城鄉融合背景下“村改居”社區治理體系路徑探索與研究
——基于對許昌市“村改居”社區的調查

段 芳

（中共許昌市委黨校，許昌 461000）

一、“村改居”社區在轉型期面臨的治理困境

“村改居”社區是在我國以城市擴容為主的城鄉一體化過程中出現的一種過渡類型的社區。從直觀層面來看，“村改居”主要表現為一種身份的改變——由村民的身份變為居民，由村莊的身份變為社區。但是，要實現“村改居”的徹底轉型，必然會面臨基層社區管理復雜化、集體經濟產權歸屬、集體經濟經營障礙和公共服務延伸等諸多治理難題和困境。

（一）城鄉結合的經濟環境使社區治理變得艱難

就許昌市而言，區位優勢使得許昌市的“村改居”社區數量較多，而城鄉結合的地理因素導致經濟利益沖突較多，這其中既有城鄉兩個地域在土地使用方面的沖突，又有城鄉行政組織在“土地財政”分割方面的沖突，更有城市征用地與農民生活保障的沖突，還有政府管理與村民自治的沖突。在這樣的經濟環境中，開展社區治理更加艱難。

（二）特殊的文化環境加大了社區治理的難度

“村改居”社區的居民過去長期生活在村集體之中，一旦居住環境發生改變，將在鄉土文化與城市文化的沖突和整合中面臨許多困境。一方面，過去分散而居的村民們如今雖然居住在現代化的住宅樓里，但骨子里傳統鄉村生活的習俗短期內是無法改變。另一方面，也正是因為農民這種自身的鄉土特性，一定程度上使他們對城中村改造存在一種“恐慌心理”，對于撤村改居，更是有極為矛盾的復雜心理。

（三）社區發展的不確定性擾亂了基層黨組織的執政環境

在城鄉融合的過程中，土地漸漸淡出，尤其是已經撤村改居的“村改居”社區，大多面臨著來自改造后的村民的就業現實和生活保障問題。調研組在走訪群眾的過程中了解到，城郊村改造后，一部分村民失去了賴以生存的土地資源，養殖不允許，耕田沒有地，傳統的第一產業的生產方式不復存在。但因為在規劃上存在缺位，發展方向不明確，使一部分村民對自己的前途無所適從。調研組在與部分村民的座談中了解到：其所在村莊的拆遷期限一改再改、一拖再拖，導致村民的拆遷積極性大大降低；一些村莊用地在城市整體規劃中被征用改為商業用途后，建起了各種產業園區，園區建成初期確實在很大程度上解決了本區域村民的就近就業問題，但部分園區因為經營不善而倒閉、空置，失業的村民由于年齡和技能的限制在一定時間內無法再就業。

二、城鄉融合背景下許昌市“村改居”社區治理探索實踐

為了進一步破除城鄉二元體制，順應融合趨勢，重塑城鄉關系，2019年底，全國11個地市入選國家級城鄉融合發展試驗區，其中河南省唯一入選的地級市就是許昌市。經過一年多的調研和評估，《國家城鄉融合發展試驗區（河南許昌）實施方案》（以下簡稱《方案》）于2021年10月21日正式落地。《方案》提出，到2025年，要形成更加完善的城鄉融合發展體制機制和政策體系。

機遇即是挑戰，國家此舉正說明，許昌在經濟社會高質量發展的同時，也遇到了城鄉之間深度融合所必須破解的問題，而“村改居”社區的治理就是其中之一。提升“村改居”社區治理效能，對于加快推進城鄉經濟一體化進程、實現公共服務城鄉均等化、創新社會治理和促進社會和諧穩定無疑具有重要意義。

（一）許昌市“村改居”社區概況

許昌市三區兩縣中具有代表性的城郊型村莊很多，雖然這些城郊型村莊都位于城市和鄉村交界，因戰略發展功能、毗鄰縣區的整體規劃及自身資源優勢等存在明顯差異，這些城郊村的發展模式并不相同，大致可以根據是否撤村改居為標準劃分為兩類，即“村改居”社區和地緣意義上的城郊村。

一般來說，“村改居”社區過去是緊鄰中心城區的傳統村莊，為原有農村集體土地征收后予以拆遷安置的社區，由于城市整體框架的擴大，這些原來的村莊已漸漸從外沿走向城市中央，“政治”身份也由行政村轉為城市社區，學界稱之為“村改居”社區。以位于許昌市區東部的鄧莊街道辦事處為例，該辦事處的前身是許昌市原來的“東大門”——鄧莊鄉，受城市快速發展的推動，2017年撤鄉設辦，所轄12個社區當中，只有一個城市社區，其余11個均為“村改居”社區，總人口3.5萬余人。辦事處原有田地2萬余畝，現已征收8000余畝，6個社區進行了棚戶區改造，清表村莊占地3000余畝，是一個非常典型的在城鎮化進程中被迅速融入城市的城郊村集聚鄉鎮。

