領導干部水資源環境責任審計評價指標體系構建

蘇佳音

（西北政法大學管理學院，西安 710122）

引 言

當前我國已經步入生態文明建設重要階段，為了解決經濟高速發展所帶來的自然資源消耗大、環境污染問題嚴峻、生態系統破壞等問題，自2013年中共十八屆三中全會召開以來，中央及地方都已提出了以加快生態文明體制建設為目標的一系列措施。在中央發布的全面深化改革相關問題的文件中，提到了以領導干部為審計對象，以自然資源資產為審計內容的政府審計的類型。中央在2017年進一步印發了這類審計工作具體的實行規定，其中正式將此類政府審計作為審計機關實施的一項經常性的審計。領導干部水資源環境責任審計能在一定程度上促進考核和監督領導干部的水資源環境管理和保護工作的履責情況，也能對水資源環境保護和生態文明發展建設產生理論指導意義。

一、文獻綜述

領導干部自然資源離任審計評價體系研究方面：莫春芳以促進我國生態文明建設的終極目標為導向，從可操作性的角度分析論證了審計評價指標體系構建的必要性、基礎指標確定、建構體系框架、可行性及運用建議。劉桔林和李寧瑞構建了以自然資源資產總量質量約束性指標等四類一級指標為主的領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系。黃溶冰以浙江省主體功能區為研究對象，針對不同功能區類型建立相應的審計評價指標體系。方宏誠提出領導干部自然資源資產離任審計評級體系中應包含定量指標和定性指標。

水環境審計評價指標體系構建模型選擇方面：左藝夢和廖洪斌運用層次分析法以實現水資源的合理有效利用，保護水資源生態安全，維護人民擁有的根本權益，實現長江流域生態可持續發展為目標層，分別構建了真實性目標對應的財務指標等四類指標。胡耘通和何佳楠根據水環境審計計劃、實施和終結三個階段的特征，為每個階段建立三類反映財務、合規和績效情況的指標。周瑞芳和李啟旭針對西北地區水環境以DPSIR模型為基礎，建立了水環境審計評價指標體系。

通過文獻整理發現，我國目前就領導干部自然資源資產離任審計的研究已經相當充分，但缺少對領導干部水資源環境責任審計方面的研究，并且針對審計評價指標體系的研究仍很缺乏。因此，本文將初步構建領導干部水資源環境責任審計指標體系，以期為審計實踐工作提供理論幫助。

二、領導干部水資源環境責任審計指標構建

（一）構建原則

1.客觀可靠性

在構建審計指標時應當以領導干部所領導地區的實際的客觀經濟發展情況和規律為依據，從而保證審計實務工作中利用的指標所得出的評價結果是真實的、準確的。構建的指標不能脫離實際，要以符合生態文明建設體現領導干部客觀履行責任情況為基礎。審計指標要具有可靠性，以國家統計局、生態環境部及審計署等權威部門發布的數據為依據，保持定量指標計算方法及標準的一致性。

2.重要性

在構建審計指標時不能面面俱圓、不分主次，必須遵循重要性原則，以領導干部所管轄地區存在的重點水環境問題為主導，既要整體反映領導干部的水資源環境責任履行情況，也要充分考慮水資源環境影響領導干部履責的特有因素。對于領導干部水資源環境責任的評價需要做到定性指標結合定量指標，從而達到審計評價結果的全面客觀。

3.可操作性

構建指標時雖然要全面客觀地反映問題，但也要注重審計實務工作的可操作性，要直觀明了并且簡單易實操，不能使審計人員在獲得指標所需信息、處理指標數據時花費巨大時間成本、人力成本，從而導致指標的構建缺乏實際操作的條件。要以質量高、數量少、可操作為原則，構建能夠反映領導干部履職情況的指標體系。

（二）構建思路

中共中央與國務院發布的審計規定中，將以領導干部為審計對象、以自然資源資產為審計內容的具體審計范圍在第八條進行了規定，本文構建的領導干部水資源環境責任審計指標體系，以上述審計范圍為主要思路，以我國水資源環境相關法律法規、制度政策和領導干部水資源環境職責權限為指標參照。審計評價指標包含定量指標和定性指標。定量指標是指可量化、可衡量性的指標；定性指標是指水資源環境責任方面關乎性質特點、不宜量化的指標。由此形成定性指標與定量指標相結合的領導干部水資源環境責任審計評價指標體系（表1），從而反映和評價領導干部的責任履行情況。

表1 領導干部水資源環境審計評價指標體系

指標分類 具體指標 指標參考說明貫徹中央政策方針類本地區生態文明體制改革方案制定實施情況中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》遵守法律法規類國家相關法律法規遵守情況《環境保護法》《水污染防治法》等法律法規和管理制度本地區相關法律法規指定情況《遼寧省地下水資源保護條例》決策過程合法合規情況重大決策類決策內容合法合規情況決策事項執行情況國務院印發的《水污染防治行動計劃》用水總量 具體計劃指標數值可直接參考《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》中的附件、年度目標責任書等目標完成類地表水水質達標率地下水水質達標率斷面水質達標率化學需氧量排放總量減少比例 具體計劃指標數值可直接參考《水污染防治行動計劃》、《年度目標責任書》、重金屬污染物排放量指標考核細則等氨氮排放總量減少比例總氮排放量減少比例總磷排放量減少比例重金屬排放量減少比例處置突發水環境污染事件情況監督責任履行類《水污染防治行動計劃》《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》排污許可證核發情況水環境行政處罰案件處理情況國家環境監察專員制度建立情況水環境質量狀況公布情況水環境問題訴訟及處理情況居民水環境環保意識資金征管用和項目建設運行類城鎮污水處理費、排污費、水資源費征收情況 《污水處理費征收使用管理辦法》《排污費資金收繳使用管理辦法》等環境保護、節能節水、資源綜合利用等方面稅收優惠政策落實情況項目運行程序完備情況 領導干部所在地區環保工程項目考核管理辦法項目制度建設情況

