地方生態環境法治保障探索研究

朱 穎

中共如皋市委黨校，江蘇 如皋 226500

一、地方生態環境保護法治化現狀

（一）立法現狀

為了使環境執法工作有法可依，一些設區市根據我國《憲法》《立法法》《環境保護法》等相關法律進行地方環境立法，制定了一系列有關生態保護的地方性法規及政府規章。這些地方性法規中分別涉及有關城市風景名勝區、城市建筑垃圾管理、城市水利工程管理、城市煙花爆竹燃放管理、城市畜禽養殖污染防治、城市綠化管理以及城市國家森林公園管理等相關生態領域范圍，此外與生態環境保護相關的農村公路管理、農村環境綜合治理、節約用水等領域也有所涉及。

（二）執法現狀

自2015年新《環境保護法》出臺，總體而言各地方城市環境執法得到相對較好的規范。在環境執法中，一些設區市環境保護部門的執法工作基本都能夠依據法律規定的職權和程序有序進行。從地方各設區市生態環境局官網以及公眾號發布的信息可以看到，地方上各市打擊環境違法行為力度還是比較大的，特別是在涉水、氣方面成果比較顯著。例如在地方城市生態環境局各部門定期召開工作交流會，對各自職能工作中遇到的問題進行交流并討論尋求解決方案，并常態化地對基層執法人員進行業務能力培訓，環境執法人員積極主動執法；例如舉辦“最美生態環保人”活動，用以激勵生態環境系統工作人員投入打好污染防治攻堅戰工作的積極性，而生態環境部也選取了相當一部分城市作為全國首批固定污染源排污許可試點城市，用以鼓勵和督促地方城市生態環境執法取得新成效。

（三）司法現狀

地方城市環境公益訴訟日趨常態化。在這一方面，地方各市市政府積極審議對生態環境損害賠償制度改革試點的實施方案，以及地方各市人民檢察院與地方生態環境局為更好地促進受損生態環境得到賠償和修復治理，聯合出臺關于加強生態環境損害賠償制度改革和檢察公益訴訟工作聯動的意見。一些設區市的地方法院還積極組建環境資源審判庭，集中管轄全市范圍的環境資源案件，包含市域內所有環境資源刑事、民事、行政案件審判工作。

（四）公眾參與現狀

在建議提案辦理方面，從一些設區市的人大官網研究發現，地方各市每年均辦理涉及環保工作的人大代表建議以及政協委員提案共有百件之多，其中主要涉及農村人居環境整治、醫療廢棄物處置、土壤污染防治與修復、長江岸線資源保護利用等方面。并且發現一些設區市的生態環境局舉辦的“線上生態云”直播活動中吸引6萬人參與，線下開展“公眾看生態”等活動吸引近1萬人參與。從這些數據可以看到，公眾對于生態環境保護方面還是很關注的。

二、地方生態環境保護法治化存在的問題

（一）地方立法有待健全

1.地方立法數量少，立法進程有待加快。首先，查閱部分設區市人大官網發現，有一些市人大每年均發布立法計劃，而還有部分設區市人大相對而言發布立法計劃較少。其次，大部分設區市環保方面雖然已逐步立法，但還存在立法空白，例如在生活垃圾分類、河道管理、濕地保護、危險廢物、水質保護等方面，部分城市尚未立法且暫時也無立法規劃。此外2021年3月1日《長江保護法》就已開始正式施行，長江周邊地方各市政府雖然對長江經濟帶生態環境保護發布了實施規劃來進一步加強長江經濟帶生態環境保護工作，但是在地方立法層面上大部分城市卻沒有專門的地方性法規能夠結合市情針對性規定和解決長江的生態安全問題。

2.公眾參與立法的力度和途徑尚有缺失。筆者通過對部分地方人大官網研究發現，少數設區市存在公眾參與立法不夠緊密的情況，地方人大對立法項目召開座談會已經是必備流程，但座談會基本上都是針對立法項目的貫徹實施情況召開的，且座談會參與對象主要是相關責任部門，存在未及時邀請市民代表參與的缺口。市民參與立法的途徑基本上是通過電話、傳真、電子郵件等方式，而缺乏與立法機關面對面交流。

