PPP投融資模式下公共投資項目績效審計初探

趙翠紅

（山西建設投資集團有限公司，山西 太原 030032）

一、PPP投融資模式下公共投資項目的特征

首先，由于投融資不確定因素過多且波動幅度較大。當運用此種投融資模式具體開展公共投資項目時，本身所包含的整體投資規模就較大，涉及的設計、施工流程更加復雜，建設周期較長，當項目建設完成后，后續所需要的運營以及維護成本也過高，存在著諸多的不確定風險因素，主要包含市場、政策以及財務等各類風險因素。再加上風險概率以及發生的時間也有所不同，最終產生的影響效果也自然不同。因此，風險共同承擔已然成了風險最優化處理方式，倘若風險出現不均勻狀況，投資方所獲得利益不僅無法達到預期目標，還會嚴重影響整個項目的最終收益。

其次，補助政策并沒有根據實際情況給予相應的資金支持，嚴重約束了社會資本參與的積極性。此種投融資模式主要參與方為相關政府部門以及社會投資方，二者所呈現的關系不僅要求資源同等配置，還要進一步確保最終的公共產品以及服務效率達到相關標準，從多方面、多角度實現最優化管理工作以及服務水平。而社會投資方的參與程度以及熱情完全取決于最終的利益收益，同時也是投資方決定是否投資的核心因素。現如今，公共投資項目本身所包含的公益性決定了項目的盈利能力，雖然相關政府部門會根據相應標準制定補助政策，但顯然補助政策的制定并沒有以實際情況為基準，這就導致社會投資方參與程度較低。

最后，部分投融資模式整體運作的資金成本過高，時常發生融資違規現象。造成這種情況發生的主要原因在于投融資環境較差，相應的法律法規以及政策也并沒有在第一時間內進行完善。例如，部分區域的相關政府受到《預算法》條款的約束，并不能通過發行地方債券的方式進一步提升融資的整體規模，但是為了跟緊城市化建設的腳步，部分區域的政府部門運用《預算法》的漏洞，將本地企業、證券企業以及基金管理公司等各類金融機構實施資產證券化，致使政府部門每年的實際財政收入與投資支出出現不匹配狀況，在以這種狀況為背景，相關政府部門會運用各種違法違規的籌資方式籌集資金，嚴重導致違規融資的狀況逐漸惡化。

二、公共投資項目應用PPP投融資模式對審計工作的影響

我國所發布的投融資改革方案中曾明確說明了此種投融資模式應用的主要領域，其中包含交通、市政公用事業以及經營性社會事業設施等。近些年來，隨著各類政策文件的頒布，不僅優化了重點推進領域的范圍，還間接補充了運用范圍，例如，農業、生態環保以及信息基礎設施等各個領域。最終目標強烈要求區域實現統一規劃，引導更多的社會資本主動參與到公共投資項目的建設中，不斷優化市場化的改革方向，充分保證市場在資源分配工作中起到決定性作用，從多方面、多角度合理發揮出政府宏觀調控的作用價值。另外，在具體開展探索工作時，市場的準入標準、規則以及機遇等也在持續完善。由此可見，應用領域的增加、更加復雜的市場環境，都將會對審計工作的順利開展產生一定程度的影響，因此，從事相關工作的人員應根據實際情況，合理構建PPP投融資模式公共投資項目績效的審計方式以及思路，不斷開拓審計工作的視野，從多方面、多角度充分發揮出相應的作用價值。

首先，應根據實際情況，合理降低審計范疇，我國所頒布的審計法中曾明確提出審計機關應詳細分析相應政府部門或以政府部門投資為主的公共項目的具體預算執行情況以及決算，而審計法實施條例中也曾詳細說明，倘若未使用全部的財政資金，財政資金應占項目總投資的比例應超出50%，而總投資比例若低于50%，相關政府部門所擁有的項目建設以及實際運營控制權應符合相關標準。在運用此種投融資模式所成立的公共投資項目，財政資金的整體范圍以及投資比例都在持續減少，而審計機關對已實施的審計法律以及法規也逐漸開始動搖。現如今，交通以及市政公共設施領域等公共投資項目涉及的特許經營范疇，在此種投融資模式的影響下，相關政府部門的投資比例明顯低于50%，嚴重時，部分公共項目都由社會成本全部投資，導致社會投資方對項目有著相應的運營控制權，并且擁有相應時間限制的特許經營權。致使國家審計機關對公共投資項目的審計工作無法順利開展，也沒有更加科學合理的法律文件作為審計工作的評判標準。

