬km，對20萬人口以上城市的覆蓋率超過98%，16個省市實現了“縣縣通高速”的目標。

高速公路在取得跨越式發展的同時，還產生了卓越的發展成效，不僅促進了人和物的移動，還有效支持了貿易增長，促進產業升級，為生產率提高創造了良好條件。2020年，受到疫情和疫情免費通行79天，以及貨車收費由計重轉按照車型收費等多方面因素影響，高速公路運營企業普遍出現主業收入負增長問題。同時2020年取消高速公路省界收費站實現更大規模ETC通行目標后，高速公路的主線收費站及附屬設施和用地成為閑置資產。在這種形勢下，多地高速公路運營主體都在籌劃如何盤活路域各類閑置資產資源用于發展路衍經濟。例如，山東省在京滬高速公路部分路段200 m紅線范圍內，栽植樹木，培育花卉，發展水產養殖，科學開發沿線豐富的土地資源，打造高速公路沿線農業經濟帶。再如，江蘇“網紅服務區”，包括以現代化商業綜合體為特色的梅村服務區、以“夢里水鄉，詩畫江南”為主題的陽澄湖服務區、以“海派太倉，田園沙溪”為主題的沙溪服務區等，挖掘服務區商業價值，不僅有效盤活了存量資產，還有利于江蘇交通控股有限公司探索培育新的利潤增長點。

（二）開發意義

十九屆五中全會提出“十四五”時期經濟社會發展要在質量效益明顯提升的基礎上實現經濟持續健康發展。在第二屆聯合國全球可持續交通大會開幕式上，習近平總書記強調“交通成為中國現代化的開路先鋒”，賦予了交通運輸新的歷史使命。

顯然，“十四五”及未來更長時期，伴隨高速公路里程規模躍升的巨大成就，路網的不斷完善和“后高速”時代的到來，高速公路的重心逐漸由投資建設轉向運營管理，特別是高速公路網擁有優質且龐大的路產資源（沿線土地、服務區、收費站、養護工區、通信管網、基站、廣告牌等），如何探索高速公路路域經濟開發，發揮其更大的輻射效應和網絡價值，實現高速公路與周邊產業及環境“跨界融合、賦能發展”，真正把高速公路打造成為打通經濟大動脈、帶動產業大發展的樞紐增長帶，把規模優勢轉變為經濟紅利，向經濟社會提供高效率、低成本、可持續的流動。同時國家長期致力于控制和降低流通成本，因而通行費的標準及收入增長緩慢，公路的債務償還需要大力發展高速公路路域經濟，活躍的路衍經濟一方面會增加高速公路的交通流量，另一方面其形成的資產收益可以反哺高速公路的運營和債務償還。

二、高速公路路衍經濟開發的主要問題

（一）高速公路系統相對封閉，缺少經營能動性

首先，封閉運行的高速公路形成了較完善的內部管理運營體系，缺少與高速公路沿線地方政府聯系的“觸角”，在路域資產資源管理運營、資源利用等方面尚未建立開展長期穩定合作的共識，無法實現“路地共享”。其次，高速公路的管理運營思路仍停留在做好傳統交通運輸業務，在跨行業溝通合作方面也相對封閉，無法實現“助力共贏”。高速公路運營單位缺少與跨行業企業，如互聯網平臺公司、新型商貿公司等的合作業務，很大程度上限制了資源的開發使用效率。

（二）高速公路相關資源管理分散，難以統籌利用

目前全國大多數省份的高速公路建設運營管理主體十分分散，導致資產盤活等業務多主體同步開展，資源之間沒有形成優勢互補，也很難用網絡化、系統化、數字化的思維認識高速公路路域資產和資源的價值，難以吸引頭部平臺、企業共同謀劃路域資源的共同開發。

（三）大規模長期高水平利用資源，受到政策掣肘

有效盤活高速公路沿線閑置土地資產受制于國土空間規劃和鼓勵盤活交通用地的相關土地政策，制約了路域資源的深度開發和使用，導致以土地和房產為代表的路域資源沒能發揮應有的經濟效益。首先，國家有關法律法規明確劃撥性用地不能用作經營開發，因無實質性法律法規支撐，盤活高速公路沿線劃撥用地資產舉步維艱。有些具有經濟價值且有社會資本欲租的閑置資產，社會資本想租而不敢租，擔心后期如與承租人產生合同糾紛時存在的違法風險。其次，高速公路存量土地尚未從盤活交通資產的角度納入國土空間規劃范疇，部分存量土地指標存在充當農田、林地用地指標的風險，也存在地方政府以《中華人民共和國土地管理法》相關規定進行收回另作規劃及當地群眾侵占強用的風險。

