我國食品安全風(fēng)險防控的制度成本研究

馬千惠，郭迎春

（1.河北大學(xué)國際學(xué)院，河北保定 071002；2.河北大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，河北保定 071002）

近年來，我國已經(jīng)制定了一系列的制度、法規(guī)，用以防控食品安全風(fēng)險，而這些制度的建立與運行都需要付出相應(yīng)的制度成本。制度成本是一種客觀存在的社會事實，是指在制度運行各個環(huán)節(jié)中投入的相關(guān)資源。對制度成本的研究只限于一些學(xué)者的文獻中，并未形成完整的體系。現(xiàn)有文獻多是對制度成本的一般性研究，而制度成本包含的內(nèi)容極其廣泛豐富，度量非常復(fù)雜。本文將具體研究食品安全風(fēng)險防控領(lǐng)域的制度成本問題，從而推動制度成本的理論與應(yīng)用研究。

本文所研究的食品安全制度成本是指包含食品安全相關(guān)制度的制定、執(zhí)行、監(jiān)督以及更新變遷等整個制度周期中所產(chǎn)生的一切消耗，這些消耗并沒有轉(zhuǎn)移到社會的最終產(chǎn)品中，而是完全消耗于社會的非生產(chǎn)活動中。本文將分析食品安全領(lǐng)域制度成本的構(gòu)成及性質(zhì)，研究相關(guān)制度成本的影響因素，在此基礎(chǔ)上探討降低制度成本的路徑與方法。

1 食品安全相關(guān)制度成本的構(gòu)成分析

本文按照3種不同的分類方法對制度成本進行構(gòu)成分析：制度成本按內(nèi)容劃分，由信息成本、協(xié)調(diào)成本、博弈成本構(gòu)成；按制度周期劃分，由制度的形成成本、運行成本和變遷成本構(gòu)成；按參與者劃分，制度成本由政府部門成本、生產(chǎn)經(jīng)營者成本和消費者成本構(gòu)成，其中政府職能部門制度成本由制度的制定成本、推行成本、監(jiān)管成本和更新成本構(gòu)成；食品生產(chǎn)者經(jīng)營者制度成本由人員與技術(shù)成本、設(shè)施與檢測成本、違規(guī)成本構(gòu)成；消費者制度成本由信息成本、交易成本和維權(quán)成本構(gòu)成。在對制度成本構(gòu)成分析的基礎(chǔ)上，可進一步對各種制度成本分別進行研究以采取相應(yīng)管理措施[1]。

2 制度成本性質(zhì)分析

制度成本是必須付出的，是不可消除的。只要有制度的實施，就要社會的各方付出一定的成本，規(guī)范人們的行為，所以制度成本對于維護社會秩序、穩(wěn)定社會發(fā)展是必不可少的。食品生產(chǎn)經(jīng)營者為了追求利益最大化，往往以犧牲食品安全為代價，導(dǎo)致食品安全事件屢禁不止。為了不讓“公地的悲劇”在我國食品領(lǐng)域出現(xiàn)，我國必須要做好各項防范工作。食品市場就是“公地”，如果人們都肆意妄為，就會使得食品市場秩序混亂，導(dǎo)致社會恐慌。因此必須制定合理的制度，以規(guī)范市場行為，防范各種食品安全風(fēng)險。加強食品安全風(fēng)險的防控，建立并實施相關(guān)的食品安全管理制度是必不可少的，因而相應(yīng)的制度成本也是必須要付出的。但制度成本與生產(chǎn)經(jīng)營成本不同，構(gòu)成制度成本的那些投入沒有轉(zhuǎn)化到社會最終產(chǎn)品中，并沒有創(chuàng)造出更多的社會財富，而是在社會活動過程中被浪費掉的資源，這種資源的浪費是社會經(jīng)濟發(fā)展的一種“摩擦力”，這種“摩擦力”伴隨著經(jīng)濟體制運行而產(chǎn)生，直接影響社會經(jīng)濟發(fā)展的速度，“摩擦力”過大會減慢社會發(fā)展和前進的步伐，所以應(yīng)盡量降低制度成本才能更有利于社會經(jīng)濟發(fā)展。

制度成本的問題雖然是制度經(jīng)濟學(xué)中一個重要的研究內(nèi)容，但由于問題的復(fù)雜性，尚未形成系統(tǒng)的理論。食品安全風(fēng)險防控制度的實施并非沒有成本，實際上往往成本很高。長期以來這方面的研究很少，并不是這個問題不重要，而是因為制度成本過于復(fù)雜且難以統(tǒng)計，現(xiàn)今尚沒有這方面較詳實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，研究起來非常困難[2]。本文將討論制度成本的影響因素，從影響因素著手研究降低制度成本的途徑和方法。

