醫療損害案件中對醫方追究行政責任時遭遇的困境及解決對策

潘曉平

江南大學附屬醫院，江蘇 無錫 214000

自2010年出臺了原《侵權責任法》之后，患者一旦遇到醫療損害事件便傾向于通過法院解決，而法院一般通過對其進行醫療損害鑒定的方式來完成醫方責任與過錯程度的確認。這就導致醫療事故技術鑒定逐漸有被醫療損害鑒定取代的趨勢［1］。與此同時，我國現行衛生法律未有針對醫療損害事件行政處理的明確規定，以至于很多醫療損害事件中對于醫方的責任追究往往被迫中止，甚至出現“賠款了事”的情況［2］。在此環境下，怎樣有效監管并追究醫療損害事件中醫方的行為，便成了衛生行政單位有關人員亟需處理的問題。鑒于此，筆者針對醫療損害案件中醫方的行政責任問題進行研究，并提出了數條有針對性的建議。

一、醫療損害的概念以及常見類型

（一）醫療損害的概念

所謂醫療損害，即醫療機構及其醫務人員在診療護理活動中，因為醫療過失對患者產生的損害事實。醫療損害具體表現為患者因為醫療過失，導致健康狀況比診療前顯著惡化。例如患者組織器官出現損傷甚至殘疾、死亡等事件，它是對患者身體權和健康權的嚴重損害［3］。再者，醫療損害還可代指對患者精神或財產所帶來的明顯損害，例如侵害患者名譽權、隱私權等情形。

（二）醫療損害責任的分類和常見表現

醫療損害責任大體可分為：1.一般管理責任，主要指違反醫療管理法律法規的行為，表現為施行限制類醫療技術未備案，醫師超執業范圍行醫等；2.醫療技術責任，主要指違反診療護理常規及相關操作規范的行為，表現為對腎功能不全患者使用可引起腎功能損害藥物等，也包括過度醫療的行為；3.醫療倫理責任，主要表現為違背醫療告知義務，泄露患者隱私的行為；4.醫療產品責任，主要表現為使用缺陷醫療器具的行為。

二、對醫療損害案件中醫方進行行政責任追究的現狀

2010年出臺原《侵權責任法》之前，處理醫療糾紛的主要依據是《醫療事故處理條例》，通過該條例，規定衛生行政部門對醫療事故中醫療機構及其醫務人員所需承擔的責任進行調查及判定，不能判定的，也可以委托進行醫療事故鑒定。司法實踐中，患方因為醫療損害進行起訴的，法院一般也進行醫療事故鑒定。出臺原《侵權責任法》之后，患方起訴的，法院一般委托醫療損害鑒定，而醫療損害鑒定確定的是民事責任，不是確定行政責任。這就導致衛生行政單位即使想對醫療損害事件進行監管，卻因為缺乏有力的法律法規依據而難于監管。從近些年的醫療糾紛處理實踐上看來，患方往往傾向于通過訴訟途徑來鑒定醫療損害的程度。以至于現有的《醫療事故處理條例》等醫療衛生法律法規被“合法繞過”，衛生行政部門對醫療損害違法行為的相關單位和責任人的行政追究也無從談起［4］。由于2021年實施的《民法典》主要規范民事責任，這種情況在其出臺后也未有明顯改變。

現如今，衛生行政單位對于醫療損害事件中醫方行政責任的追究依據僅限于《醫療事故處理條例》第十三條“醫務人員在醫療活動中發生醫療或者發現醫療事故、可能引起醫療事故的醫療過失行為或者發生醫療事故爭議的，應當立即向所在科室負責人報告……”以及第十四條“發生醫療事故的，醫療機構應當按照規定向所在地衛生行政部門報告”。這兩條規定將醫療事故報告義務主體設置為醫療機構及其醫務人員，有悖于真實的人性，很難解決實際問題。因為醫療機構和醫務人員作為醫療糾紛的當事方有自己的利益需求。醫療事故的存在對醫療機構尤其是醫療機構中的醫務人員而言，是極嚴重的利益損害，不僅會嚴重威脅到他們的職業聲譽，甚至會毀掉其職業生涯。人性的本能使得醫療事故報告制度事實上被繞開而難于執行。

