內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算 管理問題研究

顧明明

（遼寧省盤錦市興隆臺區(qū)財(cái)政事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 盤錦 124010）

近些年，隨著信息開放程度的不斷提高，民眾對行政事業(yè)單位資金使用情況越來越關(guān)注，行政事業(yè)單位如何管好用好財(cái)政資金已成為社會(huì)的焦點(diǎn)。然而，部分單位預(yù)算管理控制意識薄弱，預(yù)算管理質(zhì)量不高，存在資金浪費(fèi)情況，造成了國有資產(chǎn)流失。因此，各單位應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算管理內(nèi)控，通過內(nèi)控手段約束預(yù)算資金的分配和使用，遏制違規(guī)行為，保證預(yù)算始終在可控范圍內(nèi)，確保物盡其用。

一、基于內(nèi)控視角預(yù)算管理的意義

（一）內(nèi)部控制的內(nèi)涵

內(nèi)部控制是指，為保證組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常、有序、合法開展，對組織內(nèi)部財(cái)務(wù)、人力、資產(chǎn)、工作流程，采取的自我約束、規(guī)劃、控制等措施的總稱。實(shí)際上，內(nèi)部控制是一種有效的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，可有效提升組織運(yùn)營效率，為組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供導(dǎo)向，以便于組織、協(xié)調(diào)單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。因此，構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系，可及時(shí)組織內(nèi)部管理的缺陷，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。顯然，內(nèi)部控制理論，可謂預(yù)算管理機(jī)制優(yōu)化提供導(dǎo)向，各單位應(yīng)基于內(nèi)控視角完善預(yù)算管理機(jī)制。

（二）基于內(nèi)控視角預(yù)算管理的意義

1．保證預(yù)算管理機(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)行

在新經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，行政事業(yè)單位資金來源增加，支出項(xiàng)目增多，預(yù)算管理與控制難度提升，傳統(tǒng)的管理模式已無法滿足需求，預(yù)算編制與執(zhí)行中存在的問題逐漸突顯。若行政事業(yè)單位仍沿襲傳統(tǒng)管理思路，導(dǎo)致預(yù)算與決算差距進(jìn)一步擴(kuò)大，勢必造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。而將單位的預(yù)算管理與內(nèi)部控制進(jìn)行有機(jī)融合，嚴(yán)格管控行政事業(yè)單位的所有收支，增強(qiáng)預(yù)算控制力，提高預(yù)算監(jiān)督實(shí)際效果，便可保障預(yù)算管理機(jī)制穩(wěn)定運(yùn)行，全面提升行政事業(yè)單位預(yù)算管理的整體質(zhì)量。

2．確保國有資產(chǎn)的安全與完整

預(yù)算執(zhí)行過程中，涉及實(shí)物資產(chǎn)、國有資產(chǎn)，一旦發(fā)生營私舞弊行為，不僅會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)流失，還會(huì)損害政府公信力，降低民眾對行政事業(yè)單位的信任，阻礙公共事業(yè)的發(fā)展。尤其是專項(xiàng)預(yù)算資金的使用中，資金的流失，勢必引起不良社會(huì)輿論。加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)控，使預(yù)算管理做到規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，貫徹落實(shí)預(yù)算政策，提升會(huì)計(jì)核算的準(zhǔn)確性、可靠性，保障預(yù)算執(zhí)行的有序性，便可確保國有資產(chǎn)的安全與完整，防范預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，使行政事業(yè)單位保持良好的財(cái)務(wù)狀況。

3．提高資金使用效率

預(yù)算是對未來一定時(shí)期內(nèi)收入和支出的安排，關(guān)系到行政事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算的分配和使用。若行政事業(yè)單位的預(yù)算管理存在問題，將影響財(cái)政資金的配置，降低資金使用效率。如，一些基層行政事業(yè)單位在進(jìn)行多個(gè)基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)中，預(yù)算安排不合理，有的項(xiàng)目資金結(jié)余，有的項(xiàng)目資金不足，預(yù)算資金沒有得到充分利用。做好預(yù)算內(nèi)控，開展預(yù)算執(zhí)行分析，及時(shí)掌握單位預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)，合理配置單位預(yù)算資金，便可有效提高預(yù)算的嚴(yán)謹(jǐn)性、針對性，解決預(yù)算執(zhí)行問題。

