國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及防范探究

韓才斌

（上海躍進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有限公司，上海 202171）

對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)而言，土地經(jīng)營(yíng)關(guān)系對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展有直接的影響，做好國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地經(jīng)營(yíng)管理工作，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)工增收，也有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。但在實(shí)際開(kāi)展相關(guān)工作的過(guò)程中，還存在一些風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，需要根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策文件，進(jìn)一步優(yōu)化完善，確保國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)管理的有效性。

一、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)概述

（一）國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的性質(zhì)和特征

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展具有一定的特殊性，雖然不是企業(yè)單位，但對(duì)其相關(guān)要素進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)其具有相應(yīng)的特征，但又存在一定的區(qū)別。農(nóng)場(chǎng)是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，屬于行政區(qū)域，不僅涵蓋農(nóng)業(yè)，還包括商業(yè)和工業(yè)。自改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)不斷改革。在全國(guó)范圍內(nèi)，各個(gè)墾區(qū)根據(jù)自身實(shí)際情況革新經(jīng)營(yíng)體制。除了一些小規(guī)模農(nóng)場(chǎng)之外，大多數(shù)農(nóng)場(chǎng)都在往企業(yè)化方向改革。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的性質(zhì)屬于農(nóng)業(yè)企業(yè)，因此朝企業(yè)化方向改革無(wú)可厚非。

但國(guó)有農(nóng)場(chǎng)還具有一些不同于企業(yè)的特征。首先，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)內(nèi)容上，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)涉及的內(nèi)容比較廣泛，既有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，又與工業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密聯(lián)系。隨著科技的發(fā)展，各種現(xiàn)代化技術(shù)的運(yùn)用為其帶來(lái)了新的發(fā)展契機(jī)。

其次，農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)效益不穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要一定的時(shí)間，并且各種自然條件具有不可控性，不能預(yù)測(cè)，具有較大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，難以確定具體的經(jīng)濟(jì)效益。

最后，受到產(chǎn)業(yè)特征的影響，農(nóng)場(chǎng)很多產(chǎn)品比較相似。很多墾區(qū)的農(nóng)場(chǎng)種植相同的蔬菜或作物，并且存在多個(gè)養(yǎng)殖企業(yè)和水產(chǎn)企業(yè)。這就導(dǎo)致一些農(nóng)場(chǎng)為了追求更高的經(jīng)濟(jì)效益，展開(kāi)惡性競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重影響了國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的作用

首先，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)保障了農(nóng)產(chǎn)品的社會(huì)供給。農(nóng)場(chǎng)作為農(nóng)產(chǎn)品基地，能為城鎮(zhèn)居民提供大量的農(nóng)副產(chǎn)品，并且能夠繁育種子，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求。同時(shí)，農(nóng)場(chǎng)也具有社會(huì)管理職能，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，能夠促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益提升。

其次，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)在積極開(kāi)展各項(xiàng)農(nóng)業(yè)活動(dòng)的過(guò)程中，不斷優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，不僅促進(jìn)了自身的發(fā)展，還帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是工業(yè)。在這種背景下，農(nóng)場(chǎng)不僅能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還為農(nóng)村提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。很多農(nóng)場(chǎng)利用自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，培育出大量具有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，促進(jìn)了企業(yè)發(fā)展。同時(shí)，農(nóng)場(chǎng)發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)的時(shí)間較長(zhǎng)，已經(jīng)形成了完善的體系，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品的無(wú)害化［1］。

最后，推廣國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的科技成果，能夠?qū)崿F(xiàn)良好的轉(zhuǎn)化。相對(duì)來(lái)說(shuō)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的科技水平更高，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域具有重要地位，轉(zhuǎn)化其各種農(nóng)業(yè)科技成果能夠帶動(dòng)相關(guān)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展。

二、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包存在的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及其原因

（一）國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包存在的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

1.土地承包合同缺乏規(guī)范性

在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包中，很多合同不夠規(guī)范，沒(méi)有明確相應(yīng)費(fèi)用，如履約保證金費(fèi)用和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用等，并且涉及的收費(fèi)額度、基本田以及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等信息不夠清晰，很容易出現(xiàn)糾紛，不利于農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)管理。因此，需要增強(qiáng)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包合同的規(guī)范性。