近年來，許昌市始終把社區規范化建設作為關注民生、構建和諧社會、平安許昌創建的重要抓手，在加強城市社區規范化建設的同時，扎實開展標準化農村社區建設工作，傾力打造標準化農村社區。

（二）基層治理探索實踐

1.鏡湖社區強化法治建設，推動基層治理現代化的探索實踐

鏡湖社區下轄的小區鏡湖花園小區建成于2007年，是在“撤村改居”的規劃中建設起來的新小區。在鏡湖社區成立之前，該小區一直處于管理無序的狀態，原物業公司不規范，管理混亂，小區基層設施陳舊失修，小區居民與物業公司矛盾重重。

近年來，鏡湖社區通過突出黨建引領，建設一支法治專業隊伍，以網絡落實法治建設責任制，推動群眾自治，使社區在轉型過程中的治理效能大大提升。

首先，持續推進以訴訟與非訴訟銜接的調解新機制為重點的行業性調解組織建設，廣泛發動基層政府、行業部門和廣大群眾共同參與，做到群眾的問題群眾發現、群眾調解與司法部門調解、行業部門調解的有機銜接互動。比如，鏡湖社區建立了以支部書記周銀定為組長的矛調小組“銀定調解室”，由經驗豐富的老黨員、律師顧問、社區志愿者、物業工作人員組成。“銀定調解室”自建立以來，以法治為主導，進行依法調解，切實做到了矛盾不出社區。

其次，筑牢宣傳陣地，延伸法律服務，弘揚法治文化。一是全面推進法律服務進社區。鏡湖社區立足于工作實際，配備了法律顧問，律師顧問每月不少于4個小時入社區工作時間，積極引導廣大群眾通過司法途徑解決問題。二是全力打造智慧司法。鏡湖社區現已建成建安智能法律咨詢平臺，并以掌上智能平臺為媒介向群眾宣傳各類法律法規、精品案例、辦事流程及聯系方式等，同時將“法律咨詢智能機器人”嵌入掌上智能法律服務平臺中，實現在網上完成申請、審批辦理等一系列法律援助流程，實現了法治惠民的便捷化。

最后，完善共駐共建機制，動員社區組織參與法治建設。一是建立了轄區單位黨組織屬地報到制度。轄區各類社區組織都要到所在社區黨組織報到，定期與社區黨組織聯系溝通，開展對接活動。二是豐富活動形式，開展區域黨建活動。街道黨工委按照黨組織結對共建制度，組織共建黨組織，充分發揮各自優勢，定期交流黨建工作經驗，共同開展黨內活動，通過現場觀摩、座談交流、參與對方組織生活等方式，不斷提高城市基層黨建工作水平。

2.鄧莊街道辦事處以“黨建+”引領社區治理的探索實踐

“村改居”社區的黨建工作融合了城市社區的黨建工作，也涵蓋了農村黨建的民風民情。在城市化的進程中，這些社區的黨組織承擔了大量經濟發展、招商引資、信訪維穩等工作任務，人員結構也逐漸呈現多元化和復雜化的趨勢。因此，在黨建工作中存在“重發展輕黨建”的偏差，以及黨員隊伍建設和管理教育缺位和斷線現象，黨的組織設置也沒有做到及時跟進。

（1）“黨建+高標準”陣地建設。通過“兩手抓”加強基層黨組織自身建設。一方面，加大資金投入，結合群眾辦事需求，完善黨建活動場地的實用功能和智能化水平。另一方面，突出發展黨員政治標準，注重發揮黨員先鋒模范作用，控量提質保證黨員隊伍的先進性、純潔性。城郊村的發展前景比較可觀，但長期以來，由于居住人員情況復雜，流動黨員數量較大，黨員隊伍建設面臨諸多挑戰。調研組在與多個村（社區）支部書記的座談中發現，當前這個階段，支部書記對于基層黨員人才隊伍建設的思路越來越清晰，大致突出了這樣幾個重點：其一，發展新黨員的標準要看是否能夠為老百姓辦實事；其二，吸引離鄉在外的年輕黨員回鄉，要照顧好其在家留守的老人和兒童，靠真情去打動；其三，面對黨員老齡化的現狀，要拋棄老觀念，充分發揮老齡黨員威望高、熱心公共事務、示范帶頭作用強的優勢。

（2）“黨建+倒逼式”工作創新。基層的事要想辦好，就必須敢探索。由于情況復雜，“村改居”社區在城鄉融合過程中遇到的新問題往往無先例可循，錯綜復雜的問題往往倒逼基層黨組織在轉型中求變創新，積極建設農村民主政治，實現了由臟亂差、治理失序向安定和諧的轉變。

