山東省河道管理存在的問題及對策研究

任晨曦 劉志峰 王琳琳

（1山東省海河淮河小清河流域水利管理服務中心 山東 濟南 250100；2山東省生態環境監測中心 山東 濟南 250000）

河流是人類文明的搖籃，是社會經濟發展的重要載體，是防洪保安的堅強屏障。為加強河道管理，山東省相繼出臺了《山東省實施<中華人民共和國河道管理條例>辦法》《關于進一步加強河道管理范圍內建設項目管理的通知》等多個法規、規范性文件。然而近年來，受利益驅使，河道非法采砂、堤防非法取土、河道違規建設等事件呈上升趨勢，嚴重影響了河道行洪安全，給人民生命財產安全帶來極大威脅。本文對山東省在河道管理方面存在的問題進行了深入的分析和探討，并論述了當前河道管理面臨的形勢，最后對如何進一步加強河道管理工作提出了對策和建議。

1 河道管理方面存在的問題及原因分析

1.1 客觀原因及分析

1.1.1 河流自身特點造成了河道管理難的現狀。河道戰線長，多為跨區域線性分布，行政區劃限制問題造成了河道管理難的現狀。對于山東省來說，省情水情決定了該省多為季節性河流，大部分為行洪河道，形成河道汛期水多、非汛期無水現象，這些就在客觀上決定了河道管理難度大。再者，山東省的河道不僅具有行洪排澇功能，還具有供水、生態等多種功能，河流的功能較多也造成管理難度大的問題。

1.1.2 河道工程管理體制還存在諸多問題。由于歷史原因，目前河道管理體制不夠順暢，職能不夠清晰，權責不夠明確，各市縣單獨成立河道管理單位的少，且多是事業單位，在監督管理行政職能的履行上還存在差距。涉河建設項目管理是一項復雜的系統工作，包括了項目的立項審批、開工許可、檢查監督、驗收啟用等全過程的管理，但目前除立項審批這一環節外，其余各環節制度體系建設還有待完善。

1.1.3 政府管理的觀念還沒有建立起來。我國管理體制的現狀和國家法律法規體系，決定了河流由多個行政部門共同管理，導致了職能相互交叉、配合協調不暢、責任無法有效落實等問題。河道的水質、水量、水環境、水功能以及河道、航道、水污染、河岸建設分屬各不同行政部門管理，在河道管理過程中，往往造成多個部門互相扯皮、推諉的現象發生，難以形成執法合力。

1.2 主觀原因及分析

1.2.1 思想上存在“重建設、輕管理”“重汛期管理，輕日常管理”的現象。“重建設、輕管理”的思想還沒徹底根除，目前河道工程建設投資巨大，一些工程存在很大的盲目性、隨意性，重復建設多，城市河道建設多、農村河道投入少，造成上下游、左右岸建管不平衡問題。而河道工程運行管理和維修養護經費嚴重不足，工程設施設備超期服役，老化失修嚴重。再者多重視河道防汛工作，對河道的日常管理工作卻沒有足夠重視。

1.2.2 河道管理法律法規意識薄弱。當前，我國經濟社會快速發展，城鎮化水平加快推進，導致對河道的索取日趨加大，城區內層層攔蓄，但對河道的保護意識卻十分淡薄，在項目實施過程中隨意侵占水域、縮窄河道的現象經常發生，自然水系河網逐步遭受破壞，城市和鄉村水網的水面面積日趨縮小，河湖水域污染較為嚴重，然而各地水行政主管部門對河道管理范圍內的違法現象的嚴重性卻認識不足。

1.2.3 河道管理執法還很薄弱。目前依法管理阻力較大，從過去單一的臨河違法違規建設，到現在河道管理范圍內違規建設橋梁、管道、道路、廠房，從未按照水行政主管部門許可要求建設到未批先建，從少量雜物、垃圾入河到大面積的填堵水域河道，從個人零星違法到企事業法人主觀刻意違法，甚至出現圍攻執法人員、暴力抗法現象。河道水行政執法的水事權威尚未真正樹立起來，沒有充分地使用法律賦予的權力。

2 河道管理面臨的形勢

當前是全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的重要時期，也是推進水利高質量發展不斷深入的關鍵階段。做好水利工程管理工作，讓水利更好地服務社會、惠及民生，責任重大，任務艱巨。河道管理作為河湖長制和水利工程管理工作的一項重要內容，不但關系著防洪安全，而且關系著生態安全，關系著經濟社會發展全局。

