《中華人民共和國監察法》實施研究

□ 盛 芳

中共桂林市委黨校，廣西 桂林 541002

《中華人民共和國監察法》(以下簡稱“監察法”)實施以來，各級紀委監委依據監察法賦予的職能和措施有序開展工作，取得了積極成效，積累了不少經驗。但同時在監察實踐中也存在一些問題。本文對監察法施行以來在監察實踐中所碰到的一些具體情況和具體問題進行歸納分析，并提出進一步完善的相應建議，以期為推進監察法的實施聊盡綿薄之力。

一、監察法實施以來取得的積極成效

深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的事關全局的重大政治體制改革，是強化黨和國家自我監督的重大決策部署。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中第36條提出“加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作統一領導”[1]，明確了紀檢監察體制改革的方向、出發點和落腳點。黨的十九大作出健全黨和國家監督體系的戰略部署，提出“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”[2]。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案和監察法，明確了監察委員會作為國家機構的法律地位，通過立法把黨對反腐敗工作的集中統一領導及國家監察體制固定下來[3]。紀檢監察工作高效開展，取得了積極成效。

(一)各級監察委員會完成組建和人員轉隸，對公職人員實現監察全覆蓋

監察體制改革以來，全面完成國家、省、市、縣監委組建和人員轉隸，共劃轉編制6.1萬個、轉隸干部4.5萬人[4]。黨和國家反腐敗工作開啟了新的篇章。各級監察委員會組建后，將所有行使公權力的公職人員納入監察范圍，監察對象涵蓋黨、政、企、群等各個組織機構的公職人員，實現對公職人員監察全覆蓋。

(二)充分行使紀檢監察機關職責權限，加強懲治腐敗力度，不斷提高治理腐敗效能

監察法實施以來，紀檢監察機關充分行使職責權限，加強懲治腐敗力度，不斷提高治理腐敗效能。2019年，全國紀檢監察機關立案審查調查61.9萬件，給予黨紀政務處分58.7萬人，涉嫌犯罪移送檢察機關2.1萬人，全國有10357人主動投案[5]；2020年，全國紀檢監察機關立案61.8萬件，處分60.4萬人，有1.6萬人主動投案，6.6萬人主動交代問題(1)以上數據根據互聯網資料整理。；2021年，全國紀檢監察機關立案63.1萬件，處分62.7萬人，移送檢察機關2822人，全國有3.8萬人主動投案，10.4萬人主動交代問題[6]。

二、監察法實施中存在的一些問題

監察法的實施，彌補了過去許多法律方面的不足，成效顯著，但在監察實踐中也存在一些問題。

(一)監察法律規范不夠細化、制度供給略顯不足

國家監察體制改革是中國特色監察體系的創制之舉。創制之舉即無先例可循，于是監察立法呈現的一項重要智慧就是立法宜粗不宜細。粗略的立法雖然解決了立法時的諸多難題，但也會在監察實踐中造成監察制度供給略顯不足的問題。主要表現如下：

1.關于監察范圍和監察對象的規定不夠明確

監察法對監察范圍和監察對象的規定源于第三條和第十五條。第三條屬于總括性規定，而第十五條則對第三條規定進行了具體化，采取的是列舉加概括的立法例。直接規定監察機關有權對六大類公職人員以及有關人員進行監察。當時“沒有配套出臺詳細的實施細則和實施文件”[7]，在實踐中“管理人員”“從事管理的人員”具體細化到什么層級較難把握。例如：國有企業的車間主任、班組長是不是管理人員；醫院的科室主任、副主任甚至護士長是不是從事管理的人員等。這些問題如果掌握不好，則可能導致監察對象的擴大，或可能導致監察對象全覆蓋的立法宗旨難以實現。之前的實踐主要是各級各地紀檢監察機關自行掌握尺度，或參照中紀委、國家監察委法規室編寫的《〈中華人民共和國監察法〉釋義》來掌握執行。2021年9月開始施行的《中華人民共和國監察法實施條例》(以下簡稱“監察法實施條例”)雖然對監察法第十五條作出解釋性規定，但仍未能就“管理人員”“從事管理的人員”具體細化到什么層級作出完全的界定。