3 制度成本的影響因素分析

制度成本受多方面因素的共同影響，包括政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境等。

3.1 制度成本與社會監(jiān)管體系的完善程度相關(guān)

社會監(jiān)管體系的完善程度對制度成本有階段性影響。監(jiān)管體系建立初期，需要投入大量的人力、物力、財力構(gòu)建基本的監(jiān)管體系，從中央到地方各級監(jiān)管機構(gòu)和人員的配置、食品安全管理人員的培訓(xùn)、機構(gòu)公務(wù)開支等，成本逐漸上升；監(jiān)管體系建立起來后，需要進行制度的執(zhí)行和監(jiān)管，成本會在一定水平上保持平穩(wěn)；監(jiān)管體系建成一定時間后，社會各方逐漸形成一定的自律，食品安全相關(guān)行為規(guī)范已經(jīng)被人們自覺遵守和執(zhí)行，此時無需投入大量管理成本，食品安全程度較高，制度成本將會逐漸下降，并維持在較低水平。

3.2 制度成本與產(chǎn)業(yè)集中度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)

制度成本與產(chǎn)業(yè)集中度負相關(guān)，即產(chǎn)業(yè)集中度越高，越容易監(jiān)管，食品越安全，制度成本相對較低；反之，產(chǎn)業(yè)集中度低，中小企業(yè)較多，甚至一些食品企業(yè)無證經(jīng)營，食品問題較多，造成監(jiān)管困難，制度成本相對較高。另外，制度成本與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理程度呈負相關(guān)[3]。

3.3 制度成本與社會公民的文明程度相關(guān)

社會公民文明程度與制度成本呈負相關(guān),即公民文明程度較低時，生產(chǎn)經(jīng)營者個人利益優(yōu)先，社會責(zé)任意識差，需加大管理費用和監(jiān)督費用，制度成本相對較高；公民文明程度較高時，自覺遵守法律法規(guī)，制度成本相對較低。提高公民的文明程度和社會責(zé)任意識，可以從根本上降低食品安全風(fēng)險防控的成本[4]。

3.4 制度成本與風(fēng)險預(yù)警體系的發(fā)展健全程度相關(guān)

制度成本與風(fēng)險預(yù)警體系的發(fā)展健全程度基本呈負相關(guān)，整體來看，風(fēng)險預(yù)警體系越健全，食品安全風(fēng)險防控的成本越低。從事后的監(jiān)管補救轉(zhuǎn)為事前的風(fēng)險評估與防范，是風(fēng)險管理必然的方向。如果食品生產(chǎn)經(jīng)營者有以預(yù)防為主的管理思想，對食品質(zhì)量安全實施風(fēng)險關(guān)鍵點控制規(guī)范，就會防患于未然，從根本上杜絕食品安全風(fēng)險，會有效防止危害發(fā)生而付出高昂的代價[5]。

3.5 制度成本與社會的透明度相關(guān)

制度成本與社會的透明度呈負相關(guān)，即社會透明度越高，制度成本就越低。當(dāng)社會透明度高時，信息采集成本相對較低，無論是政府、生產(chǎn)經(jīng)營者還是消費者都可以快速、低成本地獲取食品相關(guān)信息，繼而可節(jié)省相對機會成本。當(dāng)然，社會的透明度需要一定的技術(shù)支撐。在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達的現(xiàn)代社會，提高社會透明度并不是一件困難的事，而且成本幾乎可以忽略。

3.6 制度成本與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)應(yīng)用程度相關(guān)

制度成本與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)應(yīng)用程度呈負相關(guān)。例如，現(xiàn)代信息技術(shù)和檢測技術(shù)的應(yīng)用程度越高，就會大大降低食品安全管理的成本，制度成本就越低。這些現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的廣泛應(yīng)用降低了信息揭示的成本，大大減少了管理者、生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者之間的信息不對稱，使監(jiān)管、交易更加方便、快捷、效率更高，從而有效降低食品安全風(fēng)險防控的成本。

