惠州市龍門縣“兩規三聯一法”鄉村治理模式探析

金偉宏 陳柳云 練天佑

（廣東海洋大學管理學院 廣東 湛江 524088）

黨的十九大提出鄉村振興戰略，明確“治理有效”是鄉村振興戰略總要求的重要組成部分[1]。鄉村治理以有效為標準，強調鄉村群眾、國家、社會的多元協同，堅持自治、法治、德治統籌推進，推動建立具有多重目標和功能，兼備農村治理、國家治理二重屬性的鄉村基層治理體系[2]。為適應鄉村社會發展的新形勢，全國各地紛紛在黨的指引下進行有益探索，形成各種獨具特色的鄉村治理新模式。惠州市龍門縣“兩規三聯一法”鄉村治理新模式就是龍門縣在治理有效、因地制宜的原則下對鄉村治理模式的創新，該模式在2018年惠州市共建共治共享社會治理創新十大項目評選活動中獲評一等獎[3]。本文主要通過對該模式探析，闡述其內涵、具體分析其可推廣性以及發展經驗啟示，為類似地區鄉村治理提供參考借鑒。

1 “兩規三聯一法”鄉村治理新模式概述

惠州市龍門縣“兩規三聯一法”鄉村治理新模式是創新以“村規民約、家規族訓”倡導“德治”新風，以“黨員聯系困難戶、鄉賢聯系創業戶、律師聯系法律需求戶”踐行法治制度，以“四民主工作法”推動村民自治，聚力打造“德治、法治、自治”三位一體的共建共治共享現代化新農村的基層治理模式[4]。該模式是龍門縣基層治理的一次成功嘗試，表現在以下幾個方面。

一是以宗族、血緣關系為紐帶，本質為成員核心意志集合體的村規和家規對鄉村社會秩序具有重要影響。科學規范的“兩規”實施后，群眾的素質得到提升，減少了“干群矛盾”，降低了基層工作難度；“兩規”的實施，助推良好的“家風”、“村風”形成，集體凝聚力提升，村、社區各類矛盾明顯減少；“兩規”與當地“一片一警”制度的結合，減少了當地犯罪事件的發生，維護了社會的穩定。

二是以扶貧、激勵創業、法律援助為核心的“三聯”服務，極大地促進了該縣鄉村的發展。“鄉賢聯系創業戶”與“一村一品”戰略形成聯動，該縣政府鼓勵當地村民依托龍門蜂蜜、米餅、三黃胡須雞等當地特色優質農副產品進行創業，并通過召開創業座談會等方式，推動當地特色產業的發展。在解決群眾法律困難方面，促使“律師聯系法律需求戶”與縣、鎮(街)、村(居)三級實體平臺、網絡平臺和熱線平臺相結合，有效提高了法律援助案件質量，通過“三聯”服務與精準扶貧結合也取得了顯著的效果。

三是基于“四民工作法”應用廣泛，當地村民具有較強權利意識和公共責任感，基層民主參選率連續多年維持較高水平，常年達到97.5%以上，同時當地政策執行效率十分高。龍門縣“兩規三聯一法”鄉村治理體系是建立在龍門縣原有的村小組制、村民自治委員會等鄉村自治體系基礎之上、堅持治理有效要求下的結果。

2 “兩規三聯一法”鄉村治理新模式的獨特性分析

2.1 國家治理的角度。龍門縣“兩規三聯一法”鄉村治理新模式較好的發揮了“承上啟下”的橋梁作用。村規、家規以政府提供的模板作為基礎，村規要在鄉鎮政府報備后才能在村里推廣實施，政府保證了國家意志對鄉村治理有效的持續影響，以一種潛移默化的方式強化了國家對鄉村的管理，從一種硬性管制轉變為一種軟性管理。“三聯”服務和“四民工作法”實現了鄉村力量與國家權力的良性互動。“三聯”服務使村民自下而上向政府反映需求，也讓政府自上而下為村民提供了相關服務；“四民工作法”中政府通過對“村兩委”的日常工作監督、村民會議記錄定期查閱等方式對鄉村進行管理，同時也通過“四民工作法”了解鄉村基層的聲音。

