我國水產品可追溯政策的基本特征與演化歷程研究

呂煜昕 池海波(通訊作者)

（1.浙江大學舟山海洋研究中心 浙江舟山 316021；2.浙江舟山群島新區旅游與健康職業學院 浙江舟山 316021）

隨著人們健康意識的提高和消費觀念的改變，我國動物性食物消費逐步由畜禽肉類向魚蝦蟹等水產品轉化，推動了水產品消費量的持續提高。2020年，中國水產品總產量達到6549萬噸，至此我國水產品產量已經連續32年位列全球第一，是世界水產品生產、消費和貿易大國（農業農村部，2021）。然而，目前水產品是我國質量安全形勢較為嚴峻的食品種類之一，也是我國食品安全風險治理的薄弱環節（呂煜昕等，2018）。由于消費者無法全面了解水產品的生產過程和相關信息，在健康受損后難以立即或清晰地將病因歸因于某種水產品，產生水產品質量安全信息不對稱的問題，導致水產品質量安全風險（Rouvière and Caswell，2012）。事前預警檢測和事后處理是降低質量安全風險的兩個重要途徑（Hobbs，2004），可追溯具備事前檢測信息認證與事后追溯兩個屬性，被認為是治理水產品質量安全風險的有效途徑（Wu et al，2015）。本文以中央層面發布的95篇涉及水產品可追溯的政策文獻為基礎，系統分析我國水產品可追溯政策的基本特征與演化歷程，對學術界客觀認知水產品可追溯政策、實現水產品質量安全的精準監管具有重要意義。

1 研究方法與數據基礎

1.1 數據選擇

為了有效推進水產品可追溯政策的基本特征和演化歷程研究，本文選用中央層面發布的涉及水產品可追溯政策法規作為量化分析的基本數據，主要有以下三個點：第一，我國政府層級相對較多，既包括中央層面的政府部門，又包括省、地級市、縣區等地方政府，但歸根結底，中央層面的政府部門是可追溯水產品政策的核心部門，地方政府更多是承擔政策執行的工作。第二，由于全國各地的水產品產業千差萬別，導致水產品可追溯體系的政策環境、建設進展各不相同，不利于全面了解水產品可追溯基本特征，選擇中央政府層面的政策法規更為合適。第三，政策法規一般具有統一的格式和要求，即具有結構化或半結構化的特征，有利于進行計量分析，使得分析結果更加科學準確（黃萃等，2015）。

1.2 研究方法

本文采用內容分析法，利用美國IBM公司的SPSS 22.0數據分析軟件對涉及水產品可追溯的政策法規進行歸類分析。將政策法規的效力級別分為法律、行政法規、司法解釋、部門規章、黨內法規制度、團體規定、行業規定等；將政策法規的時效性分為失效和現行有效。

1.3 數據獲取

涉及水產品可追溯的政策法規主要來自中央層面各政府部門官方網站及“北大法寶”數據庫，由人工逐一篩選并進行匯總整理。對獲取的政策法規進一步檢查，剔除便函等非正式文件及未明顯涉及水產品可追溯的文件。截至2021年12月31日，最終獲得涉及水產品可追溯的政策法規共95篇。

2 我國水產品可追溯政策的基本特征

2.1 水產品可追溯政策的年度分布

如圖1所示，2004—2021年中央層面發布的涉及可追溯水產品的政策法規基本呈現先上升后下降的趨勢。其中，2001—2009發布的可追溯水產品政策法規均未超過2篇，2010年以后的政策法規數量快速增長，到2012年已經增長到15篇，此后的政策法規數量開始下降，但到2018年仍維持在不低于6篇的高位。2019—2021年，我國水產品可追溯政策發布數量回落到每年不超過2篇的較低水平，主要原因是經過2010—2018年近十年的密集發布，水產品可追溯政策已經較為完善，并初步形成了有效的水產品可追溯政策體系，但政策的發布空間相對較小。

圖1 2004—2021年中央層面發布的涉及水產品可追溯的政策法規（單位：篇）

2.2 水產品可追溯政策的效力級別

我國中央層面發布的涉及可追溯水產品政策法規中，只有1篇為行政法規，即2015年12月30日發布的《國務院辦公廳關于加快推進重要產品追溯體系建設的意見》（國辦發〔2015〕95號），該文件屬于國務院規范性文件。除此之外，其余的94篇政策法規全部為部門規章，其中部門工作文件和部門規范性文件分別有61篇和33篇，所占比例分別為64.21%和34.74%。由此可見，我國水產品可追溯政策法規幾乎全部是部門規章，且以部門工作文件為主（見表1）。

