行政執(zhí)法方面存在的問題和思考
——從丹陽市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的角度看

薛曉莉

（中共丹陽市委黨校，江蘇丹陽 212300）

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障是關(guān)系民生的大事，其質(zhì)量安全保障體系日益完善，但是在監(jiān)管尤其是行政執(zhí)法方面還存在一些問題，包括推行農(nóng)產(chǎn)品全方位監(jiān)管、強化執(zhí)法力度、完善法律法規(guī)體系等。這就要求嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加大關(guān)系人們切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度；整合行政執(zhí)法隊伍，探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，提高行政執(zhí)法能力水平，從行政執(zhí)法的角度監(jiān)管到位，把好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)。

1 當前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的基本情況

從丹陽市的現(xiàn)狀看，當前全市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體數(shù)量多、小而分散，絕大多數(shù)是個體經(jīng)營戶，部分農(nóng)民專業(yè)組織合作社組織化、規(guī)模化、標準化程度不高，也不能做到企業(yè)化生產(chǎn)要求，難以形成規(guī)模化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和社會化服務，影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提升。農(nóng)產(chǎn)品管轄方面有管轄職權(quán)不明的問題。在田間地頭（生產(chǎn)領(lǐng)域），即前段管理歸屬農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管轄；進入市場流通后（流通領(lǐng)域），即后段管理屬于市場監(jiān)管局管轄。但是，在農(nóng)產(chǎn)品離開田地后的運輸過程中（尚未到達市場交易），此階段存在管轄的“真空地帶”，存在管轄職權(quán)不明的問題。又如農(nóng)產(chǎn)品加工的零星散戶，此類主體主要從事小規(guī)模的“榨油作坊”“豆腐作坊”。在監(jiān)管角度上來看存在監(jiān)管空缺，依照《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理條例》的規(guī)定，應當歸入監(jiān)管對象。“菜籃子”市場是由市場監(jiān)管局監(jiān)管的，但實際操作過程中，對于“菜籃子”品質(zhì)的監(jiān)管，通常分為“快檢”和“抽檢”，由于蔬菜的特殊情況，“快檢”比較有可操作性，但“快檢”又不能作為處罰依據(jù)；“抽檢”屬于正規(guī)檢查，但是抽檢結(jié)果不合規(guī)再處罰又屬于“事后處罰”，處罰程序不合法。“小作坊”登記證目前采取的是屬地政府登記備案制，在本地主要就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人民政府登記備案。

2 在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全行政執(zhí)法方面存在的問題

2.1 管理職能執(zhí)行不到位

在“產(chǎn)地準出”+“市場準入”整個流程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和市場監(jiān)管局兩個行政部門應實現(xiàn)管理上的無縫銜接。根據(jù)《食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地證明》的相關(guān)規(guī)定，關(guān)于“產(chǎn)地證明”理論上由產(chǎn)地政府即農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)所在地的村委會開具證明，每個農(nóng)產(chǎn)品必須配有這個證明才能進入市場銷售，但實際上市場的購買主體并“不在意”這個“產(chǎn)地證明”，這種“不在意”的態(tài)度，導致了“產(chǎn)地證明”可有可無，或者說這個規(guī)定某種程度上對于很多農(nóng)產(chǎn)品形同虛設(shè)。但是，在畜牧業(yè)異地養(yǎng)殖跨地區(qū)銷售上，由于明確規(guī)定必須要有“產(chǎn)地證明”并嚴格監(jiān)管，這個規(guī)定的執(zhí)行就比較到位。例如，生豬“耳標”此類“產(chǎn)地證明”可以借鑒運用到其他農(nóng)產(chǎn)品上。

2.2 監(jiān)管體系中執(zhí)法體系還需要完善

執(zhí)法工作的路徑過于依賴從前現(xiàn)成的模式。“抓大放小”提高了一部分執(zhí)法效率，但是也容易造成監(jiān)管疏漏。專業(yè)檢測力量不夠，從生產(chǎn)基地抽樣檢測，例如500 份定量檢測、12 000 份定性檢測，工作量比較大。對于“菜籃子”市場的檢測由市場監(jiān)管局采取“速測”的方法，而速測又不能作為行政處罰的標準。