4．提升單位的履職能力

基于內(nèi)控視角的預(yù)算管理，可提高預(yù)算管理的全面性，對預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價(jià)等環(huán)節(jié)都進(jìn)行相應(yīng)控制，能延伸預(yù)算監(jiān)控深度，使預(yù)算控制形成閉環(huán)，減少財(cái)政資金的浪費(fèi)。實(shí)際上，一部分單位存在預(yù)算資金浪費(fèi)、閑置問題，就是由于內(nèi)控力度不足，財(cái)務(wù)監(jiān)督薄弱，部分資金始終處于監(jiān)管之外。因此，行政事業(yè)單位可通過內(nèi)部控制措施，監(jiān)督、評價(jià)預(yù)算管理，找出管理問題，減少監(jiān)管漏洞，提升預(yù)算控制能力，從而增強(qiáng)單位的履職能力，為事業(yè)任務(wù)的落實(shí)提供保障。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

預(yù)算管理發(fā)揮著重要職能，可支持單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)單位資源的合理配置，增強(qiáng)單位抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，為單位激勵(lì)機(jī)制的完善提供導(dǎo)向。然而，一部分單位的預(yù)算管理存在不足，導(dǎo)向作用發(fā)揮不明顯，無法給事業(yè)任務(wù)的實(shí)施提供保障。為給后文建議的提出奠定基礎(chǔ)，下面本文通過幾點(diǎn)分析現(xiàn)存問題。

（一）預(yù)算管理體系不健全

預(yù)算管理業(yè)務(wù)并非一項(xiàng)孤立的業(yè)務(wù)，它貫穿于整個(gè)財(cái)政工作中，需要有完整的管理體系，才能形成控制力，對單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。然而，多數(shù)行政事業(yè)單位對預(yù)算控制不重視，沒有建立完善預(yù)算管理體系。其一，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)不健全，缺少預(yù)算委員會(huì)，預(yù)算相關(guān)工作職能劃分不明確，權(quán)責(zé)邊界不清晰。由于責(zé)任不清，相關(guān)工作問題得不到高效解決，經(jīng)常出現(xiàn)“踢皮球”的現(xiàn)象。其二，管理制度不完善，缺少詳細(xì)的預(yù)算管理辦法和細(xì)則，“大額資金”的限額標(biāo)準(zhǔn)沒有明文規(guī)定，大多約定俗成，導(dǎo)致后期預(yù)算的調(diào)整過于隨意。其三，預(yù)算管理機(jī)制運(yùn)行不暢，沒有明確的預(yù)算管理工作要求，預(yù)算管理制度得不到有效執(zhí)行。

（二）預(yù)算編制的科學(xué)性不足

目前多數(shù)行政事業(yè)單位預(yù)算編制局限于當(dāng)年預(yù)算，缺乏全局意識，預(yù)算編制與單位規(guī)劃不匹配，預(yù)算編制缺乏前瞻性、整體性，預(yù)算草案的準(zhǔn)確性難以得到保障。實(shí)際上，在預(yù)算編制的過程中，一部分單位不僅預(yù)算范圍模糊，定額標(biāo)準(zhǔn)不詳，且未落實(shí)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)務(wù)操作指南》，未建立完整的定額標(biāo)準(zhǔn)體系，造成定額系數(shù)分配存在諸多的不合理之處，無形之中增加了預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。而預(yù)算編制方法選擇方面也存在著問題，仍在沿用“基數(shù)+增長”的老方法，未落實(shí)“零基預(yù)算”，預(yù)算編制不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)性，隨意性較大，埋下了諸多隱患。

（三）預(yù)算審批不嚴(yán)謹(jǐn)

預(yù)算審批的目標(biāo)在于確保預(yù)算編制的完整性、合理性，找出預(yù)算編制不合理部分，及時(shí)提出審批建議，修正不合理預(yù)算。通過有效的預(yù)算審批，便可提前發(fā)現(xiàn)預(yù)算問題，減少損失，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。但實(shí)際工作中，多數(shù)行政事業(yè)單位預(yù)算審批環(huán)節(jié)不健全，沒有完善的預(yù)算審議機(jī)制。且預(yù)算審批權(quán)限劃分不明確，存在職權(quán)交叉或責(zé)任缺位的情況，造成預(yù)算審批不嚴(yán)謹(jǐn)。由于預(yù)算審批的缺失，導(dǎo)致不合理預(yù)算未被及時(shí)修正，給預(yù)算分解和執(zhí)行造成了諸多障礙，不利于預(yù)算的執(zhí)行。