表1 中央層面發布的涉及水產品可追溯政策法規的基本特征

2.3 水產品可追溯政策的發布部門

我國可追溯水產品政策的發布部門主要包括商務部、農業部、財政部、農業農村部、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局等，其中農業部、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局三個部門目前已經被撤銷。長期以來，商務部是負責我國可追溯體系建設的重要部門，因此商務部參與發布的涉及水產品可追溯體系的政策法規最多，高達42篇，所占比例為44.21%；農業相關部門主要負責初級水產品質量安全監管，也是參與發布水產品可追溯政策法規的重要部門，原農業部和2018年新組建的農業農村部分別參與發布政策法規29篇和8篇，所占比例分別為30.53%和8.42%。由于水產品可追溯體系可能增加水產品的生產成本，要想順利推進水產品可追溯體系建設，就離不開政府財政的支持，雖然財政部不具有可追溯體系建設的職能，但仍是參與發布政策法規的重要部門。國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局曾分別承擔進出口水產品質量安全檢驗檢疫和加工、流通、消費等環節的水產品質量安全監管職能，也是參與發布政策法規的重要部門。此外，我國可追溯水產品政策的發布部門還包括國務院辦公廳、公安部、工業和信息化部、國務院應對新冠疫情聯防聯控機制綜合組、中央網絡安全和信息化領導小組辦公室、全國供銷合作總社等。

2.4 水產品可追溯政策的時效性

在95篇涉及水產品可追溯的政策法規中，現行有效的政策法規共有90篇，所占比例高達94.74%，目前已經失效的有5篇，所占比例為5.26%。由此可見，絕大多數涉及水產品可追溯的政策法規仍然有效。

3 我國水產品可追溯政策的演化歷程

3.1 啟動出口水產品可追溯建設

2004年5月13日，原國家質量監督檢驗檢疫總局發布《關于印發〈出境水產品追溯規程（試行）〉和〈出境養殖水產品檢驗檢疫和監管要求（試行）〉的通知》（質檢食函〔2004〕348號），是我國目前已知最早的關于水產品可追溯的文件，也是國內較早涉及可追溯的官方文件。該文件主要目的是從源頭抓好出境養殖水產品的檢驗檢疫工作，規范出境水產品的批次管理，確保出境養殖水產品的安全衛生質量及其可追溯性，主要適用于出口水產品衛生注冊企業加工出境水產品（活的水生動物除外）的追溯。整體來看，我國水產品可追溯政策的最初制定主要是為了滿足國外對水產品可追溯體系的要求，推動水產品出口貿易的發展，此時國內市場上關于水產品可追溯的政策法規尚未有效建立。2017年4月25日，原國家質量監督檢驗檢疫總局辦公廳印發《關于推進重要進出口產品質量信息追溯體系建設的意見》（質檢辦通〔2017〕419號），將水產品可追溯體系的適用范圍進一步擴大到進口貿易環節。

3.2 建立可追溯相關工作機構

2007年1月19日，原農業部辦公廳發布《關于印發農業部動物標識及疫病可追溯體系建設工作機構主要職責及組成人員的通知》，決定成立動物標識及疫病可追溯體系建設工作領導小組，下設辦公室、技術支持組、執法監督組、信息宣傳組、政策法規組、計劃財務組等。可追溯相關工作機構的明確提出，有利于逐步建立既適合我國國情又與國際通行做法接軌的動物標識及疫病可追溯體系，切實提高重大動物疫病防控能力，保障動物產品質量安全，成為我國可追溯體系建設歷史的重要里程碑事件，也為推進水產品疫病可追溯體系建設打下了堅實的基礎（見表2）。