2.土地等級(jí)與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在差異

一些農(nóng)場(chǎng)在進(jìn)行土地發(fā)包時(shí)，只是將相應(yīng)收費(fèi)指標(biāo)下發(fā)出去，沒(méi)有直接面對(duì)農(nóng)戶，由管理區(qū)負(fù)責(zé)相關(guān)工作，劃分土地等級(jí)，在此基礎(chǔ)上合理收取相應(yīng)費(fèi)用。在這種情況下，很容易出現(xiàn)收費(fèi)不合理的現(xiàn)象。另外，很多管理區(qū)之間存在一定差異，帶來(lái)了很多潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3.土地承包費(fèi)用管理不夠清晰

在核算承包費(fèi)時(shí)，部分農(nóng)場(chǎng)采用綜合戶的方式，即在總體收費(fèi)指標(biāo)的基礎(chǔ)上結(jié)合土地面積核算總賬。這就導(dǎo)致一些管理區(qū)為了完成指標(biāo)，針對(duì)一些沒(méi)有繳納承包費(fèi)的農(nóng)戶，讓其他農(nóng)戶多交承包費(fèi)來(lái)抵扣。長(zhǎng)此以往，問(wèn)題不斷積累，直到相關(guān)負(fù)責(zé)人調(diào)離，導(dǎo)致矛盾一次性爆發(fā)［2-3］。另外，還存在一些管理人員挪用承包費(fèi)的情況。

4.頻繁出現(xiàn)土地承包權(quán)糾紛

由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失以及市場(chǎng)環(huán)境變化的影響，在農(nóng)場(chǎng)土地承包的過(guò)程中，土地承包權(quán)糾紛比較常見(jiàn)。隨著地價(jià)的升值以及人地矛盾的愈加突出，各種之前被忽略的地塊受到重視。一些農(nóng)戶想要重新簽訂發(fā)包合同，希望按戶平均分配。同時(shí)，在一些農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中，部分農(nóng)場(chǎng)想要收回承包地，或者想要調(diào)整承包地，與國(guó)家政策相背離。在土地延包后，很多新增人口不能得到承包地，這也會(huì)引發(fā)相應(yīng)糾紛。另外，征用土地后，不能及時(shí)兌現(xiàn)相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)，并且在實(shí)際分配的過(guò)程中，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一些農(nóng)戶得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，進(jìn)而出現(xiàn)上訪等現(xiàn)象。

5.土地流轉(zhuǎn)不合理

在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)場(chǎng)之間的差異導(dǎo)致流轉(zhuǎn)不夠合理。比較常見(jiàn)的是自由流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。很多農(nóng)戶在沒(méi)有上報(bào)農(nóng)場(chǎng)的情況下，私自轉(zhuǎn)包土地，并且流轉(zhuǎn)合同缺乏規(guī)范性，甚至存在口頭協(xié)議的現(xiàn)象，導(dǎo)致未到口頭約定時(shí)間，就出現(xiàn)索要土地的情況。

另外，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理缺乏有效性。由于沒(méi)有簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，土地被征用時(shí)或者出現(xiàn)相應(yīng)變化時(shí)，不能合理解決土地承包問(wèn)題。即使簽訂了書面合同，也會(huì)存在糾紛問(wèn)題，這主要是因?yàn)橄嚓P(guān)合同條款不夠嚴(yán)密，在轉(zhuǎn)讓方提出相應(yīng)要求時(shí)，受讓方不同意，雙方就會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議。

（二）國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的原因

隨著一系列惠農(nóng)政策的發(fā)布，出現(xiàn)了土地升值的現(xiàn)象，充分激發(fā)了農(nóng)場(chǎng)職工的承包熱情，出現(xiàn)“土地?zé)帷爆F(xiàn)象，很多人員要求擁有土地承包權(quán)，進(jìn)而形成新一輪“土地?zé)帷?，?dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛增加。雖然相關(guān)部門出臺(tái)了土地承包政策，但部分農(nóng)場(chǎng)未有效落實(shí)該政策，嚴(yán)重影響了土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性。針對(duì)農(nóng)戶提出的權(quán)利要求，不能及時(shí)處理，導(dǎo)致糾紛更加嚴(yán)重。同時(shí)，在落實(shí)相關(guān)政策的過(guò)程中，容易出現(xiàn)偏差，也引發(fā)了一定的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。這些問(wèn)題，在農(nóng)業(yè)收益較低時(shí)并不是很明顯，而在效益提升的同時(shí)，這些問(wèn)題也會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。

另外，在處理農(nóng)場(chǎng)土地承包管理問(wèn)題時(shí)，主要依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，其中相應(yīng)處罰條款不夠完善。起訴處理具有較大的難度，相關(guān)手續(xù)比較復(fù)雜，并且很難妥善處理，導(dǎo)致農(nóng)戶不斷上訪，甚至出現(xiàn)群體上訪的情況，進(jìn)而使矛盾進(jìn)一步激化。

