對(duì)改進(jìn)中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的思考

宋先紅

（國家地質(zhì)實(shí)驗(yàn)測(cè)試中心，北京 100037）

目前，不少單位的中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理還存在問題，如經(jīng)費(fèi)預(yù)算約束剛性偏大、經(jīng)費(fèi)使用效益不高、使用過程監(jiān)督不力等，不利于科研經(jīng)費(fèi)效能的發(fā)揮，也極大地降低了科研人員申請(qǐng)項(xiàng)目的熱情，不利于我國的科研創(chuàng)新。因此，加強(qiáng)科研事業(yè)單位中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理已經(jīng)成為當(dāng)前科研事業(yè)單位管理的重要內(nèi)容，對(duì)促進(jìn)國家科研水平提高具有重要意義［1］。

一、當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問題

（一）預(yù)算約束剛性偏大

科研事業(yè)單位的一些管理制度未與科研活動(dòng)的特質(zhì)相適應(yīng)，科研活動(dòng)受行政管理掣肘，背離了行政管理服務(wù)于科研工作的初衷。項(xiàng)目從申報(bào)到結(jié)題之間有很長(zhǎng)時(shí)間，且科研活動(dòng)本身具有靈感瞬息性的特點(diǎn)，存在很大的不確定性，對(duì)許多事項(xiàng)，難以在事前考慮齊全。在科研項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)過程中，缺乏有效的溝通交流，導(dǎo)致事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制缺乏合理性，科研經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)有預(yù)算無支出、無預(yù)算支出、超預(yù)算支出等問題。現(xiàn)有管理制度下科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)研究的實(shí)際進(jìn)展調(diào)整預(yù)算的權(quán)力有限，預(yù)算調(diào)整手續(xù)復(fù)雜，制約了一些科研活動(dòng)的開展，貽誤工作進(jìn)程，挫傷了科研人員申報(bào)項(xiàng)目的積極性［2］。

（二）財(cái)務(wù)報(bào)銷手續(xù)繁雜

科研單位管理部門出于對(duì)經(jīng)費(fèi)使用合規(guī)性等的把控要求，會(huì)按照不同費(fèi)用的性質(zhì)和額度劃分不同的歸口部門和審批流程。單位經(jīng)費(fèi)管理通常采取歸口管理等原則，不同性質(zhì)和金額的經(jīng)費(fèi)需要不同部門審核、審批簽字。有時(shí)一筆報(bào)銷單涉及多類費(fèi)用或者報(bào)銷事項(xiàng)比較重要，需要找多個(gè)部門簽字，遇到人員不在單位的情況只能等待，延誤報(bào)銷。科研人員通常埋頭鉆研，對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)銷并不精通，對(duì)報(bào)銷流程和單據(jù)的要求缺乏清晰的認(rèn)識(shí)。其大量精力被用于粘貼票據(jù)、找人審批簽字，報(bào)銷時(shí)經(jīng)常搞不清楚報(bào)賬流程和審核、審批責(zé)任人。

（三）科研管理和財(cái)務(wù)管理脫節(jié)

科研單位項(xiàng)目的立項(xiàng)申報(bào)通常由科技部門負(fù)責(zé)，而經(jīng)費(fèi)的會(huì)計(jì)核算和經(jīng)費(fèi)報(bào)銷由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)。科技部門注重科研，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)資金安全，兩者之間缺乏信息共享平臺(tái)，溝通不暢易造成科研經(jīng)費(fèi)的事中控制出現(xiàn)問題。比如，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，科技部門僅負(fù)責(zé)技術(shù)審核，財(cái)務(wù)部門僅負(fù)責(zé)預(yù)算審核，科技和財(cái)務(wù)部門沒有加強(qiáng)溝通交流、共同把關(guān)，沒有把技術(shù)和預(yù)算結(jié)合起來對(duì)比分析，以發(fā)現(xiàn)不合理或者遺漏的事項(xiàng)，預(yù)算編制不合理，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行時(shí)遇到麻煩。部門之間沒有形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，疏于對(duì)結(jié)余資金的管理，導(dǎo)致資金閑置，沒有為科研活動(dòng)的開展做好支撐。