（四）預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范

行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算剛性不足，存在擅自擴(kuò)大開支范圍和提高開支標(biāo)準(zhǔn)的情況，甚至隨意變動(dòng)開支內(nèi)容。例如，在采購資金的使用中，經(jīng)常出現(xiàn)超預(yù)算采購的情況。此外，各單位在預(yù)算執(zhí)行的過程中，執(zhí)行監(jiān)督與檢查力度薄弱。由于缺少執(zhí)行監(jiān)督，導(dǎo)致執(zhí)行進(jìn)度滯后，資金沉淀結(jié)余普遍，資金使用效益不高。另外，預(yù)算調(diào)整方面，沒有規(guī)范的調(diào)整程序，存在亂支濫用的現(xiàn)象。顯然，這些問題的存在嚴(yán)重降低了資金使用效率，造成了國有資產(chǎn)的流失和浪費(fèi)。

（五）績效評價(jià)缺位

預(yù)算績效評價(jià)是檢驗(yàn)單位預(yù)算資金使用效益，確認(rèn)單位預(yù)算資金分配和使用合法性、合規(guī)性的主要手段。然而，多數(shù)行政事業(yè)單位缺乏績效意識，績效評價(jià)范圍不明確，績效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，脫離行政事業(yè)單位的實(shí)際情況。且績效評價(jià)結(jié)果的利用率偏低，未將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排聯(lián)系在一起。這導(dǎo)致績效評價(jià)流于形式，其功能未能得到有效發(fā)揮，反而增加了預(yù)算管理工作量、工作難度。

三、內(nèi)控視角下加強(qiáng)預(yù)算管理的措施

隨著各單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)復(fù)雜性的提高，傳統(tǒng)預(yù)算管理模式已逐漸無法滿足需求。行政事業(yè)單位可借助內(nèi)控理論，增強(qiáng)預(yù)算控制能力，強(qiáng)化事業(yè)單位履職能力。因此，本文將通過以下幾點(diǎn)分析具體的管理措施，望改善各單位預(yù)算控制的現(xiàn)狀。

（一）完善預(yù)算管理體系

為加強(qiáng)預(yù)算管理與控制，行政事業(yè)單位應(yīng)基于《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，結(jié)合內(nèi)部控制理論，構(gòu)建職能明確的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)與內(nèi)部控制委員會(huì)，合理劃分預(yù)算編制、決策、執(zhí)行、績效評價(jià)等相關(guān)工作任務(wù)，明確權(quán)責(zé)邊界，避免各部門相互推諉責(zé)任。另外，行政事業(yè)單位應(yīng)完善預(yù)算管理制度，通過制度明確管理標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)、權(quán)限，對票據(jù)的儲(chǔ)存、核對、使用做出規(guī)定，對收支的范圍做出要求，從而減少規(guī)則漏洞，提高預(yù)算控制的嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性。此外，要落實(shí)“收支兩條線”的管理模式，制定合理的預(yù)算控制程序，明確預(yù)算管理的辦法和細(xì)則，從而強(qiáng)化日常監(jiān)督，讓預(yù)算監(jiān)督與檢查常態(tài)化，進(jìn)而保證單位預(yù)算管理機(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)行。若出現(xiàn)重大決策，要實(shí)行“會(huì)簽制度”和“集體決策制度”，防范“一言堂”，限制亂發(fā)濫支，減少不必要的支出項(xiàng)目，從根源上規(guī)范行政事業(yè)單位預(yù)算收支行為。

（二）提高預(yù)算編制質(zhì)量

預(yù)算編制存在問題，勢必給后續(xù)預(yù)算的執(zhí)行造成障礙。因此，行政事業(yè)單位要合理明確預(yù)算編制的范圍，加強(qiáng)對預(yù)算編制的內(nèi)部控制，進(jìn)一步提高預(yù)算編制質(zhì)量。具體來講，在預(yù)算編制前，要認(rèn)真了解國家經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政情況，做好前期調(diào)研工作，從而為預(yù)算編制奠定基礎(chǔ)。支出預(yù)算要與單位發(fā)展規(guī)劃緊密結(jié)合，根據(jù)單位實(shí)際運(yùn)營情況，按內(nèi)部控制要求細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目，對預(yù)算收支進(jìn)行分類管理，合理確定預(yù)算目標(biāo)，妥善安排各項(xiàng)資金，確保預(yù)算編制與實(shí)際核算相符。另外，預(yù)算編制時(shí)，要分級編制、逐級匯總，落實(shí)“零基預(yù)算”。若有大額支出，要進(jìn)行事前論證，正確測算“預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)”，避免預(yù)算指標(biāo)偏離實(shí)際情況。