表2 涉及水產品可追溯的典型政策法規

3.3 高位推動可追溯體系建設

2015年12月30日，國務院辦公廳印發《關于加快推進重要產品追溯體系建設的意見》（國辦發〔2015〕95號），是目前我國級別最高的關于可追溯體系的政策法規，成為很長一段時期可追溯體系建設的重要指引。該文件把食用農產品、食品等列為當前及今后一段時期重點推進的產品種類，明確了每類產品追溯體系建設的具體任務與要求，水產品也包括其中。在該文件的指導下，《國家食品藥品監管總局關于推動食品藥品生產經營者完善追溯體系的意見》（食藥監科〔2016〕122號）、《國家質量監督檢驗檢疫總局、商務部、中央網絡安全和信息化領導小組辦公室等關于印發〈關于開展重要產品追溯標準化工作的指導意見〉的通知》（國質檢標聯〔2017〕419號）、《關于發布食品生產經營企業建立食品安全追溯體系若干規定的公告》（國家食品藥品監管總局公告2017年第39號）等政策法規相繼發布，均涉及水產品可追溯的內容，特別是原農業部于2016年6月21日發布的《關于加快推進農產品質量安全追溯體系建設的意見》（農質發〔2016〕8號），將大菱鲆作為水產品的代表開展追溯試點，明確提出加快構建統一權威、職責明確、協調聯動、運轉高效的農產品質量安全追溯體系。

3.4 聚焦水產品質量安全可追溯試點建設

2017年7月12日，農業部辦公廳發布《關于做好2017年水產品質量安全可追溯試點建設工作的通知》（農辦漁〔2017〕50號），是目前國內少有的專門針對水產品可追溯的政府文件，標志著水產品可追溯體系建設邁上新的臺階。該文件提出，水產品質量安全可追溯試點建設要以責任主體和流向管理為核心、以追溯二維碼為載體，推動追溯管理與市場準入相銜接，逐步實現水產品“從池塘到餐桌”全過程的追溯管理，切實做到“信息可查詢、來源可追溯、去向可跟蹤、責任可追究”。2018年8月30日，農業農村部辦公廳印發《關于做好2018年水產品質量安全可追溯試點和養殖經營主體動態數據庫建設試點工作的通知》（農辦漁〔2018〕60號），不僅進一步擴大了水產品質量安全可追溯的試點范圍，還提出了建設水產品養殖經營主體動態數據庫的目標。

3.5 做好冷鏈水產品追溯管理

2020年初，一場突如其來的新冠疫情成為新中國成立以來發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件（國務院新聞辦公室，2020）。而新冠疫情的蔓延給我國食品流通造成了巨大沖擊，冷鏈食品可能存在的新冠病毒風險引發全社會的高度關注，全國多地均在冷鏈食品的包裝或表面發現新冠檢測陽性。為此，2020年11月27日，國務院應對新冠疫情聯防聯控機制綜合組發布《關于進一步做好冷鏈食品追溯管理工作的通知》（聯防聯控機制綜發〔2020〕263號），明確提出建立和完善由國家級平臺、省級平臺和企業級平臺組成的冷鏈食品追溯管理系統，以畜禽肉、水產品等為重點，實現重點冷鏈食品從海關進口查驗到貯存分銷、生產加工、批發零售、餐飲服務全鏈條信息化追溯。由此可見，在疫情防控常態化背景下，加強水產品追溯體系建設十分重要。

4 結語

經過近二十年的發展，我國初步構建了相對完善的水產品可追溯政策體系。2004—2021年，中央層面發布的涉及可追溯水產品的政策法規數量呈現先上升后下降的趨勢，其中2010—2018年是水產品可追溯政策法規的集中發布期；我國水產品可追溯政策法規幾乎全部是部門規章，部門工作文件和部門規范性文件所占比例分別為64.21%和34.74%；商務部、農業農村部（農業部）是可追溯水產品政策最重要的兩大發布部門，財政部、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局也是重要的發布部門；可追溯水產品政策法規的時效性較好，現行有效的政策法規所占比例高達94.74%。可追溯水產品政策的演化經歷了啟動出口水產品可追溯建設、建立可追溯相關工作機構、高位推動可追溯體系建設、聚焦水產品質量安全可追溯試點建設、做好冷鏈水產品追溯管理多個階段。

然而，基于可追溯水產品政策的主題考量，本文的研究仍存在一定的缺憾，未來的研究需要進一步完善。第一，水產品可追溯的政策體系已經相對明確，但我國水產品可追溯的政策工具有哪些，哪些政策工具更有效率，如何構建符合中國國情的可追溯政策工具體系，這些都是需要研究的重點問題。第二，我國可追溯政策已有近20年的發展歷程，這些政策全都落地實施了嗎，這些政策與我國水產品產業的匹配度如何，政府的政策和資金投入是否達到了預期的產出，水產品可追溯政策的實施效果是怎樣的，這是未來需要研究的重要課題。第三，基于水產品可追溯體系的發展趨勢，未來如何進一步完善我國水產品可追溯政策體系，切實保障消費者的水產品消費安全，仍需要學者展開更加深入的研究。