（四）經(jīng)費(fèi)使用效益不高

科研經(jīng)費(fèi)的使用一直備受各方關(guān)注，社會(huì)上流傳著一些質(zhì)疑其使用效益不高的聲音。科研經(jīng)費(fèi)管理中存在使用不合規(guī)甚至貪污腐敗的現(xiàn)象，不利于科研工作的開展和科研人員良好形象的維護(hù)。部分事業(yè)單位管理制度流于形式，科研經(jīng)費(fèi)使用與管理存在隨意性，尤其是科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理制度落實(shí)不到位，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)未做到專款專用且頻繁出現(xiàn)貪污、挪用等現(xiàn)象，難以充分發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)的價(jià)值。承擔(dān)單位通常非常重視項(xiàng)目的申報(bào)，但獲得項(xiàng)目后對(duì)過程管理及成果驗(yàn)收有所疏忽。考核要求缺失和成果驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格，導(dǎo)致重申報(bào)、輕管理的現(xiàn)象普遍存在。財(cái)務(wù)人員在報(bào)銷審核時(shí)，有時(shí)不能完全把控經(jīng)費(fèi)支出的相關(guān)性和合理性，導(dǎo)致部分科研經(jīng)費(fèi)被擠占、挪用。如何建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，引導(dǎo)科研人員合法合規(guī)使用經(jīng)費(fèi)，“好鋼用在刀刃上”，是擺在管理者面前的一道難題。

（五）科研績(jī)效激勵(lì)力度不夠

當(dāng)前管理規(guī)定下間接經(jīng)費(fèi)所占比例偏低，績(jī)效支出僅占間接經(jīng)費(fèi)的一部分，績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)未與科研人員付出的勞動(dòng)相匹配，導(dǎo)致其科研積極性不高。科研人員并非不食人間煙火，應(yīng)該正視績(jī)效工資對(duì)于解決科研人員后顧之憂、使其專心于科研工作、激發(fā)其創(chuàng)新活力的重要性，而不是忽略人的正常需求。

（六）經(jīng)費(fèi)管理信息化程度不高

沒有充分發(fā)揮信息化平臺(tái)的作用，經(jīng)費(fèi)相關(guān)的管理規(guī)定沒有整合放置于平臺(tái)專欄以方便查詢，也沒有在平臺(tái)中錄入完整的項(xiàng)目信息。財(cái)務(wù)人員審核時(shí)由于沒有全面的項(xiàng)目資料，經(jīng)常無法判定支出是否與項(xiàng)目相關(guān)。由于無紙化尚未在全國推行，大部分單位的報(bào)銷方式還停留在紙質(zhì)單據(jù)報(bào)銷上，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)單據(jù)因不符合要求被財(cái)務(wù)人員退回、科研人員只能反復(fù)修改導(dǎo)致疲于應(yīng)對(duì)的現(xiàn)象，難以凝神聚力于科研工作。

（七）績(jī)效評(píng)價(jià)不合理

目前，很多科研績(jī)效評(píng)價(jià)工作的目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向不明確，甚至與科研創(chuàng)新活動(dòng)的基本規(guī)律相背離。績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容大多局限于科研資金的使用情況，評(píng)價(jià)指標(biāo)單一，缺乏多元化的指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)指標(biāo)的主要內(nèi)容包含資金使用規(guī)范、結(jié)余資金比例，忽略了科研經(jīng)費(fèi)支撐和服務(wù)科研創(chuàng)新活動(dòng)的特殊性。評(píng)價(jià)結(jié)果未得到充分運(yùn)用，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，在資源配置方面的績(jī)效導(dǎo)向也未得到展現(xiàn)，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果重在應(yīng)用，如果結(jié)果不能被充分應(yīng)用，那么評(píng)價(jià)就失去了應(yīng)有的價(jià)值［3］。

（八）監(jiān)管機(jī)制不完善

科研事業(yè)單位為了更好地適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，先后進(jìn)行了多次體制機(jī)制改革。在改革過程中，財(cái)務(wù)管理工作方面存在的問題也突出表現(xiàn)出來，然而審計(jì)監(jiān)督的功能沒有得到充分發(fā)揮。一是科研單位對(duì)審計(jì)監(jiān)督檢查工作的重視度不高。二是隨著新《政府會(huì)計(jì)制度》的推行，會(huì)計(jì)核算發(fā)生了很大的變化，沒有根據(jù)當(dāng)前形勢(shì)和需要調(diào)整和完善審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。三是懲戒機(jī)制不健全，違法違規(guī)成本小，監(jiān)督流于形式，沒有形成威懾力。

二、《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》的主要內(nèi)容

針對(duì)當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，從擴(kuò)大科研經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)、減輕科研人員負(fù)擔(dān)等方面出發(fā)，提出多條改革政策和工作要求。根據(jù)新規(guī)定，科研經(jīng)費(fèi)管理主要有以下幾方面的變化［4］：

第一，簡(jiǎn)化預(yù)算編制，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)至項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人；

第二，擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)使用包干制實(shí)施范圍，鼓勵(lì)開展經(jīng)費(fèi)包干制試點(diǎn)；

第三，完善經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制，結(jié)余資金留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位；

