土地節(jié)約集約利用與區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展研究

文／林菁 贛州市自然資源局 江西贛州 341000

引言：

近些年來，隨著我國城市化建設(shè)進(jìn)程速度持續(xù)加快，在一定程度上帶動了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。但隨著可利用土地面積的減少，對區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展帶來了較大程度的影響。因此，有必要樹立土地節(jié)約集約利用思維理念，在落實節(jié)約用地、集約用地、改善用地結(jié)構(gòu)及布局的基礎(chǔ)上，提升土地節(jié)約集約利用效率，并帶動區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。但是，從現(xiàn)狀來看，我國土地利用問題較多，比如：土地利用較為粗放，低效用地問題仍存在；又比如，土地利用結(jié)構(gòu)與布局缺乏合理性，產(chǎn)出效率不夠高等[1]。為解決這些問題，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，鑒于此本文圍繞“土地節(jié)約集約利用與區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展”進(jìn)行分析研究價值意義顯著。

1、土地節(jié)約集約利用與區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的概念簡述

1.1 土地節(jié)約集約利用

為解決土地浪費、用地管理粗放等問題，我國土地管理部門提出了“土地節(jié)約集約利用”的概念。從土地節(jié)約集約利用的含義層面分析，涉及：

（1）節(jié)約用地，即各建設(shè)部門及單位需遵循節(jié)省用地的基本原則，采取有效方法，使耕地不占，或者少占[2]；

（2）集約用地，即針對每宗建設(shè)用地，需提升投入產(chǎn)出強度，進(jìn)一步促進(jìn)土地利用集約化程度的提升；

（3）土地資源優(yōu)化配置及利用。在整合置換及儲備的基礎(chǔ)上，對土地投放的數(shù)量與節(jié)奏合理安排，使建筑用地結(jié)構(gòu)及布局得到有效改善，并使用地潛力得到充分挖掘，進(jìn)一步促進(jìn)土地優(yōu)化配置及優(yōu)化利用目標(biāo)的實現(xiàn)。

總之，土地節(jié)約集約利用是一種可持續(xù)發(fā)展理念，在合理利用資源的基礎(chǔ)上，將能夠提升土地的承載力。

圖1 土地節(jié)約集約利用概念圖

1.2 區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，指的是處于一定地域范圍內(nèi)的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，為一般經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展處于地域?qū)用娴木唧w體現(xiàn)及反映，其實質(zhì)和一般可持續(xù)發(fā)展保持一致性。同時，區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具備一定的位置與邊界，為人類社會和自然環(huán)境相互聯(lián)系、相互影響、相互作用而形成的一個系統(tǒng)。一方面，區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，需注重多重目標(biāo)發(fā)展，不但需發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，還需重視區(qū)域健康、教育、就業(yè)、稅收、安全等與人民息息相關(guān)的社會性產(chǎn)業(yè)。另一方面，需注重給社會經(jīng)濟和自然環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展[3]。此外，需樹立高質(zhì)量發(fā)展理念，使資源消耗得到有效減少，提升人民生活水平，使人類對環(huán)境資源的永久利用得到有效保障，實現(xiàn)持久發(fā)展目標(biāo)。總之，區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，需采取區(qū)域主體協(xié)調(diào)、合作、發(fā)展等方式，使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的社會成本最小化目標(biāo)得到有效實現(xiàn)。如下圖2所示，區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要素較多，需協(xié)調(diào)好各要素，才能夠促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

