從安全戰略看美國之變

雷墨

10月12日，美國最新版《國家安全戰略》報告終于出爐。自1987年以來，每位美國新任總統都會發布這樣的報告，闡述其政府對世界局勢的判斷，以及美國的應對之策。報告的發布時間，一般是在新任總統任期的第一或第二年。截至目前，拜登政府的發布時間是最晚的（原定3月發布）。推遲的官方解釋是俄烏沖突，但拖到“史上最晚”的根本原因，還是因為美國認為自己遇到了冷戰結束以來未曾有過的挑戰。

“后冷戰時代徹底終結”“塑造未來的大國競爭”，這是《國家安全戰略》里列出的美國面臨的兩大“戰略挑戰”。與此同時，該報告也認為，“沒有哪個國家處于像美國這樣能贏得競爭的更好位置”“世界對美國領導的需要如以往一樣強烈”。從這樣的“判斷”不難看出，美國的政治精英們，想的是延續那個“領導世界”的后冷戰時代。

所想與所能之間有多大距離，對比一下歷任美國總統的國家安全戰略報告，或許能看得更清楚。

在當今世界主要大國中，有不少國家都發布國家安全戰略報告或者類似的官方文件。但論國際輿論的關注熱度，沒有哪個國家能與美國相比。毫無疑問，這反映了美國長期以來世界地位的獨特之處。

根據美國國會1986年通過的《戈德華特—尼科爾斯國防部重組法》，總統必須每年向國會提交一份國家安全戰略報告，闡述美國在世界范圍內與國家安全相關的利益關切、風險挑戰以及政府的應對策略。截至目前，美國總共發布了17份國家安全戰略報告。

這17份國家安全戰略報告的內容，大體上呈現了冷戰末期到21世紀第二個10年世界時局的變化。當然，是美國視角下的變化。既然是安全戰略報告，那么“安全”無疑就是主題詞。通過對比最近幾年報告中這個詞出現的頻率，以及對安全威脅的認定，能明顯感知美國的“安全觀”在經歷何種變化。

通過檢索可以發現，“安全”這個詞在2015年的報告中出現了136次，2017年是127次，2022年增加到183次。而與“安全”密切關聯的“挑戰”，同期出現的頻率分別是27次、34次和96次。

“安全”和“挑戰”被重復的次數越多越多，凸顯的是美國越來越強烈的不安全感。結合“威脅認定”來看，這一點在2022年版的《國家安全戰略》中體現得尤為明顯。這份報告在美國的“全球優先”章節，把“競贏（outcompete）中國與遏制俄羅斯”放在第一部分。該報告把中國視為“美國最大的地緣政治挑戰”，是“唯一一個既具有重塑國際秩序意圖，又有越來越多的經濟、外交、軍事和技術實力來推進這一目標的國家”。對于俄羅斯，該報告稱是“國際和平與穩定的直接和持續威脅”。

值得注意的是，該報告正文把中國和俄羅斯單列出來作為小標題。這種“單列國家”的做法，在此前美國的國家安全戰略報告中從未出現過。即便是同樣把中俄視為戰略競爭對手的特朗普政府，2017年的那份報告里“中俄挑戰美國”的論述，也只是放在“競爭的世界”標題之下。拜登政府的報告里這種刻意凸顯，除了不言自明的用意，客觀上也在放大美國的不安全感。

另一個能凸顯美國不安全感增加的，是其對世界經濟和貿易態度的變化。2015年的報告里，能明顯讀出奧巴馬政府“親貿易”的心態。那份報告用大量的篇幅，描述構建“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）與“跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定”（TTIP）談成后，龐大的自貿區如何“重塑全球經濟秩序”。特朗普政府2017年發布的報告，不僅沒有了那樣的雄心，而且還充滿了對自由貿易的怨氣。