班主任作為班級(jí)的建設(shè)者和管理者，要選拔合適的班干部，形成班集體核心。魏書生曾說過：選擇模范作用的班干部，一要有組織能力，二要心地善良、心胸開闊，三要頭腦聰明、思維敏捷。而同時(shí)具有以上三方面的優(yōu)秀干部，打著燈籠也比較難找。對(duì)中途新接班級(jí)來說，改選班委干部就更為艱巨了。

第四，提高間接費(fèi)用比例，可全部開支績(jī)效并向優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)和個(gè)人傾斜；

第五，住房公積金納入勞務(wù)費(fèi)科目列支；

第六，加大成果轉(zhuǎn)化激勵(lì)力度，不受績(jī)效工資總量限制；

第七，改進(jìn)財(cái)務(wù)報(bào)銷管理，為項(xiàng)目配備財(cái)務(wù)助理；

第八，合并財(cái)務(wù)驗(yàn)收和技術(shù)驗(yàn)收，期末進(jìn)行一次性綜合績(jī)效評(píng)價(jià)；

第九，簡(jiǎn)化科研儀器設(shè)備采購流程，可不進(jìn)行招投標(biāo)。

三、中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的改進(jìn)策略

順應(yīng)改革的形勢(shì)，完善科研經(jīng)費(fèi)管理，確保科研資金能夠得到有效運(yùn)用，充分發(fā)掘科研人員的潛力，可從以下幾方面入手。

（一）加快預(yù)算管理制度修訂

完善經(jīng)費(fèi)支出管理辦法，調(diào)整經(jīng)費(fèi)開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)和審批流程，根據(jù)各類科研項(xiàng)目的內(nèi)容和特點(diǎn)，開展有針對(duì)性的監(jiān)督檢查，確保經(jīng)費(fèi)使用安全、規(guī)范和高效。加大對(duì)新政策的宣傳培訓(xùn)力度，通過多種渠道向科研人員傳達(dá)、解釋新政策的變化及注意事項(xiàng)。

（二）簡(jiǎn)化財(cái)務(wù)報(bào)銷手續(xù)

轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)管理思路，簡(jiǎn)化審批流程，化繁為簡(jiǎn)。復(fù)雜的財(cái)務(wù)報(bào)銷手續(xù)一直飽受詬病，給科研工作帶來了很大的阻礙。一方面，應(yīng)該結(jié)合資金性質(zhì)和金額減少審核環(huán)節(jié)；另一方面，應(yīng)該順應(yīng)信息化改革的潮流，創(chuàng)新報(bào)銷方式，探索無紙化、數(shù)字化辦公。在平臺(tái)中上傳、審核報(bào)銷票據(jù)，具有審核、審批權(quán)限的人員每天通過經(jīng)費(fèi)平臺(tái)查看報(bào)銷票據(jù)并簽字，即使出差不在單位，也可以通過外網(wǎng)訪問平臺(tái)。如此可使科研人員將更多時(shí)間用于科學(xué)研究。給每個(gè)項(xiàng)目配備財(cái)務(wù)助理，也可以多個(gè)項(xiàng)目配備一個(gè)助理，其經(jīng)費(fèi)來源可由項(xiàng)目列支。讓科研人員不再為了報(bào)銷而頻繁奔波于各審核、審批部門，將全部精力用于科研創(chuàng)新。把報(bào)銷相關(guān)事務(wù)交由財(cái)務(wù)助理完成，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)助理的上崗培訓(xùn)和跟蹤指導(dǎo)，從粘貼票據(jù)到識(shí)別票據(jù)的真實(shí)性、各項(xiàng)開支的合理性等，進(jìn)行全方位把控，確保各項(xiàng)支出合法合規(guī)、票據(jù)真實(shí)有效，減少審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）整合科技管理與財(cái)務(wù)管理

財(cái)務(wù)、科技部門在項(xiàng)目管理方面的職能是密不可分的，部門人員要經(jīng)常交流研討，互通有無，爭(zhēng)取成為業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)全盤掌握的復(fù)合型人才。在組織項(xiàng)目申報(bào)過程中，財(cái)務(wù)、科技部門應(yīng)聯(lián)合指導(dǎo)、查漏補(bǔ)缺。財(cái)務(wù)人員要持續(xù)提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，樹立主動(dòng)作為的觀念。學(xué)懂弄通、靈活運(yùn)用各項(xiàng)政策，加強(qiáng)對(duì)報(bào)銷的監(jiān)督審核，提高預(yù)決算編制質(zhì)量，為科研項(xiàng)目順利結(jié)題驗(yàn)收提供保障。