三、對醫方進行行政責任追究時所存在的問題與挑戰

（一）對涉事醫療機構的醫療損害行政責任追究缺少針對性的法律法規

對于醫療糾紛事件，如果走訴訟途徑，會被法院以醫療損害案件的方式進行醫療損害鑒定；如果通過衛生行政部門處理，會被衛生行政部門以醫療事故案件的方式進行醫療事故鑒定。如果患方選擇訴訟途徑，那么對醫療損害案件中醫方行政責任追究的最大障礙便是缺少有針對性的法律法規，以至于很多醫療損害事件無法通過法律途徑解決。例如，盡管針對產生醫療事故的人，衛生部門可以根據醫療事故相關條例給以一定行政處罰，然而針對醫療損害的處罰，卻無法律法規有提及，尤其是針對醫療損害案件中醫方過度醫療等行為，我國現有法律未有關于此類處罰措施的意見，因此衛生部門對此進行追究時，也基本上是無法可依。

（二）對涉事醫務人員進行行政追責面臨法律困境

我國《醫師法》中有明確規定，如果醫師行醫中違反醫療衛生法律法規、診療規范或者技術操作規范并造成嚴重后果的，須由當地政府衛生行政單位給以警告或者暫停其半年以上一年以下行醫活動的處罰，情節極其嚴重者，吊銷其醫師資格證書。然而衛生行政部門在具體實踐中常常會遇到相關醫療法律法規和診療規范方面的空白。例如上海某衛生行政部門有開展關于醫療損害事件行政查處的工作，并根據相關法規［5］，擬對造成醫療損害行為的醫務人員給以一定處罰，但是法律法規和技術規范對關于所造成的嚴重后果卻沒有明確規定，這就導致衛生行政單位有關人員對涉事醫師進行行政追責時，缺少法律的支持。

除了對涉事醫師追究行政責任面臨法律困境外，對于醫療損害案件中的護理人員進行行政追責也面臨法律困境。盡管在護理工作中，因為護理人員操作不當引發醫療損害事件的數量不少，且具體責任人須當認定為該護理人員，然而在《護士條例》中，卻未有關于違反護理技術操作以及護理規章條例等的法律條款。這就導致即使有嚴重醫療事故出現，但衛生行政人員卻很難對醫療損害案件中的護理人員進行行政追責。

（三）對醫方的行政責任問題有立法缺陷

2002年4月4日國務院將《醫療事故處理辦法》修訂為《醫療事故處理條例》。對原《醫療事故處理辦法》中的第五條規定，進行了刪除，不再對醫療責任事故和醫療技術事故做任何區分，只統稱為醫療事故。然而醫療活動是一項專業性很強的活動。醫療技術過失主要是當事醫務人員限于能力不及或經驗不足，發生診療護理工作中的失誤。衛生行政單位將醫療技術過失當成處罰依據，是否具備“可罰性”和“當罰性”，很值得討論。

再者，在鑒定方面，醫療損害鑒定的鑒定書當中，專家往往不會對醫療過失責任人以及具體環節做足夠詳細的說明。且衛生監督人員本身可能沒有臨床醫學的背景，或者說即使是臨床醫學出身，也不會對每個科室的業務均精通，因此很難對醫療損害事件的違法行為當事人及違法行為做出準確判斷，也就很難對涉事醫師進行合理精準的行政追責。

現如今，衛生行政單位有關人員在對通過民事訴訟解決糾紛的醫療損害案件中的醫方追究行政責任時，缺少法律依據，不管是《醫師法》《護士條例》還是《醫療機構管理條例》或者別的法律法規，均未對醫療損害事件的責任劃分及內容判定做明確規定。例如，醫療民事責任和行政責任是有區別的，前者屬于私法領域，應當適用相當因果關系理論，后者則屬于公法范疇，應當適用“疑罪從無”的絕對因果關系。如何將醫療損害鑒定結果中的民事責任合理地“轉換”為醫療事故中的行政責任，怎樣對醫護人員是否不負責任進行界定，這些必須確定的問題，法律中均未有明確規定。

