鄉(xiāng)村振興視域下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的法治路徑

朱 軍 董晨哲

河南大學，河南 開封 475001

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視域下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度，對縮小城鄉(xiāng)差距、推進農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提高人民幸福感具有重大意義?！稇椃ā返?4條規(guī)定“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”，這是我國走向社會保障法治化的重要標志。我國社會保障立法發(fā)展路徑，一般以政策為引導在部分地區(qū)先行試點，取得一定成效后將經(jīng)驗加以總結(jié)再擴大適用范圍，最后上升為全國性立法。法律的實施需要與社會發(fā)展相適應(yīng)，但法律的滯后性導致其與當下城鄉(xiāng)發(fā)展不匹配，社會保障法律體系面臨諸多挑戰(zhàn)。為實現(xiàn)社會保障與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，黨的十九屆四中全會對社會保障體系建設(shè)作出重要部署，提出“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”?！爸螄鵁o其法則亂”，社會保障體系的發(fā)展離不開法治路徑建構(gòu)，在我國特有立法環(huán)境下，在鄉(xiāng)村振興背景下順勢而為，帶動我國社會保障法治建設(shè)從初級階段進入高質(zhì)量完善階段，是當下全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系的應(yīng)有之義。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障法治路徑的現(xiàn)實意義

社會保障作為維護社會穩(wěn)定和國家發(fā)展的“壓艙石”，關(guān)乎人民安居樂業(yè)的現(xiàn)實需求。目前我國社會保障法治建設(shè)處于起步階段，存在低層次、多變動的特征，難以形成完善且約束有力的長效制度保障，使得鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)定性和連續(xù)性受到挑戰(zhàn)。因此，探究統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的法治路徑具有重要意義。

（一）實現(xiàn)社會公平正義的必然要求

“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命”[1]，深刻體現(xiàn)出消除社會差異、以人為中心謀發(fā)展的價值取向。社會保障法起源于英國的《濟貧法》，之后西方國家均以幫貧扶困作為消除社會不安定因素的輔助手段。我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系也遵循了現(xiàn)代福利國家社會保障法治的普遍規(guī)律，即促使弱勢群體等處境最不利者獲得最大利益，國家以積極干預(yù)的方式提升效率或調(diào)節(jié)公平。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的現(xiàn)實實踐，對我國社會保障法治發(fā)展的基本方向與具體路徑具有重要指引意義。

（二）推動城鄉(xiāng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化

我國一直將社會保障制度作為反貧困、調(diào)節(jié)收入分配和增進民生福祉的重要制度安排。隨著我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進，作為重要社會治理手段的社會保障制度，“已經(jīng)沿著共建共享共治的戰(zhàn)略方向，逐步從單一層次、單一支柱向多層次、多支柱轉(zhuǎn)變，從政府一元管理向多元協(xié)同轉(zhuǎn)變，從依托行政手段向精準綜合施策轉(zhuǎn)變，從保障民眾基本生活、維護社會穩(wěn)定向提高社會活力和推動高質(zhì)量發(fā)展相統(tǒng)一轉(zhuǎn)變，成為國家治理現(xiàn)代化的重要制度安排”[2]。總的來看，在國家推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障法治體系的完善是基礎(chǔ)性支撐，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要一環(huán)。

（三）奠定鄉(xiāng)村振興發(fā)展的法治基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村振興離不開法治保駕護航，在法治軌道上推動社會保障事業(yè)健康發(fā)展，是社會保障長久發(fā)展的應(yīng)有之義。習近平總書記在關(guān)于社會保障法治化的論述中強調(diào)，“要加強社會保障立法工作、加快制定或修改社會保險、社會救助、社會福利等方面相關(guān)法律，依法落實各級政府和用人單位、個人、社會的社會保障權(quán)利、義務(wù)、責任”[3]。這一論述強調(diào)了社會保障離不開法律的制定，應(yīng)在法律實施和司法救濟上形成合力。因此，在既有制度運行上，通過法治鞏固社會保障體系，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)社會保障有法可依的良性循環(huán)，還能為鄉(xiāng)村振興提供源動力。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障面臨的法治困境

改革開放后，我國城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)以服務(wù)經(jīng)濟體制改革為主線，制度建設(shè)重點依然在城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)社會保障呈現(xiàn)出二元分割局面，統(tǒng)籌進程緩慢，面臨諸多法治困境。

（一）社會保障立法難以滿足鄉(xiāng)村振興需要

目前我國初步建立的社會保障法律體系存在諸多問題，如法律下的城鄉(xiāng)分割和低層次整合，使得社會保障法律改革無法統(tǒng)籌推進，難以最大程度發(fā)揮出社會保障作用。

