“十四五”時期長三角深度一體化的難點及路徑

李雙金

(上海社會科學院經濟研究所，上海 200020)

1 引言

2019年12月1日，國務院印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》(下稱《規劃綱要》)，成為指導長江三角洲地區(以下簡稱長三角)未來一個時期發展改革的綱領性文件。近3年來，作為我國綜合實力最強的區域之一，長三角三省一市政府間通力合作，在產業體系、基礎設施、生態環境、公共服務等方面取得了一系列進展。長三角地區GDP占全國比重進一步提高，自2018 年的24.1%提高到2021 年前3 季度的24.5%[1]。長三角區域內部的特色集聚區呈多點開花的局面。長三角生態綠色一體化發展示范區建設取得重要突破，已推出兩批8 大類73 項一體化制度創新成果；皖北承接產業轉移集聚區、寧馬寧滁等一批跨界區相繼形成[2]。

“十四五”期間，長三角一體化開始進入攻堅階段。2021年6 月份，《長三角一體化發展規劃“十四五”實施方案》正式印發實施，提出了一系列重要目標，如：“常住人口城鎮化率達到70%；研發投入強度達到3%以上；人均公共財政支出達到2.1萬元”。要實現上述目標，有必要認真梳理長三角一體化面臨的深層次問題，從制度層面做好頂層設計[3]。2020年以來給長三角地區經濟增長帶來了新的壓力和挑戰，投資和出口拉動是長三角地區重要的經濟增長引擎，產業體系的結構性矛盾與全球經濟危機的影響相互疊加，給一體化進程增添了新的不確定性。同時，一體化進程中老問題、難問題、新問題將在“十四五”期間集中爆發，因此，有必要結合長三角區域合作的現狀和已取得的成果，認真分析當前所面臨的挑戰，探索相應的對策。

2 長三角深度一體化的主要難點

2.1 行政壁壘難以徹底消除

長三角一體化之前，政府之間存在較強的行政壁壘。行政壁壘的存在會增加交易成本，降低經濟活力，增加政府資源協調的難度。行政壁壘問題被認為是推進區域經濟發展過程的最大難題之一[4]。行政壁壘是造成區域經濟一體化諸多問題的根源之一。行政壁壘不僅僅會增加交易成本，造成地方保護主義盛行，還會使得產業體系內的社會分工和專業化無法實現，并進一步造成城市之間過度競爭、產業同構、市場分割等一系列問題。雖然《規劃綱要》致力于打破行政壁壘，強調了加強黨對長三角一體化的統一領導以及建立健全實施和保障機制等。但在具體落實上難度依然大，這一問題亟待在“十四五”期間得以破解。

2.2 過度競爭問題亟待破解

雖然《規劃綱要》對長三角的各城市間產業分工和發展做了“規劃意義上”的定位，但無法對業已形成的問題給出具體的解決方法。每個城市都面臨兩難：即需要考慮自身的發展，發展高科技和新能源產業，以免受制于人。因此如何協調各城市之間的激勵是一個難題。例如，上海和寧波之間一直存在的“港口之爭”。長期以來上海洋山港與寧波北侖港一直在爭奪國際樞紐港地位，《規劃綱要》出臺之后雙方之間的競爭仍然在持續?！案蹅涓傎悺钡慕Y果是港口資源浪費[5]。另外，三省一市都試圖打造世界制造業基地，并且提出了相應目標和構想。這些構想和《規劃綱要》并不沖突，《規劃綱要》中對南京和寧波在產業定位中都有“建設先進制造業基地”的表述。在此背景下，長三角各城市為了能成為全球制造業基地就會動用行政手段來干預要素流動、防止稅源外流。因此，作為綱領性文件的《規劃綱要》也難以從跟不上消除省市之間和地區之間的過度競爭。

2.3 產業同構問題依然存在

長三角(尤其是江浙滬)之間存在較高的產業結構相似度，即存在產業同構問題。具體到江浙滬16 個核心城市，產業結構相似度更高。傳統上，長三角地區由于發展條件、發展基礎、發展機遇的相似，自然造成了較高的產業結構相似度[6]。而政府的地方保護主義進一步加劇了產品同構與產業同構問題，尤其是服裝、文體用品、金屬制品、儀器儀表、普通機械、化纖和塑料等行業。此外，長三角各城市的三次產業結構也相似，在重點發展產業方面，許多城市都選擇汽車、石化和電信作為重點發展產業。在服務業方面則大力發展創意產業園、物流園區、中央商務區等項目，上海、南京、杭州、蘇州、無錫、常州等城市都投入了巨資發展動漫產業。由于長三角各城市之間產業高度同構，難以形成協同效應。