2.2 社會力量的角度。龍門縣“兩規三聯一法”鄉村治理新模式通過為村民提供“三聯”服務，構建了一個由政府、鄉賢、志愿者群體、企業、個人等社會多元主體組成的服務平臺，促使多種社會力量能夠以為村民提供服務的方式加入到鄉村治理中，各社會主體只有提供服務的責任而沒有進行鄉村事務管理的權力，在一定程度上避免了“鄉紳”治理模式的產生。

2.3 鄉村自治的角度。龍門縣“兩規三聯一法”鄉村治理新模式有效激發了村民參與鄉村自治的積極性。通過制定和實施村規、家規，增強村民對村集體的認同感，有效提高了村民參與政治生活的積極性。“四民工作法”在鄉村的廣泛實施，使得村民的決策權、監督權、提議權等政治權利得到更好的使用，在村規、家規的約束下，各方的利益在“四民工作法”中得到了表達和最大程度的實現，同時達到約束了村民行為的目的。

3 惠州市龍門縣鄉村治理新模式的啟示

3.1 共同價值觀的建立與公共精神的培育是鄉村治理的前提。龍門縣倡導符合當地風俗文化的村規、家規的設立，就是為了形成一種集體的共同價值觀，加強村集體的凝聚力。由于當地的村規、家規是在尊重村民意見的基礎上，結合當地優秀文化及實際設立的，村民的認同度高，共同價值觀極易形成。并且，所有的村規、家規的設立都是以政府提供的模板為核心，都在當地有過備案，可以最大程度地避免非法、落后的村規、家規的產生，杜絕不良價值觀和非法共同利益的產生，減少村民間矛盾的產生，有利于提高村集體內部凝聚力，維護基層社會的穩定。

公共精神，在學術上指一種關懷公共事務和促進社會公共利益的責任意識與態度[5]。公共精神強的公民更愿意行使自己的權利，這樣才會向政府部門發出自己的聲音，參與到多元治理體系中。只有公民擁有強大的公共精神，才能強化公民的權利意識和法律意識，才能實現社會的自我治理。龍門縣鄉村治理模式推行“四民工作法”，讓村民不斷參與到鄉村公共事務的管理中去，很大一個目的就是為了不斷加強公民的社會責任感，不斷促進公民培育積極的公民精神，以促進公民合理合法地使用自己的權利。龍門縣平陵街道路灘村的村干部交流時反映：“我國現在村民參與鄉村公共事務管理的積極性其實非常高，但也非常看重自己的利益，有些人總想從集體撈取個人好處，這就導致很多時候會利用人情讓村干部獲取一些本不屬于自己的利益，使得人情凌駕于集體利益之上”。筆者認為，人情凌駕于集體利益之上這種現象是基層監管缺失、村民素質不高、公共精神缺失而共同導致的。為解決這個問題，鄉村各項事務和支出就必須做到公開透明。上級鄉鎮政府定期對各村的財務進行審計、臺賬進行審閱；村干部定期進行公務員職業道德的學習、對大開人情特權的村干部依據事實進行相應的懲罰；對于村民，在平時加強法律知識教育的同時，也要結合村規、家規進行道德教育，潛移默化地提高村民的公共精神。

3.2 提供專業化服務助推鄉村治理發展。龍門縣建立黨群志愿者服務隊伍、困難需求戶動態信息庫，推行精準服務[6]，同時，鄉賢和政府一同搭建互動創業平臺，組織創業座談會、創業宣講會等，為自主創業的村民提供經驗、技術等支持。政府聘請律師作為駐村法律工作者，由其為村民提供法律咨詢服務，用法律解決問題，確保矛盾隱患消除在“萌芽”狀態。在“三聯”服務中，政府更多扮演一個為群眾提供針對性服務的角色，主要是整合村民的各種需求信息，并將這些信息傳遞給鄉賢、律師等專業人員，協助他們為村民提供相應的服務。這個舉措有效利用了社會資源，在為村民提供服務的同時將律師、鄉賢等具有一定能力的主體納入到鄉村治理體系中，村民、政府、社會專業團體(人員)三者在這個體系下相互合作，相互監督，極大地促進了鄉村治理體系的發展。