2.3 市場主體監(jiān)管執(zhí)法隊伍方面

（1）工作能力不夠，業(yè)務、法律法規(guī)水平參差不一，收集證據(jù)、形成執(zhí)法材料的能力不強。執(zhí)法手段有限，人力和職責不匹配，監(jiān)管執(zhí)法力不從心。工作人員數(shù)量少，相關(guān)案件核審要求必須取得“國家司法考試”資格，但目前市場監(jiān)管局只有2 名通過“司法考試”資格的人員。基層市場監(jiān)管部門執(zhí)法隊伍無法專職化，只能一人多職一崗多責，執(zhí)法效能因此大打折扣，執(zhí)法手段有限，能力和要求有差距。基層市場監(jiān)管合并后，工商、質(zhì)監(jiān)和食藥等工作量大，監(jiān)管人員專業(yè)能力不足的矛盾非常突出。基層市場監(jiān)管執(zhí)法人員面臨既要懂法律和業(yè)務的要求，掌握每個部門的法律法規(guī)，也要熟悉相應的處罰程序，又要掌握產(chǎn)品標準等諸多繁雜的業(yè)務知識，還要密切關(guān)注涉及市場監(jiān)管執(zhí)法的最新司法判例對執(zhí)法提出的要求。同時，由于欠缺系統(tǒng)的有針對性的業(yè)務培訓，執(zhí)法人員只能就事論事或者摸著石頭過河，遇到疑難案件經(jīng)常感覺力不從心。

（2）內(nèi)部考核機制存在問題，年齡結(jié)構(gòu)偏向老齡化趨勢。執(zhí)法隊伍平均年齡偏大，知識老化的問題嚴重，具體操作人員對新出臺的法律法規(guī)規(guī)章，尤其是其中更新的內(nèi)容掌握不到位，與當前市場監(jiān)管工作所需要的高標準、高專業(yè)等要求相對不符，成為整個市場監(jiān)管體系運作拖沓、效率低下的原因之一。

2.4 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系不完善

國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全智慧監(jiān)管和國家電子政務建設(shè)的重要內(nèi)容，包括追溯、監(jiān)管、監(jiān)測和執(zhí)法4 大系統(tǒng)，涵蓋了信息采集、分析決策、數(shù)據(jù)共享和信息查詢等內(nèi)容，為各級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)以及廣大農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者、社會公眾提供信息化服務。目前，農(nóng)產(chǎn)品進入生產(chǎn)，除了個別農(nóng)產(chǎn)品進行了全過程監(jiān)管，其余大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品缺少有力的監(jiān)管措施和手段及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系。

2.5 行政執(zhí)法處罰決定書的執(zhí)行難

“執(zhí)行難”是目前執(zhí)行過程中的一個普遍難題。執(zhí)法過程中，對農(nóng)戶的處罰尤其是罰款，實踐上有操作難度。例如，涉及罰款金額問題，對農(nóng)戶開具行政處罰決定書，罰款金額5 000 元，農(nóng)戶通常不配合執(zhí)行，后續(xù)申請法院強制執(zhí)行，通常經(jīng)調(diào)解程序后還是會減輕處罰。但事關(guān)民生無小事，對于生產(chǎn)銷售不合規(guī)的農(nóng)產(chǎn)品的，應納入目前已比較完善并具有威懾力的社會信用體系，對于生產(chǎn)銷售不合規(guī)農(nóng)產(chǎn)品并拒不履行行政處罰決定書的，納入社會信用“黑名單”。

3 完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全行政執(zhí)法的建議與思考

3.1 加強源頭管理，“抓大”不能“放小”

規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，進一步完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的可追溯體系，包括種子、農(nóng)藥、化肥使用的可追溯體系。如果能把農(nóng)業(yè)投入品這個源頭抓好，就能在很大程度上確保農(nóng)產(chǎn)品的安全，也就是從源頭抓好食品安全。在“產(chǎn)地準出”+“市場準入”整個流程中，行政部門之間要實現(xiàn)管理上的無縫銜接。既抓重點環(huán)節(jié)，也要做到執(zhí)法的全覆蓋。

3.2 嚴肅市場主體資格的責任

建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體的信用檔案，對于存在違反農(nóng)產(chǎn)品安全的情況的應記入其安全信用檔案，實行部門聯(lián)合懲戒。針對農(nóng)戶亂使用農(nóng)藥化肥的情況，強化廣大農(nóng)戶對農(nóng)藥、獸藥使用的安全意識，針對散小戶，每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織培訓，加強監(jiān)管，明確市場主體責任，提高生產(chǎn)經(jīng)營主體法律意識。

3.3 提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法治水平

規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營行為，全面開展農(nóng)產(chǎn)品安全執(zhí)法工作，嚴格依法行政，有效查處違法行為，加大執(zhí)法辦案力度，提升執(zhí)法公信力[1]。①強化問題治理。改進執(zhí)法方式，厘清執(zhí)法職責，落實執(zhí)法責任，建立完善常態(tài)化執(zhí)法機制。推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法工作的制度化、規(guī)范化和程序化。聯(lián)動協(xié)作、檢驗檢測、綜合執(zhí)法相互銜接的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法機制，實現(xiàn)各機構(gòu)間依法履職信息的互聯(lián)互通、聯(lián)動響應，形成分工明確、溝通順暢、齊抓共管的格局，增強合力，提升效能，形成執(zhí)法合力，消除執(zhí)法盲區(qū)[2]。②強化技術(shù)支撐。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機構(gòu)要樹立檢測為監(jiān)管執(zhí)法服務的理念，做好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法技術(shù)支撐服務，建立檢驗檢測綠色通道，優(yōu)先完成執(zhí)法委托檢測任務，確保執(zhí)法工作及時有效開展。對涉嫌犯罪的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全案件，健全完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，暢通案件移送渠道[3]。

