新時代我國城市群綠色發展實現路徑研究

□ 鄔思怡,王桂花

1.中共廣西區委黨校(廣西行政學院)，廣西 南寧 530021;2.中共北海市委黨校(北海行政學院)，廣西 北海 536000

繼黨的十八屆五中全會將綠色發展定為新發展理念之一后，黨的十九大報告明確指出，我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要[1]。城市綠色發展的重要性不言而喻。習近平主席在2021年“領導人氣候峰會”上指出：“堅持綠色發展。綠水青山就是金山銀山。保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力，這是樸素的真理。我們要摒棄損害甚至破壞生態環境的發展模式，摒棄以犧牲環境換取一時發展的短視做法。要順應當代科技革命和產業變革大方向，抓住綠色轉型帶來的巨大發展機遇，以創新為驅動，大力推進經濟、能源、產業結構轉型升級，讓良好生態環境成為全球經濟社會可持續發展的支撐。”[2]

城市群作為城市發展到成熟階段的高級空間組織形式，隨著經濟全球化的發展，城市之間的競爭呈現區域性、整體性和多樣化的特征，以某個大城市為核心的城市群之間的競爭逐漸成為城市競爭的重要表現形式。較之于單一城市，城市群在產業結構一體化、統籌城鄉一體化等方面具有無可比擬的優越性，然而，由于城市群內部緊密的聯系，各城市內的生態缺陷極容易蔓延并產生污染的疊加效應，城市群的生態環境也具有高度的敏感性。要實現全國范圍內綠色發展，城市群既是前沿戰線也是良好的空間載體。

一、城市群綠色發展的理論內涵

習近平總書記指出“建設生態文明，關系人民福祉，關乎民族未來”[3]5。良好的生態體系是實現城市群綠色發展的根本保障。城市群綠色發展要以習近平生態文明思想為指引，立足城市群綠色發展基礎，厚植綠色發展理念、堅持創新驅動、完善治理模式、推進互聯互通、構建現代經濟體系，從而實現自身綠色發展。它不僅局限于城市群生態環境的優化，還涉及與其相關的政治、經濟、文化等方面。

(一)城市群經濟空間綠色化

為應對全球氣候變化，中國提出“雙碳”目標，城市群作為低碳經濟轉型的主要空間，要充分發揮先導作用，推動城市群經濟發展綠色轉型。具體而言主要通過優化和調整產業結構，推動與生產相關的其他服務支撐體系的綠色化。尤其對于主要通過透支生態資源以獲取經濟效益的城市來說，首先應該通過積極擴大城市綠色面積、引進先進技術等方式進行生態修復，恢復已破壞的生態環境。最終通過升級調整產業結構，構造科技含量高、污染小、資源消耗低的新型產業鏈，形成資源環境與經濟協調發展。

(二)城市群生活空間綠色化

“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”[3]4城市群生產生活中所進行的工業建設、市政設施建設、交通運輸等會對城市居住環境產生負面影響，影響居民健康狀況和居住體驗，使得城市的宜居性大打折扣。“綠色是生命的象征、大自然的底色，是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。”[4]基于此，城市群的綠色發展之路必須充分厘清阻礙城市生活空間綠色化的來源，實現諸多城市功能的綠色化與科學布局，促使綠色化福利惠及公眾生活方方面面，從而提升城市生活空間的清潔度、健康值和舒適度。

(三)城市群政策環境綠色化

綠色發展方式要求城市群在發展中加強綠色化過程管理，以維持在政策體制推行過程中的積極轉型和自我優化的能力。綠色化的政策體制環境不僅僅體現在政府的環保理念上，還應表現為企業的環保責任以及公眾的環保意識。在這當中，政府除了制定綠色發展相應的法律法規，還應擔負起引導民眾樹立綠色發展的觀念和意識的責任，倡導全社會綠色生活、綠色發展、綠色消費。

二、我國城市群綠色發展的主要特點

就我國城市群發展來看，以長三角和粵港澳為代表的國家級城市群取得了較為穩健的發展，但是，相較同時期世界上發達的城市群，我國的城市群發展還有較大差距。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾轉變，粗放型發展方式已不能滿足人民日益增長的美好生活需要。尤其是“雙碳”目標的提出，對城市發展提出低碳約束，綠色發展已成為城市群發展的必由之路。我國城市在現代化的發展中始終存在地區的差異性，城市群的綠色發展也存在著不平衡性問題，結合現階段我國城市群綠色發展趨勢和態勢，可歸納為以下幾個特征：