2.關于留置措施的適用規定和審批程序有待進一步明確、細化

第一，監察法第二十二條規定了四類可以適用留置措施的情形，即：“涉及案情重大、復雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的；可能有其他妨礙調查行為的。”[3]監察法實施條例對于“可能逃跑、自殺”；“可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據”；“可能有其他妨礙調查行為”這三種情形作出了規定，但對于何為“案情重大、復雜”卻沒有界定，監察實踐中不易掌握“案情重大、復雜”的尺度，容易產生爭議[8]。

第二，監察法施行前留置措施會不會被濫用是法學界和社會關注的問題，但施行后并未見到濫用現象，相反監察實踐中出現了留置措施過度“內部程序控制”問題。留置措施手續過于煩瑣，就可能導致在實踐中該及時使用留置措施的場景未能使用，影響突破案件的效能。同時審批環節多，不僅耗用時間過長，還容易發生泄密情況。

3.監察賠償可操作性的相關規定有待加強

監察法雖然創設了“監察賠償”制度，但僅對監察賠償作了原則性規定，缺乏操作性規定。而監察法實施條例第二百八十條、第二百八十一條雖然規定了適用監察賠償的情形、賠償義務機關及以賠償金為支付方式，但在實際操作中仍存在一些問題。例如賠償金的計算標準和計算方式規定不明確，難以計算出賠償金的具體數額。而在賠償義務機關的認定方面，如果上級監察機關組織、指揮或者是直接參與下級監察機關的調查，在監察賠償中哪一級監察機關作為賠償義務機關不夠明確；如果多地監察機關聯合調查的，哪一地的監察機關作為賠償義務機關也不夠明確。還有具體的受理程序等問題，主要是“監察賠償”制度缺乏救濟途徑。監察法實施條例只規定了監察賠償的受理部門，即賠償義務機關中負責復審復核工作的部門，如出現申請人對賠償義務機關作出的賠償處理決定不服的情況應如何處置則沒有相應的規定。救濟途徑的缺失會讓受害人獲得監察賠償的權利難以得到保障。

(二)監察法實施中的“法法銜接”與“紀法貫通”問題

1.“法法銜接”存在的問題

監察法實施后，《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱“刑事訴訟法”)隨之作出了修改，與監察法有效銜接。但在監察實踐中，監察法與《中華人民共和國刑法》(以下簡稱“刑法”)、刑事訴訟法的銜接仍存在一些問題。

監察法和刑法的相關規定銜接不夠順暢。一是單位犯罪問題。刑法對于單位主體可構成職務犯罪的規定十分明確。而監察法第十五條規定的監察范圍為“公職人員和有關人員”,沒有涉及“單位”。單位排除在監察法的調整范圍之外,沒有把涉及的職務犯罪主體都囊括進監察機關的監察之中。監察法實施條例雖然將“單位”納入監察范圍，但在實踐中對于單位犯罪仍是通過對公職人員的查處來先行立案并啟動調查權。就證明標準和證據搜集來說,單位犯罪與自然人犯罪有所區別。從監察機關到人民檢察院，如何轉換為單位犯罪主體來提起公訴，從程序上就比較難銜接,而且還存在所搜集的證據與之關聯性證明問題。二是刑事追訴時效存在障礙。刑法第八十八條規定：“在人民檢察院、公安機關、國家安全機關立案偵查或者在人民法院受理案件以后，逃避偵查或者審判的，不受追訴期限的限制。”[9]顯然不包含監察機關立案調查的案件，而理論上卻是有可能會出現監察機關在立案調查時尚未過追訴期，到結案移送起訴時超過追訴期情況的。三是退回補充調查程序問題?！皺z察機關如何應對監察機關移送的案件，《監察法》對應當起訴、需要補充核實以及不起訴三種情形作了規定”[10]?！皩τ谕嘶匮a充調查的案件，是程序倒流至監察調查環節還是停留在刑事訴訟環節，法律也沒有明確規定”[11]。而監察法實施條例也未對前述程序問題作出規定。比如，已經采取的刑事強制措施是否需要改變，逮捕了的是繼續逮捕還是轉回留置措施，還有律師會見問題，刑事訴訟階段律師是允許會見的，退回到補充調查階段律師是否還能會見等。四是認罪認罰從寬制度如何銜接問題。監察法第三十一條對被調查人認罪認罰從寬處罰規定了四種情形，即“(一)自動投案，真誠悔罪悔過的；(二)積極配合調查工作，如實供述監察機關還未掌握的違法犯罪行為的；(三)積極退贓，減少損失的；(四)具有重大立功表現或者案件涉及國家重大利益等情形的。”[3]相較刑事訴訟法對認罪認罰從寬規定而言，在認罪條件上更為嚴格。這就會出現一個問題，即被調查人在監察調查階段因不符合監察法規定的上述四種情形而未被建議從寬處理；但是在審查起訴階段該被調查人的行為卻符合刑事訴訟法規定的認罪標準，那么這種情況能否適用認罪認罰從寬的規定？