四、醫療損害案件中對醫方追究行政責任問題的建議

（一）不對醫方過度追究行政責任

導致醫療損害產生的原因極為復雜，例如疾病自身的復雜性、醫療技術的特殊性和局限性均可能產生醫療損害問題。與此同時，醫學本身又是一門經驗學科，需要醫師在實踐中試探著前行，因此法律有必要為醫學發展留存充足的空間，而不是對醫方窮追行政責任。此外，診療技術標準不可能絕對正確與權威，例如談及診療護理規范，實踐中一般以教科書等為準，但是教科書往往相對滯后，如果當事醫生運用國外的先進理論和技術很難算違反了診療技術標準。因此為了鼓勵醫學的發展，診療技術標準需要為醫師以遵循實際情況進行專業判斷的權利。再者，造成醫療損害事件的原因有很多種，有的屬于醫療機構、醫務人員不負責任，有的是醫務人員能力或經驗不足，需要一一甄別，就事論事，而非一味追究醫師的行政責任。行政責任首先考慮的須當是當事人是屬于不負責任，還是醫療水平和經驗的不足而造成的后果，且應當考慮法律法規的“藥物副作用”，一旦對醫方過度追究行政責任，極有可能導致醫方出現防御性治療，不僅對患者的康復不利，更會損害醫學的發展。

（二）加強對醫療衛生相關法律法規的研究

眾所周知，不管何種行業，若想保持其運行有秩序，必須有完善科學的政策體系作支撐，而醫療行業尤其應當如此。現代醫學的分科越來越細，醫務人員往往對本專科的疾病足夠專業，但對涉及其他科的疾病常常力不從心，所以現代醫學一旦涉及較復雜的疾病需要通過有效的醫療管理將多個專科的力量集中到一起。據相關研究顯示［6］，超過75%的醫療損害事件是醫療機構的流程缺陷或者系統缺陷所致，人為因素導致的醫療損害事件僅占18.5%。也就是說，絕大多數的醫療損害事件是醫療管理或者醫療系統導致的，而非個人。所以，一旦出現醫療損害事件，首先重點關注的應該是醫療機構的流程和系統，而不是醫師個人，被追究行政責任者更該是醫療機構，而不是醫師個人。因此筆者建議，有關單位需加強對醫療核心制度等問題的進一步完善研究，重點關注會診、轉診、疑難病例討論制度等問題，并通過進一步完善法律法規的方式進行管理。如此不僅能夠預防和減少因為醫療機構管理問題或者不法行為而導致的醫療損害事件出現，還能給相關部門追究醫療單位行政責任提供可參考的法律法規。

（三）將醫療損害的鑒定和醫療事故技術的鑒定分隔開來

一般而言，醫療損害主要是針對醫師或者醫療單位的民事責任，至于醫療事故，因其本質上是行政法方面的概念，因此所針對者主要是醫師或者醫療單位的行政責任。所以可以說，醫療損害和醫療事故技術是兩種截然不同的責任，其鑒定方法、標準等均有極大不同，須當相互獨立，各司其職，按照不同的法律法規發揮不同的功能。然而從2002年之后，在醫療事故技術的鑒定上，卻不再對醫療責任事故和醫療技術事故做區分，只統稱為醫療事故。這就導致一堆醫療事故案件中產生了民事、行政方面分工不明的問題，當罰問題和不當罰問題嚴重混淆，影響了對醫療損害及醫療事故技術的鑒定。若想解決該類問題，有關部門需將醫療損害的鑒定和醫療事故技術的鑒定進行徹底明確的分工，最好是對醫療損害和醫療事故技術鑒定的相關法律法規進行修訂及完善，把醫療事故自民事侵權中剝離出來，重新劃定為行政法范圍內。使醫療技術過失不作為醫療事故鑒定的依據，而由醫療事故鑒定專門負責行政責任問題。醫療損害鑒定在給出民事責任結論時，也可以同時給出行政責任的結論，即醫療損害鑒定可以有民事責任和行政責任兩份結論。如此可以在維護患者民事權益及法律公正的同時，讓“醫療事故”的相關法律法規能更高效地提供執法監督檢查部門以作為辦案依據。

（四）加強醫療損害事件中行政責任與民事責任的銜接

現如今，很多醫療損害事件都是直接求助法院，而非呈交衛生行政單位進行處理，如此不僅導致衛生行政單位出現監管空白，也不利于醫療損害事件的解決［7］。因此筆者認為，有必要加強對于醫療損害事件中行政責任與民事責任的銜接。如此處理有兩方面好處：首先，衛生行政單位同法院在解決醫療損害事件時其角度和專長各有不同，將二者銜接后可以促使其互相學習、互相促進；其次，如果法院在審判時確定醫療機構有違反醫療行政規章制度的情況，可以第一時間通知衛生行政單位，并要求其履行對該醫療機構的監管責任，如此不僅有利于案件解決，還能有效預防衛生行政單位出現監管空白，使得民事責任合理地轉換為行政責任。