（四）提高經(jīng)費(fèi)使用效益

針對(duì)經(jīng)費(fèi)使用過程中存在的不規(guī)范現(xiàn)象，要采取有力的處罰措施，維護(hù)科研經(jīng)費(fèi)的神圣性，避免浪費(fèi)國家資源。應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)合理的獎(jiǎng)懲制度，提高違規(guī)成本，引導(dǎo)科研人員自覺規(guī)范自己的行為。依據(jù)最新規(guī)定，結(jié)余資金不再收回，留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位使用。單位要加大統(tǒng)籌力度，合理安排資金，用于科研活動(dòng)直接支出。有效盤活存量資金，切實(shí)提高資金使用效率，避免資金閑置和沉淀。

（五）加大績(jī)效激勵(lì)力度

人事部門實(shí)行績(jī)效分配制度改革，全面征求管理部門和科研部門的意見，修訂績(jī)效分配制度。根據(jù)新規(guī)定，可將間接費(fèi)用全部用于績(jī)效支出，探索向創(chuàng)新績(jī)效突出的團(tuán)隊(duì)和個(gè)人傾斜的績(jī)效分配機(jī)制。為鼓勵(lì)科技成果轉(zhuǎn)化，可將收益的一部分獎(jiǎng)勵(lì)給成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和作出突出貢獻(xiàn)的人員，應(yīng)發(fā)盡發(fā)，增強(qiáng)科研人員獲得感，使其有更大的動(dòng)力投身于科研和成果轉(zhuǎn)化工作。

（六）推進(jìn)信息化建設(shè)

搭建信息化平臺(tái)，根據(jù)經(jīng)費(fèi)使用管理辦法在平臺(tái)中設(shè)置業(yè)務(wù)流程和審核、審批節(jié)點(diǎn)，確保經(jīng)費(fèi)開支嚴(yán)格按照信息化系統(tǒng)流程，不能越級(jí)、越權(quán)。對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控、實(shí)時(shí)預(yù)警。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況分析，由結(jié)果管理轉(zhuǎn)向全流程管理。同時(shí)，對(duì)比分析經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)度與科研任務(wù)周期，由事后控制轉(zhuǎn)為事中控制，變被動(dòng)管理為主動(dòng)管理，提高科研經(jīng)費(fèi)管理效率。科研人員可隨時(shí)查詢預(yù)算執(zhí)行情況，做到心中有數(shù)，避免突擊花錢。科技和財(cái)務(wù)部門通過該管理平臺(tái)查看項(xiàng)目的進(jìn)度和經(jīng)費(fèi)的使用情況，監(jiān)審部門也能通過檢查和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理，確保科研經(jīng)費(fèi)使用合法合規(guī)。

（七）完善績(jī)效評(píng)價(jià)

“花錢必問效，無效必問責(zé)”，強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向，提高經(jīng)費(fèi)使用效益，實(shí)現(xiàn)政策制定的初衷。圍繞科研投入、成果轉(zhuǎn)化、人才培養(yǎng)等方面，制定符合科研活動(dòng)規(guī)律的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的合理性、科學(xué)性，確保評(píng)價(jià)結(jié)果客觀公正。建立以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理從看重?cái)?shù)量和過程到看重質(zhì)量和結(jié)果的轉(zhuǎn)變。完善內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，強(qiáng)化資金績(jī)效目標(biāo)管理和評(píng)價(jià)。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果廣泛應(yīng)用于考核獎(jiǎng)懲和后續(xù)項(xiàng)目支持等方面，在資源配置上向優(yōu)秀的人才和團(tuán)隊(duì)傾斜［5］。

（八）加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督

“放管服”改革后，國家將科研經(jīng)費(fèi)管理的權(quán)力下放，擴(kuò)大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)，但并非對(duì)科研資金放任自流。科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理要自律與監(jiān)督并舉、預(yù)防與懲治并重。單位要建立健全科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督機(jī)制，適時(shí)檢查政策落實(shí)和經(jīng)費(fèi)支出情況。各部門協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)督合力，不斷提高科研經(jīng)費(fèi)管理水平。建立負(fù)面清單，明確禁止行為，將失信行為納入信用記錄管理。對(duì)嚴(yán)重違背科研誠信要求的，實(shí)行部門之間聯(lián)合懲戒、終身追究。全力營造風(fēng)清氣正的良好氛圍，實(shí)現(xiàn)出成果、出人才、不出問題的管理目標(biāo)。

四、結(jié)語

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。當(dāng)今世界科技創(chuàng)新能力對(duì)綜合國力的增強(qiáng)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視科技創(chuàng)新工作，把創(chuàng)新作為引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。伴隨著各項(xiàng)有利于科研發(fā)展的政策的深入實(shí)施，科研人員的創(chuàng)新積極性必將被激發(fā)出來，涌現(xiàn)更多高質(zhì)量科技成果，實(shí)現(xiàn)科技的高水平發(fā)展。