其次，審計工作方向的轉移。當從事審計工作的相關人員在具體對公共投資項目開展工作時，主要以事后審計以及后續審計的方式，對項目整體的生命周期具體開展審計工作。而運用此種投融資模式時，會將部分風險轉移給社會投資方，倘若風險轉移的方式明顯不合理時，就會導致市場環境無法盤活，各類優秀企業也無法主動參與到公共投資項目中。而此種投融資方式的合理運用，打破了傳統投資項目審計的重點，而社會資本的介入就會促使項目變得更為復雜。并出現了股權、債權等各個渠道的融資，同時各項優惠政策的實施以及簡政放權等一系列措施，根據不同的參與角色，制定更加科學合理的管理方式以及支出，傳統形式的審計工作所彰顯的審計內容并不能充分滿足如今的項目環境，這就促使相關人員應尋找全新的審計方向。進一步促使相關人員能夠向全新的審計方向轉移。在以保證利益為基準的背景下，重視各個流程中監管工作的作用價值，了解并掌握具體的產業政策以及更加完善的發展戰略，并對最終的項目績效做出合理的評價，從多方面、多角度為公共項目管理制度以及體系的建立奠定良好基礎。

最后，還應該學習西方發達國家的PFI或PPP模式的績效管理理念以及方式，其中包含績效監管以及更加科學合理的支付機制。績效考核工作主要由相關政府部門或政府委任相關事業單位具體實施，根據績效指標的定性以及定量化具體開展賦分考量，并對項目實施的整體流程進行實時監管。而支付機制應以先服務后付款的方式為主要標準，并于績效考核標準掛鉤，不僅要確保各類工作更加公開透明，還要從多方面、多角度保證市場價格機制更加科學合理。

三、PPP投融資模式背景下公共投資項目績效審計思考

第一，應優化相應的法律法規，進一步確保重新制定的審計范圍更加科學合理。在具體實施此種投融資模式時，主要面對的困難為相應的法律法規以及政策之間的不協調。縱觀比較成熟的西方發達國家，從孵化期至迭代期，相關政府部門都在根據國家的實際情況不斷優化相應的法律體系，確保相關工作人員能夠了解并掌握政府與社會資本的權力義務以及風險承擔等相應的法律制度，進一步保證各類項目能夠穩定運營。現如今，關于此種投融資模式的法律體系仍然處于空白階段，主要體現在以下幾點內容中，例如，項目審查審批工作、招投標管理工作以及評價體系不完善等具體內容。因此，應不斷提升此種投融資項目的立法水平，促使項目能夠在具體開展的過程中有著更加科學合理的依據，充分降低政策以及投資風險發生的頻率。與此同時，所頒布《審計法》以及相應的法律法規應逐漸優化，不斷提升覆蓋的范圍，從而保證的審計工作的法定范圍更加清晰。

第二，要敢于打破較為傳統的審計模式，根據具體情況，不斷優化審計規則。部分相關人員在具體開展審計工作時，主要以較為傳統的審計模式為主要審計方式，這就間接導致審計工作的實施時間只能在項目竣工決算后。倘若單獨運用事后審計模式，就會導致事前以及事中控制工作的缺失，所產生的監督效果也無法達到預期目標，項目的整體質量并不能符合相關標準。再加上工程建設的經濟、社會以及生態所產生的綜合效益并不是具體的財務指標。例如，在2016年，半山明挖段貝雷梁拆除時發生高空墜落事故，嚴重導致3個工作人員直接死亡，經濟損失高達390萬余元，根據調查顯示，經營者在具體開展拆除工作出現違規作業，并沒有按照工作規定合理佩戴安全帶。由此可見，造成事故發生的主要原因在于管理工作的不善，員工在出現違章作業時，從事管理工作的相關人員并沒有在第一時間內組織員工整改。而傳統形式的審計監督工作并不能在事前以及事中施工時進行實時監管，權力的變更并沒有在審計工作的范圍內，這就導致公共工程的不確定因素過多，波動頻率也較為混亂。因此，應根據項目績效的實際情況，不斷完善審計工作的具體細節，從多方面、多角度進一步保證工程的整體質量以及管理水平都能夠達到預期目標。