2.4 環境污染問題更加緊迫

長三角工業化進程的快速發展，使這一地區資源及生態環境問題趨于惡化。大量工業企業占用了較多的土地資源，同時造成大量耕地受到重金屬、有機物污染[7]?！疤{藻”的水污染問題一度引起了中央的高度重視，最終在中央協調下才得以建立共同治理方案?！秴^域綱要》第6章專門強調了生態環境的共保聯治，明確列出了需要共保聯治的相關生態廊道、河流、湖泊、生態濕地等，要求制定生態補償機制、治理聯動機制等。三年來，長三角地區在治理環境污染方面也取得很大發展，例如通過引入了環境質量聯動機制，在污染聯合檢測、統一重污染天氣應急啟動標準等方面取得了不少成果。但長期以來的粗放式經濟增長方式使得環境問題十分嚴峻，治理難度巨大。如何落實《規劃綱要》并建立高標準的系統監管機制，仍然是長三角三省一市面臨的共同挑戰。

3 推動長三角深度一體化的路徑

3.1 以自上而下的制度創新打破行政壁壘

地方政府之間的競爭關系類似于博弈論中的“囚徒困境”，在非合作博弈的情況下，帕累托改進不可能產生，因為任何一方都無法確信對方也會選擇合作?！兑巹澗V要》制定了三省一市的協調機制來打破行政壁壘，但在以GDP作為地方政府考核指標的制度下，真正的合作很難達成，因為這種合作是不可置信的，每個參與人都認為對方會更加注重自己的GDP指標因此不愿意合作，這也是政府間的合作協議總是難以被執行的根本原因。

打破行政壁壘需要充分發揮中央政府這只“看得見的手”，制定具有約束力的合作協議。在實踐中，三省一市的政府分別制定了包含決策層、協調層、執行層在內的三級協調機制[8]，從而使得很多決策得以落實。在此協調制度下，設置了基礎設施、科技、能源和環保等專業化大平臺，以及形式多樣的合作制度，如“長三角人才開發一體化聯席會議制度”“長江三角洲地區環境保護工作合作協議”“長三角地區道路貨運一體化工作聯席會議制度”等。這些制度都有效地緩解了行政壁壘的阻礙。

3.2 以雙創協同和技術創新緩解產業同構和過度競爭

《規劃綱要》統籌規劃了長三角“一核九帶”，有效地緩解了地區間的產業同構現象和惡性競爭行為。但仍存在兩方面問題:①三省一市的地方政府是否完全按照《區域規劃》去行為，畢竟各地方政府都有自己的經濟發展目標?！兑巹澗V要》明確以上海為核心，但江蘇和浙江同樣具有競爭力，上海的GDP大體相當于南京和蘇州的GDP之和，或者杭州、寧波、溫州以及紹興四市的GDP的總和；②如果實際的產業布局和《規劃綱要》不相符應當如何處理。對于將要被淘汰的落后或者高耗能產業問題可能不大，但對于國家政策支持力度大的產業如光伏、鋰電等新能源行業，各地方政府都不愿意放棄[9]。

硬性地將三省一市進行產業劃分不符合市場經濟的基本規律，并且也會造成巨大的資源浪費，最終效果也不一定好。應當尊重市場經濟規律，在發展中解決沖突，以技術進步而不是行政系統來決定產業體系和競爭格局。具體而言，三省一市可以打破行政區域共建一個跨行政區的區域創新體系和建立公共研發平臺，讓研發人員和企業在平臺上公平競爭，由企業自主決定產業布局[10]。一方面，可以讓科技創新在區域內流動起來，實現區域創新各人才、資本等要素的無障礙流動，達到互惠互利共同發展的目的；另一方面，也可以打造示范性的區域創新系統，使長三角創新系統成為國家創新系統的重要組成部分。同時，各省市可以發現自己的競爭優勢，從而逐步緩解產業同構現象。

同時應充分發揮長三角在雙創建設中的作用，建立統一的高校眾創空間激勵平臺，讓雙創人才根據三省一市的產業政策進行流動。鼓勵“雙一流”高校和普通高校之間在發展眾創空間上的合作，一些公共性雙創課程最好能夠共享，從而提高資源的利用效率。

需要注意的是：一個運行良好的公共研發平臺雖然有助于產業集聚和各要素的自由流動，但也可能加劇地區之間的差異。一個運行良好的公共研發平臺，受益的最多的可能是上海，而不是安徽，如何兼顧到效益與公平是長三角三省一市政府不得不面對的難題。