（四）盤活資產陷入傳統思維定式，需要創新突破

長期以來，高速公路運營管理者較少將資產和負債建立聯系，主要關注負債問題，較少考慮公路及路域資產資源的可經營性問題。同時，由于長期不能解決沿線資產資源的確權和用地性質變更問題，導致這些在高速公路網周邊分布的資產資源被長期忽視。資產的盤活和應用缺少系統的考慮，更沒有樹立網絡化、數字化經營的理念，找不到與新經濟和新技術的結合點、與地方經濟發展的需求結合點。高速公路網的數字交通產業缺少生動實用的應用場景，“大投入、小產出”導致始終處于起步階段，豐富的物質和數據資源沒能得到有效利用。

三、高速公路路衍經濟開發內涵和業務分類

關于高速公路路衍經濟，目前業界并沒有統一和權威的定義，有路沿經濟、路延經濟、路衍經濟和路域經濟等不同說法。總體來說，高速公路路衍經濟是指以高速公路交通運輸網絡為基礎，依托沿線服務區、高速公路出入口、互通區、匝道、城鎮節點等發展的“帶狀經濟”。從廣義上說，路衍經濟不僅有高速公路及其附屬設施開發經營所形成的業務，還包括利用高速公路沿線土地、資源等多種渠道的業務開發，形成多種產業相互關聯，對區域經濟具有一定輻射帶動作用的產業集群。

結合我國高速公路路域資產資源情況和分布特點，高速公路路衍經濟業務劃分為四大方向：交通物流、現代農業、文化旅游、能源產業。

（一）交通物流業務，助力新型工業化

支持高速公路資產資源管理機構利用高速公路服務區、空閑收費站場、收費站出入口閑置土地、高速公路紅線內閑置土地等路域資源進行物流功能開發和物流設施建設，提供快遞物流作業、冷鏈倉儲加工、應急物資儲備、危險品停車等交通物流功能服務。高速公路資產資源管理機構可以按照交通用地的土地性質使用閑置土地，統一招商開發物流倉儲功能；賦予物流企業較長期限的特許經營權；科學做好物流倉儲設施與國、省道及城市道路的開口設置，完善交通組織、設施條件，增強高速公路服務區、空閑收費站場、收費站出入口閑置土地、高速公路紅線內閑置土地等路域資源的交通及物流服務能力。通過盤活既有高速公路閑置土地，優化物流設施合理布局，促進高速公路與物流設施的無縫銜接，降低物流運輸成本，提升物流運轉效率，探索交通和物流融合發展，助力新型工業化，奮力實現工業大突破。

（二）現代農業業務，助力鄉村振興

依托深入農村地區的高速公路路域閑置土地，與地方政府共建數字化農業合作社，推進農產品全產業鏈大數據建設，構建農業農村大數據平臺。在農產品營銷方面，合作社可以開展品牌化數字營銷，和京東、阿里等全國性的電商企業合作，共建農產品電商銷售體系，通過線上線下、虛擬實體結合等多種途徑，打造出具有鮮明區域特色的優質農產品品牌。在確保高速公路車輛通行和運營安全的前提下，科學做好偏遠地區高速公路與國省道及農村公路的開口設置，完善交通組織，方便當地農民使用路域閑置土地；將偏遠地區的高速公路服務區等閑置用地建成展示點和銷售點，實現線上銷售和線下生產的互動。通過盤活閑置土地資源，支持鄉村振興，助力農業現代化發展，同時也提高高速公路的車流量。

（三）文化旅游業務，助力旅游產業化

支持高速公路管理運營企業將路域服務區富裕房建、空地、閑置的收費站所房屋設施等資產資源用于旅游地產開發；以全域旅游規劃為指導，以閑置房屋設施、土地為資源基礎條件，賦予社會投資人較長時期的特許經營權，開發建設“高速客棧網”，提供高品質、多樣式（賓館、客棧、汽車營地、宿營地等）的旅游住宿休閑服務。各市級財政局對所屬市該類型特許經營業務實行嚴格的價格監管，維護公平競爭的市場秩序，規范開展生產經營活動，構建旅游產業良性發展格局；建立特許經營收入用于服務區、收費站等高速公路交通基礎設施運營管理養護支出的反哺機制。通過盤活閑置資產資源，助力全域旅游發展，同時促進高速公路交通量的增長。