第一，立法落后于現(xiàn)實發(fā)展?！渡鐣ｋU法》作為社會保障領(lǐng)域的主要立法，其內(nèi)容本身符合我國社會發(fā)展現(xiàn)狀，但存在“不同”劃分，造成不同人群享受不同保障的現(xiàn)實困局。從具體條文來看，第二十四條規(guī)定“國家建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理辦法，由國務(wù)院規(guī)定”。第二十五條規(guī)定“國家建立和完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險實行個人繳費和政府補貼相結(jié)合”。兩者對比顯示出差距，雖然提出農(nóng)村醫(yī)療保險管理辦法由國務(wù)院規(guī)定，但實際上取決于各地方現(xiàn)實情況。又如，我國雖然建立起大病保險制度，通過《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導意見》對大病保險業(yè)務(wù)主體進行了較為詳細的劃分，尤其是將商業(yè)保險公司作為大病保險的承保納入其中，但由于立法的滯后性，配套法規(guī)遲遲未能落實，導致新型法律關(guān)系不明確，權(quán)利難以得到有效保障。2016年我國宣布將兩套醫(yī)療保險整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險，但是這種統(tǒng)籌缺少法治化鞏固，在資金和管理上統(tǒng)籌層次低，因此帶來了省級之間保障銜接問題。如關(guān)于跨地區(qū)銜接問題，《社會保險法》僅在第三十二條作出籠統(tǒng)規(guī)定：“個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本醫(yī)療保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費年限累計計算。”法律滯后于現(xiàn)實社會發(fā)展，必然會影響未來社會保障體系的完善。

第二，立法分散，缺少可操作性。目前我國社會保障相關(guān)立法僅有《社會保險法》為最高層次，相關(guān)實施細則集中在地方性法規(guī)當中，但各法規(guī)之間銜接性不足，呈分散化狀態(tài)，農(nóng)村失業(yè)保障、生育保障以及社會優(yōu)撫等方面存在法律空白，從而影響落實成效和執(zhí)法監(jiān)督力度[4]。在社會保險領(lǐng)域，《社會保險法》前八章可以理解為社會保障法實體部分內(nèi)容，第九到十一章則可以理解為程序方面內(nèi)容，整體來看法律規(guī)范相對完善，對社會保險各方面均有較為詳細的規(guī)定。然而縱觀全法，授權(quán)性條款“具體由國務(wù)院規(guī)定”仍大量存在，諸多內(nèi)容缺少可操作性。相關(guān)城鄉(xiāng)社會保險整合制度被分割、轉(zhuǎn)授，主要以發(fā)展性、方向性、授權(quán)性規(guī)范呈現(xiàn)[5]。從內(nèi)容來看，該法制定的行政法規(guī)僅有工傷、失業(yè)保險兩項具體規(guī)定，其他三類保險尚未出臺相應(yīng)行政法規(guī)，其實施依據(jù)僅為省級地方性法規(guī)，如福建省和陜西省出臺的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條例》。農(nóng)村相關(guān)立法僅依靠《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》籠統(tǒng)規(guī)定，存在實施標準、基本原則難以統(tǒng)一的現(xiàn)實問題，使得立法更為分散。在社會救助領(lǐng)域，《社會救助暫行辦法》作為行政法規(guī)，關(guān)于農(nóng)村和城鎮(zhèn)的規(guī)定有著明顯差別，條文中關(guān)于“縣級及以上”的規(guī)定達18條，而關(guān)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村”的特別規(guī)定僅4條，且內(nèi)容籠統(tǒng)，缺乏具體規(guī)范，關(guān)于社會救助與慈善救助在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等領(lǐng)域的銜接規(guī)范均付之闕如[6]，如第十五條“特困人員供養(yǎng)應(yīng)當與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、最低生活保障、孤兒基本生活保障等制度相銜接”，僅作出原則性規(guī)定，如何實施仍為空白。