拜登政府的報告稱“美國的繁榮依賴于公平和開放的貿易和國際經濟體系”，但其對貿易的態度，可以說是奧巴馬與特朗普的混合體，提及了談判結果還在風中飄的“印太經濟框架”（IPEF），但也不再談自由貿易。“經濟安全即國家安全”，這樣的表述出現在2017年報告的顯要位置。雖然2022年的報告里沒有這樣的字句，但以安全視角來看待和布局經濟議程的思維躍然紙上。不難看出，在奧巴馬政府之后，美國經濟上的不安全感也在增強。

把“科技”列為獨立的章節，也是拜登政府國家安全戰略報告的首創。“未來10年，關鍵和新興科技很可能重組經濟、變革軍事和重塑世界。”這樣的判斷，顯然是感受到了被奮起直追的壓力。對比最近幾年美國的國家安全戰略報告，會有這樣一種感覺，即拜登政府發布的更像是“不安全”報告。作為目前世界上最強大、維護國家安全手段最多的國家，美國如此強烈的不安全感，無疑會給自身以及整個世界帶來深刻影響。

拜登政府給不安全感開出的藥方，是美國要繼續領導世界。但如果仔細分析應對方案，能明顯感覺到說辭與行為的分裂，政策的不連貫甚至邏輯混亂。

拜登曾經撰文稱，“我領導的政府將為美國人民在全球經濟中取得成功提供條件，為中產階級制定外交政策”。但入主白宮后，拜登的外交重心來了個乾坤大挪移。從近兩年的外交行為來看，拜登政府顯然對中美戰略競爭更賣力。新版《國家安全戰略》里，“中產階級”幾乎被遺忘（僅提及2次），而“競爭”卻出現了44次。美國昆西國家事務研究所學者馬庫斯·斯坦利注意到，拜登政府的話語，已經從“服務于中產階級的外交”，轉向了應對“民主與專制的世紀大對決”。

或許，拜登欠美國的中產階級一個解釋。因為這樣的變化，觸及的絕不只是政策上的調整，而是會影響整個國家的戰略大方向。美國學者邁克爾·史文和杰克·維爾納在最近的文章中指出，拜登政府的《國家安全戰略》，試圖解釋如何讓美國贏得民主與專制在全球范圍內的對決。“這樣做的話，那這份文件就暴露了華盛頓雄心與能力之間的巨大鴻溝，而這個鴻溝將危及美國，將其拖入塑造全球秩序、贏得大國競爭這種長期而且很可能徒勞的危險企圖中。”

對于這種事實上的新冷戰前景，拜登政府試圖做“淡化”處理。美國總統國家安全顧問沙利文，在介紹新版《國家安全戰略》時表示，“這份戰略做了明確，我們避免僅以戰略競爭的視角來看待世界”。但無論從哪個角度看，競爭的火藥味更濃都是這份報告的突出特點。奧巴馬政府時期的助理國務卿丹尼爾·拉塞爾在接受媒體采訪時說：“經過21個月的醞釀，該戰略明顯地轉向壓倒性地強調與中國的競爭，盡管它聲稱要避免僅通過戰略競爭來看待世界，但與中國競爭充斥著每一個章節。”同時并存的“淡化”與“強化”，邏輯上如何自洽？

但是，拜登政府把邏輯不自洽的問題，切換成了“在競爭時代維持和增加國際合作”的話題。新版《國家安全戰略》將其稱為“雙軌策略”，即一方面與盟友、志同道合的國家一道與戰略對手競爭；另一方面，與包括戰略對手在內的國家一起應對跨國挑戰。沙利文表示，他相信美國能成功做到齊頭并進。但如何做到兩者兼顧而且還能成功，沙利文沒有說，報告里也沒有只言片語。事實上，這也成了很多美國學者在解讀報告時密集追問的問題。

美國布魯金斯學會學者安德魯·楊認為，捍衛“自由、開放、繁榮、安全的世界”，戰略報告這個目標可謂雄心勃勃，但如果癡迷于“競贏”中國，美國能維護國際秩序嗎？拉塞爾表示，這份報告承諾建立最廣泛的聯盟應對全球挑戰，但沒有中國的參與很難做到，而且報告里也沒有透露如何才能確保這樣的合作。在邁克爾·史文看來，拜登政府鎖定中美競爭的零和思維，排除了兩國在很多領域達成一致的可能性，客觀上阻礙了合作的發生。