（二）執法效力有待提高

1.執法力度有待加強。對于一些已經實施的地方性條例，少數執法機關存在執法還不夠嚴格的情況。例如在地方森林公園管理之中，對于一些偏遠的、人煙稀少的公園園區還存在園區管理不佳、責任單位未常態化派遣專人清理垃圾的現象，有關行政管理部門、森林公園管理機構等責任部門執行相對不嚴格。另外從市民在各市生態環境局、城管局、交通運輸局等部門官網發送的意見信公開的內容發現，市民對行政執法機關職權的認識相對模糊，會出現提出的意見不屬于相關部門職權范圍內的情況，而這種現象的產生與執法機關未將自身職權范圍明確告知公眾有關。

2.執法效力監管有待加強。首先，執法人員主動執法性不夠，環境違法行為大多數來源于群眾舉報，執法部門能夠常態化開展工作交流會、對執法人員進行業務能力培訓，但頻率不高，執法人員主動執法性總體雖然較強，但依然存在部分人員被動執法的情形，所以要加強監管力度，提高執法人員執法效力，激發執法人員主動執法的積極性；其次在對于環境違法行為作出行政處罰之后，執法部門對相關企業、責任單位等整改效果是否追蹤存在未知。

（三）環境公益訴訟的實效性有待提升

1.環境公益訴訟案件來源困難。我國大部分城市環境公益訴訟起步相對較晚，通過對檢察機關環境公益訴訟案件來源的調查研究發現，檢察機關環境公益訴訟案件來源目前基本上通過三種方式，一是群眾直接進行線索舉報；二是接入市內相關平臺，例如定期查看12345平臺工單；三是內部線索移送，部分刑事案件會或多或少侵害到公共利益。其中第一種來源方式比較多，不論是環境執法部門執法來源還是提起環境公益訴訟的案件來源，群眾舉報都占絕大多數。

2.環境公益訴訟專業人員存在缺口。審判機關存在專職人員不足的問題，一些地方法院的環境資源審判庭在成立之時，審判團隊是從刑事、行政、民事審判條線中抽調的業務骨干，尚還缺乏環境資源專業對口的專業審判人員參與。

（四）公眾生態環保法治意識有待加強

1.公眾環保意識依然較弱。通過對地方公民生態環保意識調查研究發現，首先，隨地亂扔垃圾的情況時有發生，部分市民還缺少垃圾分類的意識，特別是廢棄電池、塑料、過期藥品、廢棄口罩等有毒有害垃圾依然存在隨意拋擲的現象，還有一些公眾在公共場合人群密集之處會稍微注意，但是在人煙稀少的街道、景區等環保意識減弱，從而破壞生態環境。其次，公眾對于自身環境違法行為存在“法不責眾”心理，并且還存在被動遵守法律的情形。公眾對于自身行為違反相關環境法律法規的規定受到處罰存在僥幸心理，認為反正執法機關不可能一直蹲守，當然這確實與司法資源不足有一定關系，但是如何能讓公眾從被動遵守法律向主動遵守法律的思維轉變也是一大難題。

2.生態環境公益訴訟社會知曉度低，公眾對生態環境執法、環境公益訴訟配合力度不強。從各類環境信訪案件、環境公益訴訟案件中可以發現，群眾舉報的一般都是與群眾自身生活居住環境有切身關聯的環保問題。從一些地方法院發布的地方環境行政審判案件發現，大多數是對行政執法部門作出的行政處罰決定不服提起的訴訟，甚至出現在經過行政復議被駁回之后依然起訴的情況，這些生態環境違法案件暴露出個別企業和個人社會責任感和環境保護意識缺失。

三、地方生態環境保護法治化完善對策

（一）完善地方生態環境立法工作

1.完善地方生態環境保護法律體系。要構建一套符合地方生態環境保護的法治體系，首先必須要構建地方生態環境保護法律體系，彌補立法空白。地方要針對現有已經完成的立法項目進行完善，并對尚未立法的生態環境保護領域加強調研以及立法進程。而在長江、黃河等重點流域內的城市，立法項目還要關注諸如生態保護、生活垃圾分類、河道管理、濕地保護、危險廢物、水質保護等方面，要及時確立并開啟調研工作。