圖2 區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展要素關(guān)系圖

1.3 兩者關(guān)系

土地節(jié)約集約利用與區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展之間關(guān)系密切，首先，土地節(jié)約集約利用為區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)的理論依據(jù)及指導(dǎo)原則。在土地節(jié)約集約利用相關(guān)工作開展期間，需了解區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實況，將可持續(xù)發(fā)展理論作為基礎(chǔ)指導(dǎo)，使用地過程土地浪費現(xiàn)象避免出現(xiàn)。其次，通過區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展實況，可檢驗土地節(jié)約集約利用情況。比如，為實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)使用，則需在土地資源集約利用工作環(huán)節(jié)，將土地的效益充分發(fā)揮出來。此外，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展受限的情況下，往往土地節(jié)約集約利用效率不高[4-5]。對此，在認(rèn)清兩者關(guān)系的基礎(chǔ)上，需重視土地資源的優(yōu)化配置，確保土地資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)之間能夠相互統(tǒng)一，對土地資源利用的經(jīng)濟效率提升充分強調(diào)，以此促進(jìn)土地節(jié)約集約利用與區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的協(xié)同實現(xiàn)。

2、我國土地利用現(xiàn)狀問題分析

從現(xiàn)狀來看，我國土地利用現(xiàn)狀問題較多，具體體現(xiàn)在以下方面：

2.1 土地利用較為粗放，低效用地問題仍存在

基于現(xiàn)狀層面分析，在人們生活水平不斷提升的背景下，目前土地管理情況已難以使人們對土地資源的需求得到有效滿足。從土地資源利用率提升角度考慮，則需及時轉(zhuǎn)變土地管理思維理念，確保能夠合理使用土地資源。與此同時，我國幅員遼闊，但實際人均耕地面積較少，僅為0.09hm2。在此情況下，則使人均耕地需求難以得到有效滿足[6]。并且，我國雖實施了耕地保護(hù)制度，但在耕地研究過程中發(fā)現(xiàn)人均耕地量不足的情況較為嚴(yán)峻。總體而言，我國土地利用情況較為粗放，且低效用地問題仍存在，因此需有效解決這些問題，使土地利用效率得到有效提高。

2.2 土地利用結(jié)構(gòu)與布局缺乏合理性，產(chǎn)出效率不夠高

在社會經(jīng)濟不斷進(jìn)步及發(fā)展的背景下，部分地區(qū)用地規(guī)模持續(xù)擴大，比如一些農(nóng)村地區(qū)，土地用地規(guī)模擴大情況較明顯。然而，對于部分地區(qū)來說，在土地利用結(jié)構(gòu)方面不合理情況較為嚴(yán)重，部分地區(qū)還存在盲目招商投資的情況。比如，考慮到項目能夠有效落地，基于土地分配層面選擇了代理租戶的方法，在此情況下會對土地管理產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，此外，部分地區(qū)在土地管理工作開展期間，面積超額的現(xiàn)象較為突出，易出現(xiàn)相關(guān)人員違法犯罪的問題，使農(nóng)村土地分配效果受到影響。因此，需保證土地利用結(jié)構(gòu)與布局的合理性，并提高產(chǎn)出效率。

2.3 監(jiān)督管理體系不夠完善

目前，部分地區(qū)在土地資源監(jiān)管方面，有較為明顯的問題存在，其中現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)不完善的問題較為突出。在監(jiān)管機構(gòu)不完善的情況下，易使具體監(jiān)管工作開展期間，出現(xiàn)乏力執(zhí)行監(jiān)察力度薄弱的情況，使土地正常使用受到影響[7-8]。并且，一些管理工作人員在土地節(jié)約集約利用工作開展過程中，責(zé)任意識不強，加上缺少完善的監(jiān)督管理機構(gòu)及動態(tài)巡查機制的而支持，會出現(xiàn)土地利用工作開展期間相關(guān)資源未能得到充分有效利用的情況，比如人均耕地資源、林地資源、草地資源等等。因此，有必要持續(xù)完善監(jiān)督管理體系，確保各項土地資源得到合理科學(xué)的利用。

3、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用與區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的策略分析

為解決土地利用現(xiàn)狀問題，使土地節(jié)約集約利用效率得到有效提高，并促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，則需落實有效的策略。具體而言，主要策略如下：