4 我國食品安全風(fēng)險防控制度成本降低路徑

調(diào)研結(jié)果說明我國食品企業(yè)面臨食品安全制度成本較高的問題。針對我國食品安全風(fēng)險防控現(xiàn)存問題，本文提出降低制度成本的路徑和方法，以期為政府、企業(yè)及消費者在食品的監(jiān)管、生產(chǎn)、消費過程中降低不必要的成本，為實現(xiàn)安全、放心的食品消費環(huán)境提供思路[6]。

4.1 完善監(jiān)督管理體系，提高政府監(jiān)管效率

由于食品生產(chǎn)經(jīng)營的復(fù)雜性和多樣性，協(xié)調(diào)各領(lǐng)域部門的工作是監(jiān)管面臨的首要問題。我國食品安全管理機構(gòu)呈現(xiàn)“倒三角”型，底層管理人員缺乏，大量不必要的事務(wù)性開銷部門都增加了制度成本的消耗。在完善監(jiān)督管理體系的同時，更要注重提升監(jiān)管效率，提高監(jiān)督管理事務(wù)支出在總支出的占比。提高監(jiān)管效率的方法是對各監(jiān)管部門實行績效評價。在保證監(jiān)管效率的前提下，盡量降低成本是實行績效管理的目的。定期的績效評價會加強部門的責(zé)任感和緊迫感，亦能促進工作水平的提高和工作效果的提升。

4.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)集中度

目前來看，我國食品市場在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)集中度方面還存在一些問題。①食品企業(yè)總體規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)的集中度尚不夠高。②產(chǎn)品結(jié)構(gòu)存在食物資源粗加工多，深加工和精加工少的問題。這需要我國進一步優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、地域結(jié)構(gòu)，對同一種食品的產(chǎn)業(yè)鏈進行優(yōu)化組合才能使產(chǎn)業(yè)更具競爭力，食品產(chǎn)業(yè)鏈才能更安全。提高產(chǎn)業(yè)集中度的方法是進行食品產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合，整合相關(guān)企業(yè)資產(chǎn)，形成合力，激發(fā)出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動力。這需要國家相關(guān)部門的建議和推動，行業(yè)協(xié)會的組織和協(xié)調(diào)以及相關(guān)企業(yè)的大力配合。

4.3 建立信用評價體系，提高企業(yè)自律

面對利益誘惑，需要食品生產(chǎn)商提高自身素質(zhì)和社會責(zé)任感，用法律和道德約束自身行為，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營過程。例如，對農(nóng)戶和養(yǎng)殖戶進行食品安全教育，避免購買和使用超標(biāo)的農(nóng)藥和飼料等；提高企業(yè)從業(yè)人員文化素質(zhì)與衛(wèi)生意識；提高食品生產(chǎn)經(jīng)營者的社會責(zé)任感和道德水平，以正規(guī)的渠道、正規(guī)的生產(chǎn)，正規(guī)的交易完成生產(chǎn)經(jīng)營活動等。提高企業(yè)自律的方法，不僅要加強全民食品安全法律法規(guī)宣傳，還要建立企業(yè)信用評價體系，以指導(dǎo)企業(yè)自律和督促其改進提高。

4.4 實行合理的懲罰與獎勵機制，強化示范效應(yīng)

在食品安全領(lǐng)域，懲罰性賠償是維系食品監(jiān)管者、生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者之間平衡關(guān)系的重要保障。賠償金的確定需要再進行科學(xué)的調(diào)研論證，需要平衡生產(chǎn)者和消費者雙方的利益。完善食品生產(chǎn)經(jīng)營者的懲罰性賠償制度，科學(xué)合理地制定賠償標(biāo)準(zhǔn)；必要時，追究違法者的刑事法律責(zé)任，并向社會通報，以對違法者起到警示作用。強化示范效應(yīng)的另一方法是完善并拓展食品安全黑、白名單制度，對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)進行動態(tài)信譽等級評價。

5 結(jié)語

綜上分析，我國的食品安全問題雖與過去相比有了較為明顯的改善，但與發(fā)達國家仍有不小的差距。監(jiān)管體制及監(jiān)管效率、生產(chǎn)經(jīng)營自律以及消費者維權(quán)等諸多方面還存在著進一步改善的空間。因此，降低制度成本，政府應(yīng)充分發(fā)揮市場“無形的手”的作用和有形的各種途徑和方法，合理調(diào)動一切社會資源，完善機制，提高制度效率。若全社會的生產(chǎn)經(jīng)營者都誠信生產(chǎn)合格食品，各種監(jiān)管、檢查制度會成為人們的行為規(guī)范，此時無需投入大量的制度成本，最終達到“無為而治”的理想 境界。