2.“紀法貫通”問題主要是對“四種形態”的掌握運用

一是部分紀檢監察人員對“四種形態”存在認識和理解上的偏差。在執紀執法中沒有領會“四種形態”所具有的政治功能，只是將“四種形態”簡單地理解為一種比例關系，對“四種形態”的含義理解不透徹。二是“第一種形態”的監督效能有待進一步提升。紀檢監察的首要職責是監督，而監察實踐中往往更注重的是“辦案”，存在“輕監督”的思想。因而部分紀檢監察人員在運用監督方式特別是在運用“第一種形態”上，有的工作方法較簡單。三是形態運用需要更加明確和精準。由于對“四種形態”中各種形態的相互轉化缺少客觀具體標準，容易導致部分紀檢監察人員在實踐工作中不能準確區分不同違紀、違法行為之間的界限，在形態轉化時經常搖擺不定，裁量尺度不一。

(三)紀檢監察機關專業人才配備尚需加強

1.紀檢監察機關專業人員數量不適應大幅增長的監察工作要求

監察范圍的擴大和監察對象的拓寬，以及執紀執法兩手抓、巡視巡察工作常態化，紀檢監察的業務量相比過去有了較大增長。而監察工作人員的增加相對不足，這一現象在部分基層(縣級)監委表現尤為明顯。

2.紀檢監察機關人員整體專業素質有待進一步提升

監察體制改革后，面對既執紀又執法的更高的工作要求，以往辦理違法案件經驗較少的工作人員亟須提升法律專業素質，而從檢察院轉隸到監委的人員，雖然具備辦理職務違法犯罪案件的經驗，但是對黨紀黨規知識生疏，也亟須提升相應的素質能力。

綜上，監察法施行中雖然存在著一些需要完善的地方，但“改革任務越是繁重，越是要堅定不移推動重大改革舉措的落實”[12]，監察實踐中需完善的地方也亟待落實和解決。

三、監察法實施中相關問題的完善建議

(一)完善監察法法律法規體系，健全監察規范、制度，為監察實踐提供充足的法律依據

按照我國現有立法模式，在制定、頒布一部重要的法律后，為澄清理解分歧和提高法律、法規的可操作性，通常采用的方式有：法律解釋(全國人大常委會)、制定實施條例、頒發司法解釋(單個司法機關制定或多個司法機關聯合制定)。對于監察法實施中存在的一些問題，可按以上做法，通過頒發法律解釋和司法解釋等方式，健全監察法相關配套規范、制度來加以解決。

1.對于監察范圍和監察對象中難以把握的“管理人員”“從事管理的人員”的層級問題，可以結合監察實踐，通過修訂監察法實施條例或者制定監察法實施條例細則的方式，進一步細化監察對象的識別標準。

2.對留置措施的適用條件、程序方面的問題可通過國家監察委員會以監察解釋的方式解決。即可以從案件類型、涉案金額、涉案人數、案發時間長短等方面統一“涉及案情重大、復雜”的適用標準。同時在嚴格慎重適用的基礎上，充分發揮留置這一法定措施的制度效能，也可以參照人民法院發布的指導性案例模式，在省級以上監察機關建立適用留置措施優秀案例指導機制。以辦案程序合法、執法行為規范，辦案效率高、執法效果好，案件事實認定清楚、適用法律正確，案件有特色、有典型意義為基本條件，遴選適用留置措施既嚴謹規范又堅決果斷的典型案例予以通報發布，統一留置措施適用的標準。