(一)城市群綠色競爭力在空間上呈“俱樂部收斂”特征

根據《亞太城市綠色發展報告》[5]對亞太地區100個城市的綠色發展水平綜合評估結果，我國東部城市數量及其所屬的東部地區城市群占據我國榜上城市絕大部分，東部城市綠色競爭力指數遠高于我國平均水平。除此之外，城市競爭力較高的城市往往會在地理位置上形成集聚，在城市群層面上顯現出優于其他區域的綠色發展競爭力，甚至呈現出協同發展的局面。而城市群之間綠色競爭力發展水平的顯著差異還存在進一步擴大的可能性，最終呈現“俱樂部收斂”的特征，即擁有相同穩態特征的空間組群最終收斂于相同的長期增長路徑。綠色競爭力水平排名較靠前的城市預計在未來的發展中仍然具有排名領先的潛力，而排名靠后的城市群若想提升綠色競爭力則較為困難。

(二)城市群綠色競爭力在時間上尚未跨越“倒U形曲線”拐點

綠色競爭力較高的城市，往往其經濟發展水平也較高。在我國達到發達經濟體經濟水平的城市中，南京、北京、上海、廣州、杭州、武漢、廈門等7個城市的綠色競爭力綜合指數排名均位列我國城市前十名。根據“環境庫茲涅茲曲線”，地區的環境污染程度會隨著人均收入的提升先上升后下降，整體呈現“倒U型”關系。此外，地區在經濟發展過程中，產業從相對原始、相對清潔的農業生產，轉移到污染較重的工業生產，再到環境友好型的服務型經濟，污染情況一般呈現先增后減的規律，或其中存在跨越的現象。得益于經濟發展帶來的產業結構的優化、生產要素的高效配置、資源效率的顯著提升，高收入地區在經濟基礎、資源環境等方面相對中低收入地區具有較為明顯的優勢。

(三)城市群綠色競爭力直接受規模效益的制約

依據國務院印發的《關于調整城市規模劃分標準的通知》劃定標準可以分為超大城市、特大城市和大城市。以不同人口規模為視角對城市綠色競爭力綜合平均水平進行分析可知，綠色競爭力較強的城市人口規模普遍較大(見表1)。超大城市組的城市綠色競爭力綜合平均水平是0.4325，為城市組中的最大值；特大城市組的城市綠色競爭力綜合平均水平次之，為0.4024；而大城市的城市綠色競爭力綜合平均水平最小，僅為0.3765。城市規模是城市綠色競爭力提升的“密鑰”，而人口集聚有助于加速城市的綠色發展。一方面，人口集聚能推動城市群產業轉型升級，高密度人口為服務產業提供強有力的支撐，從而通過增加第三產業比重來提高清潔產業在產業結構中的占比。另一方面，人口的集聚有利于技術創新和擴散，為科研成果的產出提供有利的主客觀條件，提高勞動生產率，推動經濟增長。

表1 2019年我國亞太城市綠色發展競爭力前100名城市人口規模

三、新時代城市群綠色崛起的對策

隨著我國城鎮化水平的不斷提升，城市群發展的空間格局作用愈發明顯，雖然目前我國城市群綠色發展取得了較好成效，但在實現高質量發展中仍存在不足。一是城市群綠色增長動能尚未形成。一般而言，區域經濟的增長質量主要是由其增長動力決定，城市要想實現高質量發展，必須擁有創新驅動能力。但我國科技水平較高的城市群主要集中分布在長三角和珠三角地區，且與其他發達國家城市群之間存在顯著差距。二是城市群綠色經濟體系尚未健全。隨著生態文明建設與環境保護政策的實施，我國城市環境污染得到有效抑制，但我國城市群正處于發展轉型階段，亟須通過發展綠色經濟，構建完善的綠色經濟體系以實現可持續發展。三是城市群綠色制度機制尚未完善。近年來，雖然我國各城市群在推進區域一體化和協同發展上取得共識，相關政策制度也在不斷推陳出新，但是，各大城市群的區域合作尚處于初步階段，如何發揮城市群中各城市比較優勢，使各個城市深度參與城市群內合作并承擔相應的層級職能，實現城市群之間的深度合作，形成長期的、具有約束力的合作機制仍然是我國城市群發展所面臨的重要難題。城市群綠色發展要堅持統籌經濟增長與環境保護這一根本要求，要在環境“硬約束”下，審視經濟發展的有效性。同時，環境保護要側重突破傳統的“末端意義”治理，“牢牢抓住經濟結構調整和產業轉型升級”這一主線，將生態環境保護納入經濟轉型戰略與決策過程，重視綠色經濟政策的杠桿效應，真正讓保護措施傳導至源頭。實現保護與治理并重、建設與綠色同步、經濟與生態協調的良性發展格局，推動環境保護大格局的形成，不斷加速城市群高質量發展。