3.3 以管理創新推進公共服務標準化，便利化，消除要素流動障礙

《規劃綱要》發布三年以來，長三角三省一市政府在推進公共服務便利化以及消除要素流動方面取得了重要突破[11]。例如，利用互聯網技術推進政府政務“一網通辦”在長三角全面落地，為推進全國“跨省通辦”提供了經驗。但這只是第一步，解決了辦事跑斷腿的難題。十四五期間還有許多難題亟待解決。在從統一城鄉社會保障制度方面，難點在于探索三省一市社會保障待遇差別的資金解決辦法和途徑，例如，異地工作或生活人員管理服務的市民待遇問題。目前，在長三角范圍內已經實現異地就醫醫療費用聯網結算，十四五期間還應該開展區域內醫療、工傷網上公開定點資源互認共享的可行性研究，合作攻堅戶籍制度改革這一難題，最終實現包括養老、醫療、失業等各個方面的整個社會保障體系的統一，這樣就可以引導勞動力的合理有序流動[12]。在教育服務方面，目前長三角已經建立了“長三角研究型大學聯盟”“長三角醫學教育聯盟”,研制了“長三角教育現代化指標體系”，但這些只是長三角教育一體化的初步措施，十四五期間需要真正解決的難題是小學、中學階段的長三角教育服務均等化。筆者認為可以暫且拋開高考招生指標差異等難點，以師資、教育質量作為突破口，減少各地區之間的差異，在這方面可以充分借鑒各地方政府的成功經驗。一旦各地區之間教育質量差異足夠低，最終的教育均等化就有可能實現。

3.4 以市場創新和產業創新來降低環境成本

環境問題是長三角三省一市政府共同面臨的問題，在碳達峰、碳中和的大背景下，應當借力已經建立的全國統一碳排放權市場[13]。目前，三省一市政府已經成立了區域應急聯動機制，加大對跨省界流域環境污染的監測和監管力度，聯合處置了各類環境問題，例如建立了“長江十年禁漁期”、聯合解決了太湖水污染問題等。但目前三省一市政府在環境方面的合作主要是涉及到區域交界區域的河流、湖泊、濕地的環境污染，在各地方政府區域范圍內的污染解決仍然缺乏深度合作。對于公共的大氣污染，根據公開數據，近三年三省一市的地區空氣質量優良比例基本持平[14]，改進不大，這主要是由于各地方政府都要發展經濟。長三角三省一市政府應當借力碳排放市場，在《長江三角洲地區環境保護工作合作協議》的基礎上，在長三角區域內制定統一的促進碳交易相關制度，為實現全國碳達峰積累經驗。

此外，還可以通過產業結構轉變來減少環境污染。例如，大力發展現代服務業，增加服務業在三次產業結構中的比例，這既可以成為新的經濟增長點，又可以達到《規劃綱要》的要求，還可以有效地減少環境污染，可謂一石三鳥。長三角地區具有豐富的人力資本、知識資本和技術優勢，可以助力現代服務業成為長三角地區產業發展的“新引擎”和“新動力。

4 結論與討論

《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》發布三年以來，長三角一體化已經取得了重要進展?！笆奈濉睍r期，長三角一體深度一體化進入攻堅階段，首先需要認清深度一體化的主要障礙和困難[15]，然后才能制定針對性的措施，打通深度一體化的主要堵點。長三角深度一體化的主要障礙包括行政壁壘、產業同構、過度競爭、環境污染等，從某種意義上來說，可以將這些障礙稱之為制度性障礙，是各地方政府基于本地優先發展的思維模式下形成的。正是本地優先發展的思維模式，促使地方政府為實現本地競爭優勢而人為設置行政門檻，造成市場分割；為了實現本地競爭優勢而實施類似的新興產業發展政策；為了實現本地競爭優勢而對污染過度容忍。因此，要徹底消除這種制度性障礙，需要從體制機制和創新型工具兩個維度同時突破。具體而言，“十四五”時期，長三角深度一體化需要進行制度創新來打破行政壁壘以及保障要素的自由流動，需要管理創新實現新的企業組織形式，需要市場創新來開辟排污權和排碳權市場，需要技術創新來生產新的產品或發現新的生產方法。因此，以制度、管理、市場和技術創新來驅動長三角一體化，在創新過程中逐步解決各種難題，從而形成在科技創新、制造業、交通運輸、生態環境、公共服務等重點領域實現深度一體化。