三、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

（一）增強(qiáng)土地承包合同的規(guī)范性

為了杜絕合同外收費(fèi)，各管理區(qū)應(yīng)積極履行自身職責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)承包方案，加強(qiáng)審核。在劃分土地等級(jí)時(shí)，應(yīng)由各級(jí)管理成員共同商討，并且為了保障公平，應(yīng)提前公開(kāi)。對(duì)管理區(qū)相應(yīng)設(shè)施的完善以及各種衛(wèi)生費(fèi)用和維護(hù)費(fèi)用，應(yīng)包含在預(yù)算管理費(fèi)用內(nèi)，不能另外收取費(fèi)用。同時(shí)，應(yīng)重視合同管理的規(guī)范性，確保合同制式的統(tǒng)一性，并且必須由本人簽字，杜絕代簽和強(qiáng)迫簽字的現(xiàn)象。在制定農(nóng)場(chǎng)土地承包合同時(shí)，應(yīng)依據(jù)《合同法》的規(guī)定，內(nèi)容要涵蓋土地面積、雙方的權(quán)利和義務(wù)、糾紛解決辦法以及承租期限等信息。

簽訂合同時(shí)，發(fā)包方必須是農(nóng)場(chǎng)的法定代表人，承包方必須是具有主體資格的農(nóng)戶，杜絕不具有主體資格的人員代簽承包合同，以免由于合同主體不合法，給雙方帶來(lái)額外的經(jīng)濟(jì)損失。因此，必須加強(qiáng)對(duì)合同的檢查。針對(duì)另外追加的補(bǔ)充條款，應(yīng)經(jīng)過(guò)雙方的協(xié)商，確保意見(jiàn)一致后，其才能生效。合同應(yīng)在雙方各執(zhí)一份的基礎(chǔ)上，上交一份給公證處。必須出具公證書，這樣一旦其中一方違約，就可以跳過(guò)訴訟程序，由法院直接執(zhí)行。

隨著科技的發(fā)展，信息技術(shù)在各個(gè)行業(yè)中得到了應(yīng)用，將其應(yīng)用到農(nóng)場(chǎng)管理中，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)合同的信息化管理，以免出現(xiàn)合同損壞或丟失的情況。

（二）保障土地等級(jí)與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性

為了增強(qiáng)土地承包收費(fèi)的科學(xué)性和合理性，應(yīng)完善相應(yīng)的收費(fèi)管理制度并確保制度的有效落實(shí)。要定期收取土地承包費(fèi)用，嚴(yán)格按照土地發(fā)包方案的標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用，確保收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。同時(shí)，必須保障收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與土地等級(jí)的統(tǒng)一性，不能隨意提高或者降低標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)基層管理人員不能私自收取承包費(fèi)用，應(yīng)統(tǒng)一上交至相應(yīng)賬戶，出具發(fā)票，在保障資金安全的同時(shí)，確保其能按時(shí)上繳。

（三）實(shí)現(xiàn)土地承包費(fèi)用公開(kāi)管理

收取土地承包費(fèi)用時(shí)，應(yīng)將其公布出去，以接受社會(huì)監(jiān)督，避免出現(xiàn)各種不良現(xiàn)象。各類惠農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目和數(shù)額等信息，也應(yīng)在相應(yīng)公開(kāi)場(chǎng)所張貼出來(lái)，同時(shí)做好相應(yīng)的解釋工作，便于農(nóng)戶了解相關(guān)政策信息。各個(gè)農(nóng)場(chǎng)還要積極做好宣傳工作，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和當(dāng)?shù)貜V播等渠道進(jìn)行公示，確保相關(guān)農(nóng)戶能夠充分了解。

（四）增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的合理性

為了保障土地承包流轉(zhuǎn)的合理性，應(yīng)建立完善的經(jīng)營(yíng)制度，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。根據(jù)土地承包糾紛的實(shí)際情況，結(jié)合農(nóng)戶的需求，建立更加科學(xué)合理的仲裁體系。在實(shí)際土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，應(yīng)規(guī)范其流程，先進(jìn)行有效的流轉(zhuǎn)洽談，在雙方都滿意的情況下，才能簽訂合同，并鑒證合同，最后備案登記。