(一)發展是解決問題的基礎和關鍵

習近平總書記強調：“綠色發展是新發展理念的重要組成部分，與創新發展、協調發展、開放發展、共享發展相輔相成、相互作用，是全方位變革，是構建高質量現代化經濟體系的必然要求。”[6]城市群綠色發展要堅持發展是關鍵，轉變經濟發展方式、落實生態文明制度保障，實現環境保護同經濟增長協調發展，推動我國城市群綠色發展在城市現代化建設中發揮功能性作用。

1.經濟高質量發展

經濟因素是主導城市群綠色發展的關鍵要素，推動經濟高質量發展是我國當前和未來制訂經濟政策，實施宏觀調控的根本要求[7]。從我國城市群綠色演進態勢來看，轉變經濟發展方式是實現綠色發展的基本前提，要以調整資源利用方式為核心，優化經濟發展結構為推手，推動城市以綠色生產方式生產，大幅度提高城市經濟綠色化程度。發展綠色產業是推進綠色發展的重要手段，要緊緊圍繞綠色產業化和產業綠色化這一關鍵核心，以培育生態型產業為突破口，加快自然資本的迅速增值。強化綠色技術創新是加快綠色發展的內核支撐，要以創新驅動作為綠色發展的技術依托，加速生產過程的綠色化、智能化和可再生循環進程，為經濟發展提供動力支持和實現路徑。

2.生態文明制度的確立

統籌經濟發展和環境保護協調要將生態問題規范在制度上，將制度優勢轉化為城市群綠色發展內生動力。一是嚴格落實生態環境保護制度。構建城市群經濟發展全過程生態環境保護制度，構建生態文明管理機制，建立自然資源監管制度，完善生態環境保護執法司法制度，為城市群綠色發展提供法治保障。二是完善生態補償機制，政府要積極鼓勵企業綠色生產，擴大拓寬生態激勵補償政策領域，引導綠色低碳市場的形成。三是構建生態環境考核評價新機制。落實和細化生態文明建設目標考核辦法，明確主體責任，建立生態環境破壞責任終身追責制，同時，建立群眾評價生態環境機制，調動第三方力量的積極參與。

3.綠色生活理念的形成

綠色生活理念彰顯尊重自然、保護自然的綠色發展觀，市民對綠色生活理念的理解和踐行是城市群綠色發展的有效助力。首先，要深化市民城市綠色發展、綠色生活的理念認知。城市群內要加強城市綠色發展、低碳生活政策宣講，呼吁廣大市民在生產生活中尊重自然、保護生態，強化生態保護的主人翁意識，樹立綠色生活理念。其次，核心城市要發揮率先垂范引領作用，依托較好的人口素質和資源優勢，積極引導市民主動參與城市生態建設和綠色發展中。最后，積極推行綠色低碳生產生活方式[8]，倡導綠色出行、綠色消費、綠色社區等，使綠色低碳的生活行為真正成為市民的價值追求和自覺行動，“以綠色生活方式推動經濟發展方式轉型”[9]。

(二)以技術創新實現城市群綠色發展彎道超車

科技創新是解決生態環境問題的利器，要通過開展重點領域的科技攻關，完善創新體系，整合創新資源，加強科技協同創新助推城市群發展，促進城市群內區域一體化科技創新體系融合發展，實現綠色發展彎道超車。