3.1 做好土地管理工作

土地管理是一項整體性工作，為了區(qū)域土地管理工作能夠充分做好，需從以下方面著手，即：

（1）構(gòu)建完善的土地保護(hù)與管理機制。在區(qū)域土地管理工作開展過程中，區(qū)域土地管理部門需制定合理科學(xué)，且完善的土地保護(hù)與管理機制，對目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計進(jìn)行創(chuàng)新，期間對于土地保有量的控制指標(biāo)，需嚴(yán)格控制。同時，針對部分非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地被占用的情況，需及時提出，并明確，落實有效方法，使此類問題得到有效節(jié)約，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域范圍內(nèi)集約用地水平的提高。此外，從城市發(fā)展角度來看，易受到科學(xué)因素、政治因素、經(jīng)濟因素的多重影響，所以需樹立區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展理念，構(gòu)建完善的土地保護(hù)與管理制度，確保土地保護(hù)管理工作質(zhì)量成效的全面提升；

（2）做好耕地保護(hù)工作。為解決農(nóng)村耕地問題，基于農(nóng)村土地資源改造工作開展，對于相關(guān)管理工作人員，有必要對現(xiàn)有的農(nóng)村土地資源進(jìn)行優(yōu)化整合，持續(xù)對低產(chǎn)田閑散地、廢棄地進(jìn)行完善，如此有助于農(nóng)村土地利用率的持續(xù)提高，使土地資源合理利用目標(biāo)得到有效實現(xiàn)，在對耕地保護(hù)“紅線”嚴(yán)格遵守的基礎(chǔ)上，對土地資源合理利用，使耕地保護(hù)效果得到切實提升；

（3）優(yōu)化稅收制度，明確土地節(jié)約集約利用責(zé)任。處于農(nóng)村土地管理工作開展期間，對于相關(guān)政府部門，需對現(xiàn)有的稅收制度合理調(diào)整，通過價格調(diào)整方式，促進(jìn)土地利用率的提升。比如，在耕地占用問題方面，可通過設(shè)置合理稅收操作方式，使土地節(jié)約集約利用效果得到有效保證。與此同時，需構(gòu)建土地節(jié)約集約利用責(zé)任制，以“預(yù)防為主，事前預(yù)防與事后檢查”結(jié)合方針為基本原則，做好土地節(jié)約集約宣傳工作，使耕地得到有效保護(hù)。此外，在耕地保護(hù)過程中，對于一些自然土地也需加強保護(hù)，比如森林及濕地等自然土地資源。

3.2 提升土地節(jié)約集約利用效率

為促進(jìn)土地節(jié)約集約利用效率的提升，需清理好閑置低效利用土地，并挖掘閑置土地潛力，優(yōu)化整合現(xiàn)有土地資源等。總結(jié)起來，主要策略包括：

（1）清理好閑置低效利用土地。對于相關(guān)管理工作人員，需對目前的相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)格認(rèn)真貫徹落實，對黨中央、國務(wù)院絕對部署的相關(guān)政策、法規(guī)堅決貫徹，使生態(tài)文明建設(shè)工作持續(xù)推進(jìn)，樹立全面促進(jìn)資源節(jié)約的基本工作理念，不斷強化土地資源管理，使資源節(jié)約與保護(hù)效果得到有效提升，并降低能源、水、土地等資源的消耗量。與此同時，在土地節(jié)約集約利用工作開展期間，相關(guān)工作人員需對土地利用實際情況構(gòu)建相應(yīng)的檔案，根據(jù)相關(guān)法律，對土地資源進(jìn)行合理處置、開發(fā)及利用[9]。此外，針對閑置不動產(chǎn)，尤其是＞2年的不動產(chǎn)，其增值地價需以國土資源部制定的相關(guān)管理辦法收取、支付，在有效清理好閑置低效利用土地的基礎(chǔ)上，全面提升土地資源合理利用效率；

（2）充分挖掘閑置土地潛力。針對一些閑置土地，有必要充分挖掘其潛力。期間，可根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變需求，將閑置土地與舊城改造、廢舊工程改造、舊村居改造等工程相掛鉤，并以國家產(chǎn)業(yè)政策及高投入率為依據(jù)，做好土地利用審計監(jiān)督工作，把企業(yè)目前具備的閑置面積，作為土地利用模型展開計算，在充分挖掘閑置土地潛力的基礎(chǔ)上，使土地資源節(jié)約集約利用效率得到有效提高；