第三，合作伙伴的自然選擇，逐漸優化審計監督的各類功能。以此種投融資模式所建立的公共項目合同周期明顯較長，這就導致相關政府部門的合作風險會得到進一步提升，而合同中的具體細節應通過后續會議進行詳談。根據傳統形式的建設經驗來講，首先壓低建設價格，其次在后續談判中完善價格，這種方式的運用，就會持續提升投資的風險隱患。所以，在項目具體建設前，應選擇信譽程度更優、管理以及技術水平更高的合作伙伴。根據相關數據得知，影響合作伙伴選擇的主要因素在于部分競標人對項目過高的成本望而卻步，再加上部分公共項目有著更為嚴格的規范，致使公共項目的經濟收益并不能達到預期目標，投標人也因此對公共項目的競標失去興趣。除此之外，政府部門早期都會在新項目中設立包裝廣告宣傳新項目的具體內容，這就導致在選擇合伙人時將部分合伙人排除在外，嚴重致使部分公共項目缺失了相應的競爭性。合伙人的選擇過程是否公平公正、競爭流程是否科學合理這些問題都是審計監督工作的核心內容。因此，在具體開展管理審計工作時，應根據行業發展的具體情況以及凈收益實際情況，判斷合作伙伴的選取是否可行，防止在選擇初期階段出現潛規則現象的發生。并實時了解并掌握項目建設的實時狀況，進一步提升貪污腐敗的監管力度。

第四，建立更加科學合理的價格形成機制，重新規劃項目審計的最終目標。運用此種投融資模式建設的公共項目，在價值機制方面主要以定價以及調價兩種部分組成，由于價格調整機制作為項目投資控制重點內容，而合作雙方的利益分配同時也是判斷項目績效的基準之一。國家所頒布的文件中曾明確提出，應不斷完善價格管理工作，并根據補償成本以及最終收益等各類數據信息，進一步提升投資以及服務成本的管控，從而保證價格水平的提升符合相關標準。從另一種角度而言，監督收費的定價機制應根據工作的實際情況合理優化。現如今，隨著經濟的蓬勃發展，公共投資項目的定價也在逐漸發生變化，如何能在正確的時間內調整價位已然成了相關人員所重視的方向點。因此，相關工作人員應進一步深化特許經營的價格機制，并根據實際情況建立更加科學合理的監審制度以及成本規章制度，從而保證最終的結果更加精準可靠。除此之外，還要按時公布收費的運營成本，并將最終的運營成果當成調價工作的依據，提升績效管理的最終水平，實時主動接受各方的監管，了解并掌握自身應履行的義務以及應對之策，重視經營者的合法權益。審計人員還要履行政府部門監督方的職責，積極學習并引進更加先進的監管技術，構建更加科學合理的監管平臺，從而保證成本監審能力達到預期目標。

第五，提升項目最終的經濟效益以及服務質量，優化審計績效控制。運用此種投資模式建設的公共項目，成敗完全取決于項目運行的最終效率以及服務質量，合理運用此種投融資模式既能合理解決部分區域融資產生的各類難題，還可以引進更加科學合理的建設以及管理等各類理念，從而保證工程建設的整體質量以及運營整體的效率都能夠達到預期標準，為后續服務工作的順利開展奠定良好基礎。相關政府部門在提升經濟收益方面有著更加優秀的激勵動力。例如，社會投資方主要負責的工作為融資、設計、建設、運營等，并通過運營期可用性服務費和運維收入方式獲取投資收益，剛開始投入資金成本，為企業創造效益，并在各類管理工作實現精細化管理，從根本上防止了外部矛盾，內部人員之間也會產生更加優秀的協同效應。此種模式不僅能夠提升項目最終的經濟收益，還能進一步保證服務質量以及社會效益達到預期標準。

四、結束語

總而言之，以此種投融資模式為背景所建設的公共投資項目績效，不僅能夠保證經濟收益實現最大化，還能夠進一步保證服務質量達到預期目標。從另一種角度而言，根據西方發達國家的成功經驗所構建的審計思路以及方式，主要目的在于發現問題，并在第一時間內給予解決問題的方案，從而保證項目的整體績效不受損失。