新《未成年人保護法》中的學校性教育立法
——基于多源流理論的分析

杜毓倩 趙 婕

山西師范大學教育科學學院，山西 太原 030000

性教育并不是單純的生理知識教育，更是一種貫穿于人一生的道德教育、人格教育［1］，它對孩子的一生都具有非常重要的意義。學校性教育作為性教育中的重要組成部分，它的發展不僅關系到學生自身的長遠發展，也對社會穩定及國家可持續發展有重要影響。學校性教育立法有利于從國家層面營造尊重、支持學校性教育的社會環境與氛圍，引導教師、家長等群體形成正確的性觀念及性教育觀念，保障學校性教育的有效實施，促進學生身心健康成長。

2021年6月1日，我國最新修訂的《未成年人保護法》正式實施，該法規定學校和幼兒園要開展適合未成年人年齡的“性教育”［2］。該法律的出臺標志著我國在促進學校性教育發展的道路上邁出了歷史性的一步。本文將從多源流理論的視角出發，探討新《未成年人保護法》中的學校性教育立法的制定過程，試圖分析學校性教育能引起政府關注并被納入政策議程的原因，以期加深對學校性教育法律出臺過程的理解。

一、多源流理論的框架及適切性分析

（一）多源流理論的框架分析

1984年美國學者金登提出了多源流理論，該理論主要用于分析公共政策的制定過程。該理論認為，公共政策的制定過程由問題源流、政策源流和政治源流三大源流共同決定。依據金登的觀點，問題源流內包括的是各種各樣的有待于政府關注及解決的問題；政策源流指的是由學術專家、政府官員等群體組成的政策共同體所提出政策建議或方案；政治源流內包括的是公眾情緒、政黨或者意識形態等因素。三大源流的耦合將開啟政策之窗，從而將問題推上政策議程，最終可能形成政策的變遷。

（二）多源流理論在我國情境下的適切性分析

首先，自改革開放以來，學校性教育就一直受到我國政府的高度重視。國家相繼出臺了多項學校性教育的相關政策，明確要求學校有計劃地開展性相關教育。而多源流理論所包含的三大源流是我國學校性教育政策從無到有，逐步細化與完善的過程中我國政府一直關注的要素；其次，基于促進學生全面發展的教育理念，學校性教育相關政策受到相關部門、學術界及社會各界人士等的多方關注。近年來，由于性侵害等社會性相關問題日益嚴重，民眾對性教育的關注程度也逐漸提高，這些群體都是多源流理論中影響政策議程的重要參與者。因此，以多源流理論的視角分析我國學校性教育立法的政策議程具有適切性。

二、我國學校性教育立法的多源流分析

（一）問題源流：時代發展變化中的實踐問題

問題的識別與界定對政策議程的建立起著關鍵性的作用。對于我國學校性教育立法而言，問題源流形成的主要因素來源于兒童性侵害問題嚴重、學校性教育的開展情況不佳以及學校性教育專業師資力量不足三個方面。

1.兒童性侵害問題嚴重

近年來，嚴重的兒童性侵害問題成為學校性教育政策制定過程中問題源流的重要參考來源。性侵害不僅會給兒童造成嚴重的生理傷害，而且還可能對其心理發展產生不可逆的損害，甚至會對其終身產生負面影響。李憲辰等人通過對六個省市小學生的性侵犯情況進行分層抽樣調查，結果顯示，在研究者所列出的三種情形的接觸性性侵犯中，約10%的學生至少遭遇過其中一種，其中來自農村的學生占比更大，由此可見，我國關于兒童性侵犯的社會問題十分嚴峻［3］。彭柯、商明敬對西南某地區2012年至2015年的兒童性侵案件以及兒童防性侵意識與技能進行調查研究，研究結果顯示，女童、留守兒童、農村兒童皆是性侵案件的高發群體；約一半的學生不能明確分辨什么是性侵行為，也不知道應該如何應對。由此可見，國家提供法律層面的保障與支持，普及學校性教育刻不容緩［4］。

2.學校性教育的開展情況不佳

自改革開放以來，思想解放的思潮逐漸影響到了教育領域，學校性教育得以被關注。政府相繼出臺了多項學校性教育的相關政策，明確要求學校有計劃地開展性相關教育。但由于相關政策細則尚不明朗、相關教育部門缺乏明確監督等多種因素，導致多年來地方學校性教育多流于形式，甚至造成了學校性教育的長期缺失。2019年，肖蕾等人以四川省八所農村小學的校領導和班主任為研究對象，對其性教育現狀展開調查。據調查結果顯示，農村小學性教育的開展情況并不理想，僅有一所小學開設了專門的性教育課程；部分學校領導和教師教育思想仍比較保守，漠視甚至反對性教育的實施［5］，由此可見，多年來學校性教育相關政策實施情況不容樂觀，這為新《未成年人保護法》中的學校性教育立法奠定了重要的現實基礎。

3.學校性教育專業師資力量不足

自改革開放以來，我國政府相繼出臺了多項學校性教育的相關政策。在相關政策的扶持下我國學校性教育獲得了一定程度的發展，一些地方學校自主研發性教育校本課程與教材，積極探索符合本校學生發展與需要的性教育課堂。但在政策的實施過程中，也逐漸暴露出了許多問題，例如師資力量的問題。教師是學校性教育的主要實施者，教師自身較高的性教育素養是學校性教育順利實施的保障。而我國地方學校一直缺少專業的性教育教師培訓，導致基礎教育教師群體缺乏專業的性教育知識，入職后無法很好地把控性教育課堂，傳授科學的性教育知識。還有不少教師仍然秉持著錯誤的性教育理念，例如“無師自通論”與“無需教育論”［6］，對學校性教育持漠視甚至是反對的態度，這些都成為學校性教育發展緩慢甚至是學校性教育缺失的重要原因，不利于學生身心健康發展。因此，國家亟需通過學校性教育立法的形式來保障地方學校性教育工作有計劃地開展，保障學校性教育的有效實施。