城郊村轉型融合的前期，基本都會面臨拆遷補償問題。近幾年，由于許昌市東城區承擔了大量市級城建重點項目拆遷任務，其中大部分在鄧莊辦事處轄區范圍內，辦事處積極探索“黨建+項目征拆”的新路徑，通過把黨組織建在項目拆遷建設一線，將黨建工作融入拆遷建設全過程，堅持用接地氣的語言把棚改政策講透徹，把征拆要求講清楚，把大局觀念講入心。對存在利益沖突的事項，充分發揮支部領導作用，黨員及家屬帶頭，先做通群眾代表工作，再做通普通群眾工作，緩解矛盾沖突，實現協商共治，征遷至今沒有出現群眾集中信訪事件。

三、城鄉融合背景下“村改居”社區治理的建議和措施

（一）加強“村改居”社區過渡期的制度建設

政策支持是助力社區轉型升級的重要推進力量。針對許昌市城鄉融合過程中城郊村眾多的實際情況，相關部門可以從總體上制定關于推進“村改居”工作的相關指導意見，堅持政府主導、規劃先行，尊重民意、整合資源，積極穩妥地推進“村改居”工作。在具體操作過程中，可以分批次摸排城郊村實際情況，分類別積極穩妥地推進。存在時間較長、無集體土地的城郊村可先行推進；人均集體土地較少、有集體資產的城郊村積極推進；仍保留大量土地，同時又有集體資產的城郊村，可采取“村居并存”模式穩妥推進，由村委會繼續履行管理職能，逐步過渡，過渡期由各縣區政府根據具體情況設置，避免出現“只掛牌不改居”的現象。另外，還可以適當放寬過渡時期的政策限定。比如，轉型社區在過渡時期的若干年內，是否可以適度地共享農村和城市“兩頭政策”，后續政策再根據轉型社區建設總結推進，為“村改居”社區的順利轉型提供堅實的制度保障。

（二）探索發展社區集體經濟新路徑

經濟基礎決定上層建筑，調研組在走訪調查和查閱文獻的過程中發現，那些在“村改居”過程中走在前列的社區，都有一個共同的特征，就是社區集體經濟有一定的實力。正是因為有固定經濟收入，不但避免了負債和經濟糾紛，而且能建立起良好的群眾基礎，社區黨群關系、干群關系融洽，居民群眾普遍支持并愿意配合社區轉型。

當然，集體經濟的強弱有一部分天然因素，有的村鎮工業基礎好，產業豐富，集體經濟自然就強一些。然而，當前大多數“村改居”社區的集體經濟還是單一地依賴原有閑置土地的租賃金，這種非“內生型”的經濟來源不具有長期的可持續性。調研組認為，壯大社區集體經濟，必須開闊思路，充分挖掘本地的資源優勢，把居民的消費動力轉化為社區的發展動力。

（三）完善黨組織引領下的多組織協作參與模式

社區是居民共同的家園，不是幾個黨員領導干部的社區，因此社區治理必須靠集體力量，充分激發居民和社會組織的參與意愿。

首先，要引導居民積極參與自治，而不是被動地等、靠、要。當下，如何培育社區居民的主人翁意識、擴大居民參與、發揮社區居民作為社區治理主體的作用尤為重要。社區管理層在落實上級政策的過程中，應盡量避免為了快速完成任務而代替居民做決定。

其次，探索適合本地特點的社會公益組織。從鏡湖社區的探索實踐中可以看到，公益性的法律組織在化解基層矛盾和風險方面發揮了重要作用。除此之外，諸如“一約四會”“紅白理事會”“戲迷樂園”等群眾性組織也在很大程度上提升了社區治理的服務效能。

最后，要鼓勵發展培養社區專業治理組織。在城鄉融合的背景下，要探索如何充分發揮多元主體的力量，發揮多方的優勢與能力，補足當下社會治理機制單一的短板。縣市級政府及社區應施行積極的優惠福利政策來吸引具有專業治理能力的社區治理組織及治理人才，提升基層治理現代化水平。

（四）暢通訴求表達渠道，健全矛盾化解機制

做好群眾工作、有效化解千頭萬緒的基層矛盾是社區治理的重頭戲。

首先，應加強社區居民與居委會之間的溝通與聯系。調研組在走訪中發現，很多“村改居”社區的居民與居委會的聯系互動較少，社區居委會也缺乏與社區居民互動交流的機會，這表明社區居民對社區的信任度和認同度并不高。在這種情況下，社區居委會更應該“沉下身子，放下身段”，要有“甘當小學生”的心態，及時了解社區居民的動態，對社區居民反映的問題與生活中遇到的困難，要及時給予關懷與幫助。

其次，要著力構建新型鄰里關系。調研組在走訪時發現，在諸多城郊型社區中，“移民村”這種特殊的社區也占有一定比例。整村搬遷之后，雖然“移民村”在當地政府的政策支持下已與當地居民達到了一定程度的融合，但文化融合依然任重道遠。因此，應構建一種新型鄰里關系，這種新型鄰里關系應該以居民的共同利益、共同興趣愛好及共同的價值追求為中心，將社區的各項文化活動作為平臺，成立居民自治組織，通過這些公共活動來增進居民之間的了解，縮短彼此之間的距離，增加他們對社區的歸屬感與信任感。