3.3 “四民工作法”是鄉村治理的保障。“四民工作法”受到了當地群眾的廣泛認可，是對村民自治制度的一種補充，促進了當地基層自治工作的系統化。在民主提事時，村民按程序進行議題提出和審核，通過民主提事，村民可以很快地了解國家政策、上級文件精神，提高決議的質量以及決策實施的效率；在進行民主決議時，村民親身參與到了鄉村日常事務管理中，其訴求得到了充分的表達，實現了“村里大事，村民做主”，同時民主決事生成的決議成為鄉鎮政府了解村民民意的一個有效工具；在民主理事上，村“兩委”班子成員、民主理事小組、民主理財小組等把經過民主決事通過的有關事項付諸實施[7]。同時，對決策實施情況進行以定期召開理事會監查為主、不定期突擊檢查為輔的監督。對村委的財政收支進行定期審議、不定期抽查，審議結果在3個工作日公示，并向上級政府提交審議報告；民主監事則是鼓勵成年的村民合法地使用自己的監督權，對民主提事、民主決事、民主理事的全過程進行監督，必要時可向上級舉報。民主監事和民主理事一同構成了基層立體化的監督體系。“四民工作法”一環扣一環，每一環都有村民進行監督，促進了基層自治工作的系統化和法治化，為鄉村治理體系提供了民主和法治的保障。

4 總結與建議

龍門縣“兩規三聯一法”鄉村治理模式，以龍門縣原有的村小組制、村民自治委員會等鄉村自治體系為基礎，堅持治理有效、因地制宜促進鄉村治理的現代化，具有先進性：一是通過村規、家規培育增強了村民集體的共同價值觀，增強了農村集體的凝聚力，同時村規、家規以契約精神、社會道德約束村民的行為，形成村集體內部的“德治”。二是“三聯”服務的推廣實施，在為群眾解決難題的同時促進了干群關系的和諧發展，構建了一個由政府、鄉賢、志愿者群體、企業、個人等社會多元主體組成的服務平臺，使多種社會力量以為村民提供服務的方式加入到了鄉村治理中，各社會主體只有提供服務的責任而沒有進行鄉村事務管理的權力，在一定程度上避免了“鄉紳”治理模式的產生。三是“四民工作法”在農村等基層廣泛應用，極大地激勵了村民參與鄉村公共事務的管理，促進村民政治素質的提升，基層“自治”正迅速發展，同時環環相扣的“四民工作法”在逐步將基層治理體系系統化的同時，也在潛移默化地影響村民、村干部，可以有效提升其法制意識，促進鄉村法治建設。

總體而言，龍門縣“兩規三聯一法”很好地將“德治”“法治”“自治”結合，形成了較為完善的三位一體鄉村自治體系。實踐研究發現還存在一些問題，如：資金方面投入不足、服務覆蓋廣度深度有待拓展，基層服務人才缺乏、考核獎勵制度不完善、缺乏專業社會組織的支持、基層專職法律服務工作者缺少等等。針對這些問題，建議通過以下措施加以改進：加大財政支持、發展鄉村集體經濟，確保有充足的資金支持“兩規三聯一法”鄉村治理模式常態化運行；通過對外招聘人才，定期對“村兩委”成員、村民代表等基層工作人員進行培訓，進一步完善基層工作者的考核、獎勵等機制，加大獎勵幅度，最大程度地發揮正向激勵機制的作用；同時加強信息交流平臺的建設，使其能夠支持更多的服務，提升服務的廣度和深度，進一步推廣這一鄉村治理模式。通過引進與扶持，鼓勵支持各類社會團體專業化發展，進一步引進各專業領域急需人才，提高其待遇。