2.推進公眾參與立法。首先，公眾參與立法的途徑應當有所拓寬，在立法過程中地方立法機關應開展調研、論證、修改工作，通過民主協商、征求人大代表和有關機關意見、拓寬公眾參與立法渠道以及聯合立法等方式提高立法質量，通過刊發草案全文、召開專家論證會、創新開展網上與現場立法聽證會及多地調研等途徑廣泛匯集民意。［1］其次，對于公眾對立法所提建議應當及時發布通知告知結果，對建議是否采納以及緣由解釋清楚，滿足公眾的知情權，從而激發公眾參與地方立法的熱情。最后，對于積極參與市生態環境立法的公眾可以報銷郵寄、交通等費用，并有針對性地進行適當的物質獎勵和精神獎勵，從而調動公眾參與立法的積極性。

（二）強化生態環境保護執法效力

1.規范執法程序。政府以及各相關執法部門應該依法建立地方城市生態保護協調機制，對執法機關職能的細化分工應該明確告知公眾。加強生態環境執法部門與其他執法部門的團結協作能力，充分發揮好市域治理現代化指揮中心的作用，用市域社會治理現代化手段統一指導、監督本地區的生態文明建設法治化的運行。

2.加強執法隊伍建設。在執法隊伍的建設方面，首先，執法部門要主動執法，環境違法行為更多要靠執法部門主動發現，要把環境違法扼殺在搖籃里，不能等到生態環境遭到破壞后才去補救，那樣即使對違法者加以行政處罰也彌補不了生態環境所遭受的損失；其次，對于執法人員，要做好專業技術人才隊伍的培養，通過環境執法問責制和獎懲機制相結合，可以采取對執法工作是否按時完成以及執法能力和效果方面進行考核等方式用以增強執法責任感，提高環境執法人員主動執法的積極性，促使其在執法工作中依法履職。

3.創新環境執法手段。設區市內各區、各縣市可以組成學習小組，互相學習對方優秀經驗做法，創新各自管轄區域內環境執法手段。以水環境保護治理為例，有一些地方生態環境局對轄區內水流域進行區域劃分，然后每月1次對河流較寬、水量較大、流向相對穩定的部分區域補償斷面實施采樣，并采取“雙向補償”機制倒逼和激勵各區鎮加強對水環境的協同保護和治理，這樣的做法可以在除水環境之外的其他環境保護類型推廣借鑒。

4.強化環境執法監督管理。在環境執法過程中，監管方式可以采取法律監督、執法部門內部監督以及社會監督的方式強化環境監督管理。［2］首先，法律監督，可以從各部門抽調專業執法人員組成監督小組，對市級環境執法機關開展隨機性執法檢查和監督，使法律授權能具體落實到執法的各環節；其次，要充分發揮執法機關內部監督機構的作用，因為在執法過程中最先能發現違法行為的必然是內部監督機構，并且對于違法行為的熟悉程度比公眾也較高；最后，強化社會監督，完善公眾舉報的途徑，舉報的方式應當簡單、便利，同樣也可以采取一些激勵措施激發公眾參與監督的積極性。

（三）固定環境公益訴訟案件來源，提升環境公益訴訟的實效性

建立環保組織可以固定環境公益訴訟案件來源，彌補社會舉報、檢察機關內部檢查等不足，并且公民還可以依托環保組織提起訴訟，為公民維權節省時間與資源。在環保組織的管理方面，首先，政府要給予資金支持，為其提供充分的環境信息和一定權力調查取證。其次，對于環保組織的運行應當嚴格監督，但是對于其職能不應做過多干預。最后，面對審判機關專職人員缺口問題，要加大培訓力度，針對性吸收專業人才充實環境公益訴訟案件審判隊伍。

（四）提高公眾的生態環保法治意識

1.加強公眾生態環境保護法治宣傳教育力度。增強人民群眾生態環境保護意識，讓老百姓自發地保護生態環境，必須要讓公眾意識到，生態環境保護是有關自己切身利益的大事，經濟的高質量發展與生態環境的保護有著密切的聯系。加強生態環保法治宣傳，讓公眾意識到生態環境的破壞者就在自身群體當中，并且自己也是最直接的獲利者與受害者，使其自覺遵守環境法律，并積極監督環境法律的實施。

2.拓寬生態環保法治宣傳教育手段和渠道。一方面就是政府機關要充分利用線上線下多種手段，利用公眾目前使用較多的微信、微博、短視頻等自媒體平臺常態化進行普法宣傳，把生態保護法治知識滲入日常生活；另一方面鼓勵公眾對環境違法行為積極舉報，并且對舉報情況核實確認其舉報內容的真實性，有關部門要對查證屬實的積極處理，并且對舉報屬實的市民予以一定獎勵，以此來提高公眾監督環境違法行為的積極性。