1.加快集聚高端創新要素

城市發展中不僅具備豐富資源，“城市還往往是經濟與社會發達之所在,集中了大量資金、先進技術和高素質人才。”[10]伴隨著我國城市群發展進入新的階段，相較于普通創新要素的集聚，高端創新要素的集聚是當前城市群綠色發展的核心競爭力。一是要加強技術引進和自主創新。以新技術、新產品、新服務等新優勢放大生產要素效用，聯合打造綠色創新產業鏈條，開辟低碳循環可持續發展道路，夯實綠色發展的著力點和支撐點。二是強化創新主體主導地位。鼓勵支持高校、科研院所、企業等創新主體綠色創新與合作發展，加強不同綠色創新要素的合理流動，縮小區域間的研發成本和水平差異，實現區域間綠色經濟增長最大化。三是優化創新環境。政府部門要出臺相應的生態政策，加大綠色創新技術政策支持，培育和吸引更多綠色企業和技術人才，形成開放自由的高端創新要素集聚氛圍。

2.低碳綠色技術運用

城市發展中對綠色技術的運用與創新是提升區域城市綜合能力、解決生態環境問題的重要途徑。一是要加大對低碳綠色技術的投入比重。優化產業結構，加大低碳綠色技術的經濟比重，加強新能源綠色產業技術支持。利用城市群之間的資源優勢，發展節能技術、推廣新能源，提高綠色技術存量在一般技術存量中的比重。二是要積極推進綠色技術成果轉化。整合高校、科研院所等優質資源，優先轉化低碳綠色科技成果，降低轉化門檻，并在核心城市推動低碳綠色技術先行先試。三是對綠色技術的運用要有本土適應性。綠色技術的運用要適用于人民逐漸高層次、多元化、多樣化的社會需求，回應市民低碳價值訴求。

3.新經濟新平臺賦能

平臺的搭建為綠色經濟的發展提供更為便捷的通道，而對新經濟新平臺的賦能能夠推動綠色科技的開放和共享。一是要夯實綠色科技人才的培養、使用和激勵機制。城市群內應積極加強人才交流與合作，搭建科技人才尤其是生態環保、節能減排等方面的高層次緊缺型科技人才共享平臺，建立創新人才合作培養機制和科研成果共享交流機制。出臺行之有效的政策，全方位考慮科技創新人才團隊建設、服務配套、職稱晉升、科研激勵等方面問題，激發科研創新活力。二是加強綠色創新政策的引導。堅持綠色技術研發、應用推廣、產業發展有機統一，推動綠色技術創新鏈、產業鏈和資金鏈深度融合。完善科技創新政策評估信息共享和反饋機制，搭建涵蓋科技研究開發全過程的績效管理平臺。

(三)以現代綠色經濟體系實現城市群綠色可持續增長

切實發展生態經濟，構建現代綠色經濟體系。要構建低投入、高產出、低消耗、少排放、能循環、可持續的現代綠色經濟體系，推動產業生態化和生態產業化，既破解開發與保護的矛盾，又有利于將生態優勢向產業優勢轉換，促進生態產業反哺生態保護。

1.在存量上，推動傳統產業集約化、高端化、精細化發展

伴隨著我國城市現代化發展及低碳綠色發展的要求，以粗放式為主的勞動密集型、資本密集型傳統產業，其高耗能、高污染的生產方式已難以適用城市綠色發展需求。尤其是附加值低的制造業，始終處于產品鏈低端，造成產能過剩。而一些低碳綠色技術產品商品化不強，供給不足，導致供需結構失衡，難以滿足城市群綠色發展條件。因此，需要在存量上根據城市群內各市資源稟賦，合理確定產業準入門檻，優化發展路徑和模式，推動傳統化工產業集約化、高端化、精細化發展，實現“老樹發新枝”，提高產業經濟發展質量和效益。提升傳統產業附加值，依托綠色技術和政策，通過綠色改造、智能改造加快產業結構調整，提升傳統產業產品品質和生態價值，賦予新的活力，創造新的優勢。