（二）政策源流：政策共同體的建言獻策

當問題源流進入人們視野后，政策共同體便會提出一系列的方案與建議，這些方案與建議共同構成了政策源流。在學校性教育立法的政策議程設置中，政策源流來源于人大代表的政策探討以及專家學者的積極獻策。

首先是政策探討。多年來，學校性教育一直受到社會各界的普遍關注。2016年“女童保護”全國兩會代表委員座談會提出應將防性侵教育納入義務教育課程；2017年全國人大代表孫曉梅提出，國家應推動在基礎教育課程里加入兒童防性侵的相關知識，把兒童性教育、法律、安全教育等都納入進來；2019年兩會期間，河南省人大代表馬靜建議學校應開設性教育課，加強未成年人性教育。這些人大代表的諸多政策建議都構成了學校性教育立法的政策源流。

其次是專家學者的積極獻策。國內專家學者對于學校性教育大都呈支持的態度。性教育專家胡萍強調，學校向學生傳授科學的性知識是必要的，政府機關、教育部門應該更多地重視學校性教育的普及；性教育學者劉文利認為，想要性教育在學校落地，需要做到以下幾點：第一，確立性教育的課程地位；第二，研發成體系的性教育指導綱要及配套教材；第三，將性教育課納入教育質量監測體系。這些專家學者們的建議與看法也為后續學校性教育立法政策議程的設置提供了可能性。

（三）政治源流：執政黨的政治理念與國民情緒

首先，執政黨的政治理念為學校性教育立法政策議程的設置奠定了政治基礎。習近平總書記在全國教育大會等會議中多次指出，要全面貫徹黨的教育方針，堅持中國特色社會主義教育發展道路，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人，辦好人民滿意的教育。

其次，國民情緒通過輿論的方式影響學校性教育立法政策議程的設置。改革開放初期，公眾的性觀念尤其是農村地區十分落后，人們認為性指的是性生理，甚至將其定義為性行為，且人們的性觀念受傳統社會思想觀念的影響，認為性是羞恥的、淫穢的，從而營造了一種漠視甚至抵制性教育的社會氛圍。近年來，隨著開放的社會環境的影響以及未成年人懷孕、青少年性犯罪、幼兒性侵犯案件等社會性相關問題日益嚴重，性教育尤其是幼兒性教育越來越受到家長的關注，由于很多家長存在性教育觀念不夠科學、性教育知識和水平有限的問題，無法對孩子施以理想的性教育，因此公眾對于學校性教育的訴求愈來愈強烈，這在一定程度上加速了學校性教育立法的出臺。

（四）學校性教育立法的多源流耦合

政策之窗的開啟是三大源流匯集的結果，表明政策共同體對問題源流有著統一的意見和建議，從而使其受到政策制定者的重視，進入政策議程。近年來，兒童性侵害的社會問題日益嚴重，公眾逐漸關注到了性教育對于幼兒發展的重要性，呼吁學校承擔性教育責任，而多年來我國學校性教育發展緩慢，開展情況并不盡如人意，不少地方學校的性教育流于形式，甚至出現性教育長期缺失的現象，同時，在學校性教育實施過程中，專業師資力量匱乏的問題也十分突出。在此背景下，政府官員及性教育專家學者積極建言獻策，加快了學校性教育立法的進程，而“構建德智體美勞全面培養的教育體系”的政治理念以及公眾對學校性教育的強烈訴求則為學校性教育立法提供了很好的政策環境，使得現階段學校性教育立法的三大源流在某一關鍵節點得以匯集，政策之窗開啟，進而在2021年第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上，第二次修訂了《未成年人保護法》，將學校性教育納入其中。

三、政策啟示：多源流理論與性教育立法

性教育是包含性生理、性心理、性道德、性法律、人格等的一門綜合性教育［7］，它對于孩子的成長期乃至一生都具有十分重要的影響，而國家層面相關法律的支持是性教育有效實施的保障。我國性教育專家劉文利提到，學校性教育納入新《未成年人保護法》標志著我國在促進性教育發展的道路上邁出了歷史性的一步，固然讓人激動，但這是“萬里長征的第一步”。她建議，應將性教育內容納入《家庭教育促進法》之中，以此來進一步引導家長群體正確認識性教育的意義，形成正確的性教育觀念。

本研究運用多源流理論分析新《未成年人保護法》中的學校性教育立法驗證了該理論在我國政治環境下的適用性，因此在未來我國的性教育立法工作中，應重視“激活”每一源流的重要意義，深度把握“三流耦合”在教育法律制度生成、演變與改進中的動力作用［8］。首先，要重視“問題流”的導向與驅動作用，增強問題意識。相關行政部門應以問題源流為學校性教育立法的基本導向，在此基礎上兼顧不同層級、不同類型的學生的發展與需要，著重關注特殊學生的實際情況；其次，應鼓勵多方利益相關者參與“政策流”。信息化時代拉近了民眾與社會問題之間的距離，因此政府更應關注民意，不斷創新與開拓多種方式的政策交流平臺，鼓勵政府官員、專家學者、教師、家長及民眾等政策利益相關者參與到學校性教育法律制定的過程中來；最后，回歸“政治流”，堅定政治方向，關注國民情緒。我國性教育立法工作應在“構建德智體美勞全面培養的教育體系”政治理念的引領下，著重關注性教育法律各利益相關群體的公共利益，促進我國性教育朝著積極的方向發展。