（3）優(yōu)化整合現(xiàn)有土地資源。考慮到土地節(jié)約集約利用效率得到全面提升，則需對現(xiàn)有土地資源進(jìn)行優(yōu)化整合。以現(xiàn)有土地的實際情況為依據(jù)，將合理科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策制定出來，并對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理調(diào)整，使生產(chǎn)成本得到有效降低。如下圖3所示，在優(yōu)化整合現(xiàn)有土地資源的基礎(chǔ)上，土地節(jié)約集約利用成果顯著。此外，基于土地管理工作開展期間，對于國土資源部來說，需對黨中央、國務(wù)院的決策部署認(rèn)真貫徹，以頒布的相關(guān)文件內(nèi)容為依據(jù)，對各地探索的實際情況進(jìn)行總結(jié)，使土地節(jié)約集約用地的總體部署持續(xù)推進(jìn)，使土地節(jié)約集約利用率得到全面提高。對于國土資源部門，需嚴(yán)格管理，對土地結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，充分做好土地節(jié)約集約利用工作，使我國區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)得到有效實現(xiàn)。

圖3 某地區(qū)土地節(jié)約集約利用成果圖示

3.3 充分發(fā)揮市場機制作用，促進(jìn)土地作用配置效率的提升

對土地價格的市場機制合理利用，使土地資源節(jié)約集約利用目標(biāo)得到有效實現(xiàn)，使過度征占、濫用、浪費土地資源的情況得到有效減少。一方面，需對土地有償使用制度全面推進(jìn)，以國土資源部對國土資源有償使用的相關(guān)要求為依據(jù)，除一些公益性用地可劃撥使用之外，比如軍事用地、保障性住房用地、特殊用地等，針對相關(guān)經(jīng)營性及準(zhǔn)經(jīng)營性用地，則需全面實行有償使用制度。另一方面，對招拍掛出讓制度全面完善，確保經(jīng)營性用地、房地產(chǎn)開發(fā)用地、工業(yè)用地的招拍掛100%目標(biāo)得到有效實現(xiàn)[10]。基于經(jīng)營性用地與房地產(chǎn)開發(fā)用地層面，需發(fā)揮市場機制的作用，使土地節(jié)約集約利用效率得到有效提升，將土地的價格杠桿作用充分展現(xiàn)出來，對經(jīng)濟增長方式及時轉(zhuǎn)變。此外，還有必要對農(nóng)村土地管理機制進(jìn)行創(chuàng)新，對農(nóng)村土地要素持續(xù)激活，全方位做好農(nóng)村宅基地與農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)發(fā)證工作，使農(nóng)民把土地資源轉(zhuǎn)化成土地資本具備充分有效的條件，進(jìn)一步使土地作用配置效率得到有效提升，帶動區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)語：

綜上所述，土地節(jié)約集約利用包括了節(jié)約用地、集約用地、土地資源優(yōu)化配置及利用等內(nèi)涵內(nèi)容，同時土地節(jié)約集約利用與區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展之間關(guān)系密切，加上我國現(xiàn)狀各區(qū)域土地利用問題較多，為解決相關(guān)問題，需充分做好土地管理工作，完善土地保護(hù)與管理機制，加強耕地保護(hù)，優(yōu)化稅收制度等；并且，還需清理閑置低效利用土地，挖掘閑置土地潛力，優(yōu)化整合現(xiàn)有土地資源等，提升土地節(jié)約集約利用效率；此外，還需充分發(fā)揮市場機制作用，促進(jìn)土地作用配置效率的提升。總之，相信從以上方面做好，土地節(jié)約集約利用效率將能夠得到全面提升，進(jìn)一步為區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)奠定堅實的基礎(chǔ)。