2.1 經濟社會快速發展對河道管理提出更高的要求。今后幾年是山東省加快轉變經濟發展方式、發展創新型經濟的重要時期。隨著經濟社會的快速發展，涉河建設項目將會越來越多。水行政主管部門要嚴格做好河道管護工作，確保河道堤防和水利工程安全，并提供強有力的防洪安全保障；要按照有效保護和科學利用的原則，著力提升河道管護水平；還要做好涉河建設項目管理工作，為全省經濟社會高質量發展提供良好的水利支撐和服務保障。

2.2 防洪安全保障對河道管理提出更高的要求。防洪保安關系著人民群眾生命財產安全，關系著經濟社會的發展大局。如不強化涉河建設項目管理，進一步加強河道管理，行洪斷面必將被占用，導致堤防結構被改變，影響原有河勢，對防洪保安產生不利影響，造成防洪減災保障體系的效能發揮大打折扣。因此，相關部門應該采取行之有效的措施，堅決制止影響行洪安全的涉河建設項目的無序建設，有效制止肆意侵占和破壞水工程的違法違規行為，確保河道功能和效益正常發揮。經過幾十年的不懈努力，山東省防洪減災安全保障能力顯著提升。

2.3 加強生態環境保護對河道管理提出更高的要求。河道是水資源的重要載體，也是生態環境重要的控制性要素之一。當前，山東省城鎮化進程加快推進，全省水環境方面的問題日趨突出。做好水污染防治工作，加強水生態環境保護，已經成為當前水行政主管部門工作的重要任務。為此，在河道管理中，應該高度重視生態環境的保護工作，持續研究完善對河道有效保護、合理開發的方案，建設美麗幸福河道，堅決杜絕影響河道生態環境的涉河建設項目，努力實現水生態環境與經濟社會的和諧發展。

2.4 提升水利行業公共服務能力，對河道管理提出更高的要求。河道管理是水利行政部門充分履行社會管理和提供公共服務的重要方面，涉及河道上下游和左右岸，關系到社會公眾安全和公共利益。所以，無論什么時候、什么情況下，都要把保障社會公共安全、維護社會公眾利益作為首要任務。社會不斷進步，人民群眾的法制意識將會越來越強，社會公眾也將會自覺的加入到監督行列，有關媒體也對山東省河道采砂、涉河建設項目違章建設進行過報道，在社會上造成了一定的不良影響，各級黨委政府和社會大眾對此高度關注。

3 強化河道管理的措施和方法

3.1 積極推進社會化管理。河道管理是一項公益性極強的社會性工作，對于加快經濟社會發展、加快城鎮化建設進程以及提高人民物質文化生活水平都具有十分重要的意義，所以必須堅持以各級政府為主導的原則。為了讓河道整治與管理取得更大實效，要打破部門單獨管理的陳舊觀念，積極推進河道政府管理、社會化管理進程，繼續深化推行“河長制”管理模式，由市、縣、鄉人民政府領導同志擔任“河長”，水利、自然資源、生態環境等其他部門形成聯動，以“河長制”為抓手，以長效管理為目標，逐步建立行政參與、聯合執法的河道管理機制，進一步規范河道管理工作。

3.2 積極推進法制化管理。通過強化內部依法管理提升單位規范化水平，通過強化外部依法管理樹立行業新形象。一要加強河道管理立法工作，進一步完善、細化河道管理的制度法規體系。進一步規范涉河建設項目立項審批、開工許可、檢查監督及驗收啟用工作程序，認真把好“十個關”，即“前期引導關、技術論證關、行政審批關、開工審核關、補償方案專項審查關、施工監控關、堤防維護與防汛協議簽訂關、專項驗收關、檔案整理關、年度督查關”。二要建立依法管理的機制。要強化依法管理的意識，在法律的框架下依法管理河道，加大對河道采砂、違章建筑以及破壞堤防工程等行為的查處力度；要嚴格涉河建設項目審批，強化審批的后續管理工作，落實具體部門和責任人，并跟蹤檢查，增強建設單位的責任感和法律意識。三要規范執法程序。辦理一切事情都要嚴格按規定辦事、按程序辦事、按要求辦事。

3.3 積極推進現代化管理。學習外省好的經驗，借鑒自然資源等其他行業好的做法，結合山東省河道管理的現狀，探索創新管理手段，主動改變傳統管理方式。將河道管理納入全省現代水網體系建設中，探索建立新的管理模式，形成流域管理、區域統籌、重點調度相結合的管理理念。在管理體制機制上探索新模式的同時，逐步研究引進和推廣使用管理新技術，大膽利用先進的設施設備。有條件的市縣可以先期試點，研究開發先進管理設施，增加管理工作科技含量，大力推進管理現代化，逐步建立全省河道基礎數據庫，開展重點河道衛星遙感和無人機監測，對河湖岸線及水域開發利用情況進行動態監測。