3.關于將“單位”納入監察范圍涉及的立案、證據收集、移交公訴等程序方面的問題，可以由國家監察委員會、最高人民檢察院、最高人民法院共同制定法律(司法)解釋，解決“法法銜接”中的實務問題。待時機成熟時，還可考慮通過監察法立法修正，將“單位”直接納入監察對象，使“兩法”的銜接得到更好的完善。

4.建立健全監察賠償制度?？梢韵扔蓢冶O察委員會修訂監察法實施條例或“制定監察賠償實施細則”[13]，對監察賠償制度的具體內容進行規范和完善。時機成熟后，再考慮修訂《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱“國家賠償法”)，在國家賠償法中增加專章對監察賠償予以規定，實現監察法與國家賠償法有序銜接?？梢詮娜缦聨讉€方面予以完善：第一，明確賠償的方式。監察法實施條例只規定了支付賠償金的方式，而對聲譽受到影響的受害人，還可以增加同等范圍內“消除影響”的方式。賠償金的計算方式和標準也應明確，可以參考采用行政賠償和司法賠償的計算方式和計算標準。第二，明確特定情形下的賠償義務機關。對于上、下級監察機關共同調查或多地監察機關聯合調查的案件，可以從歸責原則考慮，由出現違法行為的或是導致損害結果發生的監察機關作為賠償義務機關。如果出現共同行為或共同導致的，則應共同成為賠償義務機關。第三，明確救濟途徑。賠償申請人對賠償處理決定不服的，可以設立監察復核程序，此外，還應有司法救濟途徑，即賠償申請人可以向人民法院提起訴訟。第四，完善程序性規定。如賠償申請所需的材料、證據，監察機關受理賠償案件及作出賠償決定的期限等。

(二)及時修改(訂)相關法律，解決監察法與刑法、刑事訴訟法銜接中存在的問題

對于監察機關立案調查的案件與刑事追訴時效規定脫節問題，可以通過刑法修正案的方式修改刑法的時效規定，在時效制度中加入“監察機關”。對于退回補充調查程序問題，可以在修訂監察法實施條例時增加程序性規定。而認罪認罰從寬制度如何銜接問題，“鑒于《監察法》和《監察法實施條例》對認罪標準缺乏明確、具體的規定”[14]，而刑事訴訟法、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》、 《人民檢察院辦理認罪認罰案件開展量刑建議工作的指導意見》對認罪認罰從寬制度的規定較為全面、詳細，建議修訂監察法實施條例，參照刑事訴訟法律規范關于認罪認罰的相關規定，增加認罪標準條款，使監察法律規范與刑事訴訟規范能夠統一、銜接。

(三)健全“四種形態”運行和不同形態間轉化的程序規范，精準把握形態轉化

“‘四種形態’作為執紀執法的基本運行模式”[15]144，對于實踐中出現的轉化和運用不當問題，可以從規范“形態轉化”標尺、嚴格形態轉化程序、強化形態轉化責任[15]144三個方面來健全“四種形態”運行和不同形態間轉化的程序規范。

第一，規范形態轉化標尺，即明確形態轉化的原則和標準。原則上不得跨形態轉化，減輕或者從輕必須在規定的幅度內。確定各形態轉化的具體適用情形，量化標準，在設定時不僅要從紀法規定的從輕、減輕或從重、加重情形考慮，也要從事實情節、輿論影響、行為結果等多方位考量，防止過多的自由裁量。

第二，嚴格形態轉化程序，就是要建立形態轉化的審查機制，形成分層把關、嚴格制約的工作格局。

第三，強化形態轉化責任，就是要落實辦案責任。主要是案件管理責任及錯案追究責任。可以實行形態轉化案件全程追蹤管理制度，所有參與案件的辦案人員、審查人員的意見均應以書面形式記入案卷備查。并建立錯案責任追究制度，對錯案進行責任倒查，對責任人嚴肅問責。