（四）能源業務，助力“雙碳”目標實現

基于高速公路服務區、空閑收費站場、收費站出入口閑置土地、高速公路紅線內閑置土地等路域資源，加強與能源、環保等各有關部門的溝通，統一規劃高速公路沿線綠色能源基地；充分發揮綠色能源網的優化配置作用，統籌與高速公路建設運營相關的能源使用，如在運營管理過程中，高速公路服務區、收費站盡可能使用風電、太陽能等綠色能源，減少對傳統電能的使用；以高速公路服務區、空閑收費站場等可以安全停車的用地為資源基礎，與能源龍頭企業合作，合理布局充電樁、換電站，讓高速公路網也成為清潔能源的輸送網。鼓勵地方政府對路域資源為當地生產生活提供清潔能源的工程，給予財政扶持，如對高速公路沿線太陽能光電建筑的建設和應用予以資金補助；鼓勵打造高速公路“碳中和”服務區樣板，支持在財政、稅收等給予鼓勵性經濟政策。通過充分利用路域資源，牢牢守好發展和生態兩條底線，深入實施大生態戰略行動，助力能源綠色化，加速實現“碳達峰、碳中和”的目標，推動全國經濟社會發展全面綠色轉型。

四、高速公路路衍經濟開發重要任務

圍繞“盤活、統籌、開源、融入”四個關鍵路徑，建立起開放、統一、可持續、數字化的高速公路網絡資源發展體系。充分發揮高速公路網絡的輻射效應和網絡化資源價值，提升高速公路網更高經濟價值、社會價值，在新征程上努力當好中國現代化的開路先鋒。

（一）盤活

創新用地政策，盤活高速網絡相關資產，解決三個關鍵問題：一是解決部分高速公路沿線土地征用時間長、周轉多、情況復雜、相關資料收集困難、權屬難以確定的問題；二是解決目前的土地資源只能用于交通設施建設，不能用于經營或商業用途，降低了資產的保值升值空間問題；三是解決高速公路存量用地與國土空間規劃協同問題。

（二）統籌

統籌規劃管理，提升路域資產資源價值，充分發揮其網絡性、規模化、交通便利等優勢的重要基礎條件，一是統籌資源管理，二是統籌規劃、分類應用。

首先，通盤考慮省屬交通國有企業布局，以沿線資產資源的規模化經營為原則，盡可能將全省高速公路沿線資產資源整合為一家企業運營管理。徹底改變以項目為單位的資產經營模式，在盤活存量資源的基礎上提高運營效率，做大高速交通網絡的增量效益。未來，進一步推進實現全省高速公路統一管理、統一收支、統一運營。

其次，梳理全省高速公路沿線資產資源，從推動全省經濟社會發展、資源高效利用、資產保值升值等角度出發，統籌高速公路沿線資產資源利用規劃。按照交通+旅游、交通+商貿、交通+農業、交通+能源等路徑，對資源資產進行分類規劃、分類運營，實現高速公路資源規模化利用、多元化利用和高效化利用。

（三）開源

借助新技術新模式，開源拓展資源利用。在完成資源資產利用規劃的基礎上，積極對接國內電商平臺、旅游地產頭部企業、能源領域龍頭企業等，召開資源合作開發招商大會，整體推介高速公路路域資源。按照高速網+旅游、高速網+物流、高速網+農業、高速網+能源四個方向，將高速公路沿線資產資源融會貫通，通過與高科技和新商業模式平臺型企業的合作，做大做強路域關聯產業，實現高速公路資產多元化經營，提升高速交通網絡自身“造血”功能，發揮交通基礎設施輻射效應和網絡價值。

（四）融入

大膽創新，將高速公路網融入地方經濟發展。樹立“更好服務地方經濟”的理念，積極推進政策創新，更加開放、更好地融入地方經濟社會發展需要，實現地方經濟活躍、高速公路流量增加的雙贏，也緩解高速公路的債務壓力。

首先通盤考慮高速公路服務區和路域資產資源的開放需求與開放條件，在確保安全的前提下，盡量滿足地方對高速公路提出的“開口子”需求。

其次在保證服務區為出行者提供基本出行服務的前提下，考慮與周邊旅游資源開發、居民便利出行、購物消費等需求的結合，讓高速公路的服務區成為帶動地方經濟發展的“特色小鎮”。

結 語

在交通強國及中國交通成為中國現代化的開路先鋒背景下，實施高速公路路衍經濟開發將成為今后發展的必然趨勢，是真正把高速公路打造成為打通經濟大動脈、帶動產業大發展的樞紐增長帶，把規模優勢轉變為經濟紅利，為我國經濟高質量發展做出新貢獻的重要途徑之一。本文對高速公路路衍經濟開發的背景、意義、主要問題、開發內涵、開發業務類型等進行分析，并提出高速公路路衍經濟開發重要任務。為下階段我國高速公路發揮更大的輻射效應和網絡價值，為經濟社會提供高效率、低成本、可持續的流動支撐提供思路和建議。