3.4 提升執(zhí)法隊伍建設(shè)，落實行政執(zhí)法責任制和責任追究制度

積極推進綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化權(quán)力清單管理[4]。全面推進行政執(zhí)法責任制，切實加強年度依法行政考核中對執(zhí)法情況的檢查監(jiān)督和考核力度。嚴格執(zhí)法人員崗位資格管理，實施行政執(zhí)法資格動態(tài)管理，嚴格執(zhí)行執(zhí)法人員持證上崗制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得從事執(zhí)法工作。嚴格落實“三定一考核”，即定人員、定任務、定對象和年終考核，所有工作要形成常態(tài)化、機制化的模式。①加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法條件建設(shè)，配備必要的調(diào)查取證設(shè)備、先進的速測設(shè)備等現(xiàn)代化執(zhí)法裝備，不斷改善執(zhí)法條件，強化執(zhí)法手段。②加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法隊伍建設(shè)，加大法律知識和執(zhí)法實務培訓力度，同時做好行政復議、行政訴訟應訴工作，使人員素質(zhì)更全面、法規(guī)運用更準確。③加大執(zhí)法投入，改善執(zhí)法人員待遇，建立有效的績效考核機制，為執(zhí)法人員工作提供保障和支持。充實執(zhí)法力量尤其是中青年力量，可以從組織結(jié)構(gòu)、人員培訓、隊伍專業(yè)化3 個方面來加強提升執(zhí)法隊伍建設(shè)。

政府為規(guī)范推進依法行政、行政執(zhí)法工作，協(xié)調(diào)解決執(zhí)法工作中的重大問題，統(tǒng)籌行政執(zhí)法，成立綜合行政執(zhí)法局，但綜合行政執(zhí)法局的執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法范圍不斷擴大同時，也為規(guī)范執(zhí)法行為帶來了挑戰(zhàn)。要確保執(zhí)法權(quán)在陽光下運行，規(guī)范執(zhí)法權(quán)、限制裁量權(quán)、保障知情權(quán)[5]。①推行執(zhí)法公開透明。實行行政執(zhí)法公示制，公開綜合行政執(zhí)法機構(gòu)主要職責、執(zhí)法依據(jù)、處罰標準、運行流程、救濟方式和監(jiān)督途徑，暢通行政復議和行政訴訟渠道。實行綜合執(zhí)法全過程電子記錄，增加執(zhí)法透明度，確保執(zhí)法的公平公正。②健全執(zhí)法監(jiān)督體制。加強行政執(zhí)法監(jiān)督隊伍建設(shè)，建立健全有關(guān)部門、街道、社會組織及媒體等多元參與的監(jiān)督機制，及時發(fā)現(xiàn)綜合執(zhí)法工作中存在的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。③明確行政監(jiān)管責任。對確定劃轉(zhuǎn)至綜合行政執(zhí)法局的具體行政處罰事項，逐項明確監(jiān)管責任。

3.5 加大農(nóng)產(chǎn)品安全和法治的宣傳力度

人們對于食品安全的不信任很大程度來自“安全信息”的不對稱，“信息真空”會引起消費者通過自己的渠道多方面地尋找信息，但這些信息的真實性難以考證。例如，很多人覺得“鄉(xiāng)下人自己種的菜不打農(nóng)藥”就更安全，而實際上，批發(fā)市場正規(guī)渠道販賣的蔬菜在生產(chǎn)環(huán)節(jié)是經(jīng)過農(nóng)產(chǎn)品檢查這一程序的，而“鄉(xiāng)下人自己種的菜”反而容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。此外，仍存在部分居民對行政執(zhí)法行為不理解的情況，執(zhí)法人員“清理收攤”，農(nóng)戶和圍觀人群出現(xiàn)抵觸情緒也時有發(fā)生。對此建議由農(nóng)業(yè)、司法、市管等部門聯(lián)合開展加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全以及相關(guān)法律法規(guī)知識和依法行政的宣傳，借助電視臺、微信、公告牌等多種載體，多渠道開展普法宣傳，普及法律法規(guī)相關(guān)知識。執(zhí)法過程中，堅持“誰執(zhí)法，誰普法”的原則，向服務對象宣傳相關(guān)法律法規(guī)，增強農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和農(nóng)產(chǎn)品消費者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全以及合法經(jīng)營的意識和對行政執(zhí)法的尊重遵守，營造一個依法治理環(huán)境，營造全民“知法、學法、懂法”的良好氛圍。

4 結(jié)語

嚴格執(zhí)法是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是最基本的民生問題。加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的執(zhí)法，構(gòu)建權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，全面推進落實行政執(zhí)法責任制，將保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的舉措落到實處，才有利民生。