2.在增量上，推進“綠水青山”向“金山銀山”的有效轉化

良好的生態環境能夠為城市創造源源不斷的綜合效益，城市群綠色發展要協調好經濟發展與生態環境保護之間的關系。首先是要完善“綠水青山”保護機制，政府要加大生態補償激勵機制，在發展綠色經濟過程中要嚴守生態紅線，依據當地在資源、環境、氣候上的生態優勢推動產業的綠色轉型，鼓勵發展低碳綠色產業，挖掘生態價值，實現生態環境的可持續性。其次，推進“綠水青山”向“金山銀山”的有效轉化，設計“綠色青山”的盈利模式，推動生態要素向生產要素、生態財富向物質財富轉變，因地制宜，盤活生態、自然、人文等生態產品和服務，全力培育生態服務業和生態農業，充分釋放生態紅利，實現生態資源的保值增值。

3.積極發展新產業新模式新業態

合理的產業規劃是城市群綠色發展的重要條件，城市發展既要正視現代化經濟發展帶來的新變化、新要求，又要借勢推動產業的綠色轉型升級，積極發展新產業新模式新業態。一是要加強對綠色新產業、新模式、新業態的前瞻性研究，密切關注和研究現代工業、現代服務業、現代農業最新發展趨勢和動向，打通各城市群之間產業、行業、部門等相互隔離的狀態。引導和鼓勵總部經濟、平臺經濟、流量經濟、分享經濟、創意經濟和體驗經濟等不斷賦能實體經濟發展。二是發展壯大綠色新興產業，著力發展新能源、新材料等綠色新興產業，延伸綠色產業鏈，對于成長性好、競爭力強的綠色經濟企業，政府要及時提供便利和配套服務，建立健全適應綠色經濟發展的生態制度。

(四)以協同治理實現城市群綠色發展的互聯互通

全面推進城市群內綠色發展協同治理，要打破行政壁壘，探索建立跨行政區域協同推進和融合發展的體制機制，加強生態環境聯防聯控，有效解決生態環境跨區域治理的困境，實現城市群內綠色區域治理的空間聯動。

1.基礎設施內外聯動

城市群綠色發展要發揮基礎設施先導作用，通過基礎設施內外聯動，實現城市群間的協調創新、融合發展。首先，加大城市群的基礎設施投入，改善基礎設施運營模式，著重提升城市群內相對弱勢城市的基礎設施投資力度，從而推動城市群整體基礎設施發展，加速城市群基礎設施均等化發展，保障綠色經濟穩步發展。其次，提升不同模式基礎設施之間互聯互通能力，多方推動城市群能源基礎設施、通信基礎設施、交通基礎設施內外聯動，加速城市間的便捷聯系，打破城市間的綠色經濟壁壘，促進城市群間綠色經濟發展。最后，優化城市群基礎設施空間布局，合理統籌布局，提高城市群基礎設施空間的結構合理性、高效性，實現城市群均衡發展。

2.生態環保聯防聯控

推動城市群生態治理，要積極探索生態環保聯防聯控模式。一是優化生態要素資源配置，調動政府部門、企業等相關主體跨區域生態環保聯防聯控，制定區域內公共生態環境發展規劃，規范和引導跨區域生態環境治理和合作，構建生態一體化合作機制。二是盡快搭建城市群跨流域生態補償機制、水污染聯合防治機制、跨區域大氣污染聯防聯控機制、環境污染與生態破壞聯防聯控機制等環境治理框架，推動實現城市群生態治理與環境保護統一規劃、統一標準、統一監測和統一防治。三是保障各區域主體的正當利益訴求，在推進聯防聯控進程中，勇于突破制度壁壘，協調地區利益訴求，明確地方職責，調動各區域參與生態治理的積極性。

3.多規合一配置資源

傳統以經濟效益為主的土地資源配置難以滿足綠色經濟的發展要求，要以“多規合一”重塑城市群空間格局，在資源配置上實現經濟與環境效益協調發展。適時啟動城市群內部總體規劃監測督查平臺和“多規合一”信息綜合管理平臺建設，加速實現國土建設、規劃以及資源管理等信息的跨區域共享，統一規劃城市群“生產、生活、生態”空間，向社會精準提供“一張藍圖”等數據服務。優化城市空間布局，通過復合利用、空間留白等方式，構建區域生態網絡，保障生態空間只增不減，為綠色經濟發展提供足夠的空間支撐。立足于城市群綠色發展要求，注重減量集約，處理好長期效益同短期效益關系，發揮核心城市輻射帶動作用，推動城市群協調發展。