（三）指標內容

1.在貫徹中央政策方針方面

主要審查領導干部任期內是否制定本地區生態文明體制改革具體方案并且方案中有涉及水資源環境相關內容。

2.在法律法規遵守方面

主要審查領導干部在政策法規及規劃計劃制定、重點任務推進、開展水資源環境項目建設及實施等過程中，遵守相關法律法規的情況。對水資源環境責任審計來說，主要審查所在地區是否貫徹落實水法、環境保護相關法律、城鎮排水與污水處理條例、水污染防治行動計劃等法律法規和實行最嚴格水資源管理制度等；是否編制并發布本地區相應的水資源管理與使用、水污染防治規劃，頒布本地區相關法規實施條例等。

3.在重大決策方面

主要審查領導干部是否執行水資源開發利用、自然資產管理、生態保護相關的重大項目的決策以及是否進行相應的審批。相應的水資源環境責任審計內容是查閱被審計地區黨委、政府的決議、決定、文件、會議記錄和領導的指示，考慮領導干部和有關臨時機構負責人的分工和責任，判斷領導干部與保護和防止水損害有關的主要決策情況，包括開發、利用、監測、報告、保護與管理等。

4.在目標完成方面

主要審查自然資源相關的資源環境管理、資源環境保有量的約束性和規劃性指標；水資源環境保護和水污染防治的重點任務完成方面存在的問題。建立指標后，對于具體被審地區領導干部水資源環境責任的履行情況可根據各地相應目標數值進行評價。例如，國務院印發的《水污染防治行動計劃》中明確提出截至2030年，我國的七大重點流域水質優良比例總體達到75%以上，城市集中式飲用水水源水質達到或優于Ⅲ類比例總體為95%左右。因此，建立指標后的領導干部水資源環境責任審計評價就應該參照本地區相應的計劃目標中所規定的數值。

5.在監督責任履行方面

主要審查領導干部在自然資源資產開發和生態環境保護方面監督、督促責任的缺失問題。領導干部水資源環境責任審計監督層面指標：穩妥處置突發水環境污染事件；核發排污許可證；水環境統計及數據弄虛作假案件處理情況；在以前年度水資源環境相關的中央督察、政府機關審計和內部專項考核等監督工作后，領導干部是否針對發現問題進行督促與整改。除此之外，還需要加強對公民參與水資源保護和社會監督情況的審計，如對公民和社會組織進行《水污染防治條例》的培訓，依托全國中小學的環保教育、水土保持教育、環境教育等社會實踐基地，開展環境保護的社會實踐活動。

6.在資金征管用和項目建設運行方面

主要審查是否足額收繳，是否存在減收、免收、漏收、遲收、降低標準收繳等違規行為，是否按級別足額上繳本級財政和上級財政，是否存在違反“收支兩條線”。水資源資產的管理和使用是上級下達的收費和專項資金，由本級預算組織實施。主要審查內容：涉水收入是否全部納入財政預算管理，是否按規定安排使用；上級下達、本級預算安排的涉水專項資金是否及時撥付使用；專項資金是否被挪用；資金使用是否達到預期效果。此外，還審查地方的重大水利建設工程、水污染防治工程、農業灌溉改造工程的規劃和建設是否達標。

三、指標評價標準

在構建完領導干部水資源環境責任審計指標后，要對定量指標的數據及定性指標的認定進行真實性判斷，還要確定領導干部對指標的貢獻份額。在此基礎上分別對定性、定量指標設立不同性質的評價標準進行審計評價。如水資源環境約束性指標、領導干部簽署的目標責任書、生態紅線管控任務、水污染防治行動計劃中明確提出的標準，是必須作為水資源環境指標的評價標準的；領導干部以前年度水資源環境責任審計指標所達到的水平以及具有可比性的其他地區審計指標所達到的水平也是可參照的指標評價標準。一般來說，本年度的指標水平應該不低于以前年度的指標水平。

結 語

現階段無論是理論研究、制度建設還是審計實務，均屬于非完全成熟階段，對于構建水資源環境責任審計指標，可直接借鑒的實踐經驗仍然有限。目前對于自然資源資產負債表的編制及實施也仍處于初步發展階段，水資源環境責任審計指標的構建就缺少了直接參考依據。針對上述客觀限制性因素，本文盡管通過研究已有的相關文獻、制度及法律法規，構建了領導干部水資源環境責任審計評價指標體系，但仍需通過理論研究和審計實踐進一步加強和完善。