（三）加強(qiáng)預(yù)算審批

做好預(yù)算審批，才能提高預(yù)算安排的科學(xué)性、合理性，使相關(guān)預(yù)算收支受到有效控制。因此，行政事業(yè)單位要樹立預(yù)算審批意識，嚴(yán)格劃分預(yù)算審批權(quán)限，通過內(nèi)部控制，構(gòu)建職能制衡機(jī)制，避免發(fā)生職權(quán)交叉或責(zé)任缺位的情況，提高預(yù)算審查權(quán)威性。尤其大額支出，必須對資金的用途、支出進(jìn)行嚴(yán)格審查，認(rèn)真審核預(yù)算編制數(shù)據(jù)，對資金支出的必要性、合法性、真實(shí)性進(jìn)行確認(rèn)，確保預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。此外，行政事業(yè)單位要完善預(yù)算審批流程，對相關(guān)業(yè)務(wù)處理提出要求，要求各部門嚴(yán)格按流程提交預(yù)算數(shù)據(jù)。而在預(yù)算審查環(huán)節(jié)，內(nèi)部流轉(zhuǎn)文件中，要設(shè)簽字確認(rèn)欄，確保審查留痕，避免后續(xù)責(zé)任認(rèn)定環(huán)節(jié)沒有認(rèn)定依據(jù)。

（四）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制

為提高預(yù)算執(zhí)行效率，促進(jìn)預(yù)期預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與控制。具體監(jiān)督控制措施包括，其一，強(qiáng)化預(yù)算剛性。行政事業(yè)單位要進(jìn)一步明確預(yù)算資金使用范圍、使用額度、支出標(biāo)準(zhǔn)，要求未經(jīng)審批不得擅自調(diào)整預(yù)算，杜絕亂支濫用。其二，落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在預(yù)算執(zhí)行過程中，要明確第一責(zé)任人，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，提高相關(guān)人員對預(yù)算執(zhí)行的重視，從而提升預(yù)算資金的使用效益和效率。其三，要加強(qiáng)預(yù)算調(diào)整控制。出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整情況，要嚴(yán)格履行預(yù)算調(diào)整審批程序，做好匯報(bào)工作，審批后才可做出調(diào)整。其四，各單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)。實(shí)際上，各單位預(yù)算執(zhí)行控制力的薄弱，主要原因是就是各部門之間存在信息差，預(yù)算執(zhí)行信息掌握不及時(shí)，難以第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行問題，很多時(shí)候只能進(jìn)行事后管理。因此，各單位要積極加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，將信息技術(shù)融入預(yù)算管理，通過信息技術(shù)對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)采集預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，隨時(shí)對不合理支出做出正確調(diào)整。

（五）做好績效評價(jià)

為找出預(yù)算管理的不足，應(yīng)從內(nèi)部控制視角，開展針對性的預(yù)算績效考核評價(jià)，確認(rèn)單位預(yù)算資金的使用結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期財(cái)務(wù)指標(biāo)。具體來講，行政事業(yè)單位可通過制發(fā)文件的方式，對預(yù)算績效評價(jià)做出詳細(xì)解釋，明確績效目標(biāo)、績效指標(biāo)、績效評價(jià)范圍、績效評價(jià)對象。指標(biāo)的設(shè)定要符合單位實(shí)際情況，將財(cái)務(wù)因素與非財(cái)務(wù)因素都考慮在內(nèi)，避免指標(biāo)體系脫離現(xiàn)實(shí)。而且在進(jìn)行績效評價(jià)前，要收集、整理預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，做好調(diào)查取證工作，確?？冃гu價(jià)的客觀性。另一方面，在績效評價(jià)后，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)對預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的利用，要對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行深入分析，找出預(yù)算管理問題形成的原因，對相關(guān)工作做出整改。此外，對單位預(yù)算管理工作中的失職人員進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幜P。實(shí)際上，一些部門不配合預(yù)算管理，隨意申請資金，花錢大手大腳，主要原因就是預(yù)算的嚴(yán)肅性不足，缺少必要的獎(jiǎng)懲措施。將預(yù)算績效與薪資掛鉤，便可提高相關(guān)人員的重視程度。

四、結(jié)束語

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，各單位要想更好地履行職能，就要合理配置資源，做好預(yù)算管理與控制，使各項(xiàng)資金得到充分利用，保障重點(diǎn)支出，促進(jìn)事業(yè)任務(wù)的順利完成。因此，行政事業(yè)單位要樹立內(nèi)部控制意識，基于內(nèi)部控制要求，完善預(yù)算管理體系，加強(qiáng)預(yù)算審批，做好績效評價(jià)，提升自身的預(yù)算控制能力。