同時(shí)，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方來(lái)說(shuō)，為了保障自身權(quán)益，必須簽訂書面合同，采用統(tǒng)一的合同格式，其中不僅要涉及地號(hào)、面積和流轉(zhuǎn)期限，還要涵蓋違約責(zé)任等各種信息。這樣，一旦出現(xiàn)糾紛問(wèn)題，就能確保有章可循，有效處理糾紛問(wèn)題。另外，還要加強(qiáng)流轉(zhuǎn)檔案管理，按照相關(guān)部門的要求，及時(shí)匯總整理相關(guān)資料。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)存在不合理的流轉(zhuǎn)行為，就要在第一時(shí)間糾正。

四、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地使用管理對(duì)策

（一）合理看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)

在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，必須合理看待其與耕地保護(hù)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)建設(shè)。積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以提高耕地效益。農(nóng)場(chǎng)要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，不斷應(yīng)用新設(shè)備和新科技，提高耕地的產(chǎn)出效益。同時(shí)，不斷提高耕地質(zhì)量。基于農(nóng)田建設(shè)工程，綜合整治耕地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化水平提升。

（二）加強(qiáng)節(jié)約用地監(jiān)管

應(yīng)用土地監(jiān)管系統(tǒng)，將農(nóng)場(chǎng)土地的相關(guān)信息進(jìn)行網(wǎng)上備案，并將相應(yīng)信息公開(kāi)。同時(shí)，建立完善的土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，通過(guò)利用現(xiàn)代化技術(shù)，如遙感技術(shù)和信息技術(shù)等，及時(shí)掌握土地的實(shí)際情況，更新相關(guān)變化信息，監(jiān)測(cè)土地的利用情況。另外，農(nóng)場(chǎng)必須建立完善的工作機(jī)制，加強(qiáng)與相關(guān)部門的配合，增強(qiáng)土地監(jiān)察工作的實(shí)效性。

五、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地經(jīng)營(yíng)體制與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制的對(duì)比

雖然國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地和農(nóng)村集體土地都是生產(chǎn)資料，但隨著相關(guān)法律法規(guī)的不斷出臺(tái)，兩者之間有了極大的區(qū)別。在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地租賃中，必須繳納租賃費(fèi)，土地的使用權(quán)是有限的，并且不是財(cái)產(chǎn)權(quán)。相對(duì)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地的承包不僅不用出錢，還逐漸財(cái)產(chǎn)化。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)可以根據(jù)實(shí)際需求整理土地，以便生產(chǎn)或者解決存在的土地問(wèn)題。因?yàn)橥恋厥菄?guó)有的，所以相關(guān)使用者可以為了自己的便利，整理土地。

如今很多農(nóng)戶進(jìn)城發(fā)展，導(dǎo)致土地承包者和經(jīng)營(yíng)者之間的聯(lián)系不再緊密。對(duì)進(jìn)城的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，為了防止自己不能再回到農(nóng)村，其不愿意將自身土地經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出去，導(dǎo)致耕地使用率大幅降低。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的相關(guān)承包者只有使用權(quán)，沒(méi)有轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。而且農(nóng)場(chǎng)每年要收取相應(yīng)的租賃費(fèi)，需要為種植戶提供相應(yīng)服務(wù)，因此兩者之間具有較強(qiáng)的利益聯(lián)系。由于收取了費(fèi)用，農(nóng)場(chǎng)能夠保障技術(shù)服務(wù)的有效性，按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)合理進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。相較于農(nóng)村土地承包，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包中農(nóng)場(chǎng)與種植戶之間的聯(lián)系更加密切，兩者之間能夠互相扶持，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)效率提升。通常情況下，相較于農(nóng)村土地承包，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率更高。

現(xiàn)階段，我國(guó)正在不斷推進(jìn)城市化建設(shè)，而現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度使農(nóng)民難以確定進(jìn)城或留村，大部分農(nóng)戶在進(jìn)城的同時(shí)也不會(huì)放棄土地權(quán)利，以免自己沒(méi)有退路。

六、結(jié)語(yǔ)

隨著各項(xiàng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)，土地得到升值，很多人員要求擁有土地承包權(quán)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷；相關(guān)土地承包政策沒(méi)有得到有效落實(shí)，嚴(yán)重影響了土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性；沒(méi)有及時(shí)處理承包戶提出的權(quán)利要求，導(dǎo)致糾紛更加嚴(yán)重，存在一定經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，應(yīng)增強(qiáng)土地承包合同的規(guī)范性，保障土地等級(jí)與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，實(shí)現(xiàn)土地承包費(fèi)用公開(kāi)管理，強(qiáng)化承包權(quán)配置的公開(kāi)性和公平性，并增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的合理性，以有效應(yīng)對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包風(fēng)險(xiǎn)。