(四)加強紀檢監察隊伍建設，提高監察執法效率

1.多渠道多方法緩解紀檢監察專業人員嚴重不足問題

2021年8月通過的《中華人民共和國監察官法》拓寬了監察人員的選任渠道。不僅僅是通過考試、考核的辦法來擇優選任監察官，其中第十七條、第十八條更是規定，可以從“中國共產黨機關、國家機關、事業單位、國有企業等機關、單位從事公務的人員中選擇符合任職條件的人員擔任監察官。”“在從事與監察機關職能職責相關的職業或者教學、研究的人員中選拔或者聘任符合任職條件的人員擔任監察官。”[16]這意味著可以從前述機關、單位、院校中將符合任職條件的人員調任或聘任直接進入監察人員隊伍，在一定程度上可以緩解監察人員不足問題。但無論是從選任或是調任、聘任的方法來增加監察人員，都涉及監察人員的職數問題，而監察人員屬于公務員編制，因此，還需要根據各地各級紀、監委工作量增加的幅度，來增加監察人員的編制。此外，也可以效仿法院聘用輔助人員的做法，嘗試建立監察輔助人員制度。通過聘用的方式，招聘一些具有相關學科學歷的人員作為監察輔助人員，用來分擔諸如準備材料、文書寫作、案卷整理之類的輔助性工作。

2.打造高素質專業化的紀檢監察隊伍

第一，明確任職條件，把好紀檢監察隊伍“入口”關。首先是政治要求。紀檢監察人員必須具有良好的政治素質，堅持黨的領導和社會主義制度，對黨忠誠。而有政治瑕疵者，如被刑事處罰、開除黨籍、被撤銷黨內或是黨外職務等情形的則一律不得進入紀檢監察隊伍。其次是專業要求，既要熟悉黨紀、黨規，也要熟悉法律、法規。對于初選任的紀檢監察人員，可以通過國家公務員及國家法律職業資格考試來衡量是否具有專業知識和能力；而對于已在職在編的紀檢監察人員，可以在紀檢監察機關內部設立專門的執紀執法資格考試，考試不合格的，不能擔任監察官，不得辦理案件。

第二，加大學習培訓力度，提升紀檢監察隊伍整體素質。建立常態化的學習培訓制度。學習培訓應貫穿紀檢監察人員的整個職業生涯，可以分層級分內容進行有針對性的培訓。對于新任職人員，實行的職前培訓應側重于基礎專業技能方面，以解決其“本領恐慌”問題；而對于新晉升人員，則應根據新工作任務內容進行培訓。對于政治理論、法律規范的學習培訓可以采取集中輪訓的方式；而對于專業技能的培訓，可以由業務專家組成專業技能小組進行巡回授課培訓，也可以采取到發達地區或上級機構輪流掛職學習等多種培訓形式。在不斷地學習培訓中，增強職業操守，提高職業素質和業務能力，成為一支政治過硬、本領高強的專業隊伍。

3.建立完善的保障機制，充分調動紀檢監察人員工作積極性

《中華人民共和國監察官法》對監察官的職業保障作了規定，包括履職保障，職業尊嚴、人身安全及名譽保護，薪金及各項福利待遇，權利救濟等內容，從法律層面為紀檢監察人員構筑了職業保障體系。但仍有需細化和完善之處。一是紀檢監察人員在執紀執法時應有統一的制服和標識，增強他們的職業歸屬感和尊崇感。二是提升待遇。目前紀檢監察人員的薪金低于檢察官和法官，對于從檢察院轉錄過來的人員，會有心理落差，對工作積極性亦會有一定程度的影響。可以借鑒檢察官、法官的薪金結構，建立不低于檢察官、法官的薪金體系，充分調動紀檢監察人員的熱情和積極性。三是制訂心理健康保障規定。紀檢監察人員在執紀執法時亦承受巨大的心理壓力，心理健康問題不容忽視?？梢酝ㄟ^心理咨詢、心理干預、療養、建立心理健康檔案等方式來保障紀檢監察人員心理健康，正當履職。