馬庫斯·斯坦利認為，拜登政府的國家安全戰略體現了“驚人的精神分裂”，在“雄心勃勃地承諾要領導全球合作應對跨國挑戰”與“描述近乎不可調和的世界對抗”之間切換。他在文章中寫道，該報告給人的總體印象是，美國外交政策制定者們似乎理解合作的必要性，但好像又對使合作成為不可能的世界分裂趨勢無能為力。至少從目前的情況來看，拜登政府對世界的“領導”，更濃的色彩是迷失。

“美國在世界的領導角色從未如此重要，如果我們在海外展現領導力，我們就能使美國更加安全、更加繁榮”，如果不標明這句話的來源，估計有人會以為來自拜登版的《國家安全戰略》，因為類似的字句在報告里并不難找。拜登政府的外交行為與政策表態，都在彰顯“美國領導”的必要性。這話的出處實際上是1994年版的美國國家安全戰略報告。作為第一位真正意義上后冷戰時代的美國總統，克林頓在報告中把美國的“不可或缺”體現得淋漓盡致。

同樣的“領導”，內心底色是不一樣的。這一點，在美國對華態度上體現得尤為明顯。克林頓政府時期的美國，充滿了自信和樂觀。1998年首次訪華時，克林頓說：“一個穩定、安全、開放、繁榮的中國，對美國是有利的。”這樣的表態，一直持續到奧巴馬政府時期。2015年美國國家安全戰略報告寫道，“美國歡迎一個穩定、和平、繁榮的中國崛起，我們尋求與中國發展造福于我們兩國人民、促進亞洲和世界安全與繁榮的建設性關系”。

特朗普成為總統，是美國悲觀和不自信在“上層建筑”的集中爆發。情緒傳導到政治層面需要時間。根據蓋勒普的追蹤調查數據，美國人上一次對國家發展感到滿意的比例超過一半，還是 2004年1月（55%）。此后，這個比例再也沒有超過50%，最近一次調查（2022年9月）的比例是21%。中美關系成了美國不自信情緒的犧牲品。奧巴馬政府之后，美國的對華政策表態，再也沒有了“歡迎”，戰略競爭成為主導話語。

不只是對華態度，美國整個戰略心態都在發生變化。歐洲外交關系委員會學者卡爾·比爾特，在對比了近年來美國的幾份國家安全戰略報告后得出了這樣的結論：2015年報告中美國所展現的樂觀和自信，被對一系列戰略趨勢的深度憂慮所取代。奧巴馬政府時期的報告里，找不到國際機制“傷害”美國的論述，但對國際機制的不滿，特朗普與拜登的報告里，都能找到。很難否認，這種受害者心態，反映的是戰略上的不自信。

“決定性的10年”，這個表述在美國新版《國家安全戰略》中出現了6次。而且，這也是美國所有國家安全戰略報告中，首次以具體的時間維度來預判重大戰略問題。根據這份報告，中美競爭誰輸誰贏與世界的未來，都取決于接下來的10年。對于某個國家和整個世界來說，10年都是歷史中的一瞬，那么拜登政府為何表現得時不我待，而且還是以“對決”的心態呢？如果有自信，完全可以更加從容淡定。

美國學者丹尼爾·德雷茲納，在今年7月發表在《外交事務》雜志的文章中寫道，“悲觀的政府無法專注于遙遠的未來，因為他們堅信必須在當下采取行動，從而避開一個更加危險的未來世界。而對于未來抱有積極期望的政府，則堅信國家會持續崛起。這就使得決策者有了更長遠的眼光，能夠投資于需要更多時間才能獲得回報的實力形式，比如全球治理、文化外交、長期聯盟和伙伴關系等”。