（二）社會保障低層次統(tǒng)籌拉大城鄉(xiāng)差距

第一，城鄉(xiāng)社會保障的財政統(tǒng)籌差異。我國社會保障制度在農(nóng)村和城鎮(zhèn)方面存在較大差距，城鎮(zhèn)保障水平遠優(yōu)于農(nóng)村，由于城鄉(xiāng)社會保障體系偏向城鎮(zhèn)，難以實現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)有效統(tǒng)籌[7]。以養(yǎng)老保障為例，盡管我國在2014年已將養(yǎng)老保險整合為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，但從中國人民大學老年研究所公布的數(shù)據(jù)來看，城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老金與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金領(lǐng)取金額之間還存在很大差距，如2014年兩者相差1 200余元①據(jù)《中國老年社會追蹤調(diào)查報告》，我國領(lǐng)取養(yǎng)老金的平均金額從高到低分別為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金（2 400.22元/月）、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老金（1 387.2元/月），農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金僅141.21元/月。，體現(xiàn)出農(nóng)村對于社會保險的支出以及參保意識低于城鎮(zhèn)。即使養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌后，還存在職工養(yǎng)老保險與一般城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的差距，如2018年全國職工養(yǎng)老金水平約為城鄉(xiāng)居民的20.7倍，替代率約為3.7倍[8]。此外，社會保障覆蓋面窄、保障程度較低。農(nóng)村分散化程度較高使得社會保障在農(nóng)村運行成本較高，對于農(nóng)民社會權(quán)的保障，主要表現(xiàn)在與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系較為緊密的勞動權(quán)、就業(yè)權(quán)等問題上[9]。就目前法律來看，僅在《社會保險法》第九十六條籠統(tǒng)規(guī)定：“征收農(nóng)村集體所有的土地，應(yīng)當足額安排被征地農(nóng)民的社會保險費，按照國務(wù)院規(guī)定將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會保險制度?！钡菍τ谄渌嚓P(guān)保險如何統(tǒng)籌未進行具體設(shè)計，在實踐中多由各地適度把握，存在較大不確定性。再者，上下級政府在制定社會保障實施方案時難以統(tǒng)籌，不僅會出現(xiàn)“財政分灶”使得社會保障資金存在不同程度的缺口，而且會導致社會保障政策更加碎片化，區(qū)域間城鄉(xiāng)社會保障制度銜接難以落實。

第二，城鄉(xiāng)社會保障地區(qū)差異。社會保障的城鄉(xiāng)分割不僅體現(xiàn)在制度保障中，更體現(xiàn)在內(nèi)部法律實施過程中。《社會保險法》中存在明顯的農(nóng)村與城鎮(zhèn)以及職業(yè)的區(qū)分。在基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險中體現(xiàn)最為明顯，即不同身份依據(jù)不同標準，享受不同的社會保障待遇。如第二十四條第二款規(guī)定：“新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！迸c之對應(yīng)的是第二十五條第二款：“城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險實行個人繳費和政府補貼相結(jié)合”，這為城鄉(xiāng)醫(yī)療保險相關(guān)部門的責任劃分留下了“推諉”空間。盡管在之后頒布的各項法規(guī)中，盡量統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)制度實施，明確了法律責任落實，一定程度上彌補了“分割”的現(xiàn)實情況。然而，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障法律建設(shè)進程中，關(guān)于法治監(jiān)督、財政制度、社會參與等方面仍存在管理部門分化問題，如人社部門負責社會保險、民政部門負責社會優(yōu)撫和社會救助等，導致社會保障出現(xiàn)多重管理機制，愈發(fā)增加了實施難度。各地政策銜接困難、統(tǒng)籌層次較低，都導致了目前難以從法律層面上徹底根除城鄉(xiāng)分割的問題。

第三，城鄉(xiāng)社會保障的救濟差異。就我國社會保險實施情況來看，社會保障在法律救濟途徑上處于起步階段，目前僅有工傷保險常用于救濟中，如可通過行政訴訟或者復議方式認定工傷。而其他社會保險、社會救助的救濟難以實現(xiàn)，根本原因在于法律建設(shè)落后，即使就上述問題進行訴訟，由于缺乏實體法依據(jù)，司法救濟也難以跟進。有關(guān)生存的最低生活保障方面也存在城鄉(xiāng)差異，如我國《城市居民最低生活保障條例》第十五條對城鎮(zhèn)最低生活保障救濟作出了較為細致的規(guī)定，包括行政復議和提起訴訟，而農(nóng)村的五保供養(yǎng)卻沒有相關(guān)規(guī)定。盡管政府強調(diào)縮小城鄉(xiāng)差別，然而從頂層立法設(shè)計上就已經(jīng)體現(xiàn)出生存權(quán)在救濟上的差別。《社會保險法》第八十三條規(guī)定，用人單位或者個人認為社會保險費征收機構(gòu)的行為侵犯自己合法權(quán)益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。這是我國目前在社會保障領(lǐng)域中為數(shù)不多規(guī)定較為詳細的法律救濟途徑，而其他救濟方式則表現(xiàn)為向“有權(quán)部門”提出“依法處理”建議，很難實現(xiàn)有效法律保障。

（三）社會保障法治監(jiān)督空洞化

法治作為一種治國理政方略，承載國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價值追求，是國家治理現(xiàn)代化的必由之路[10]。然而，就目前我國社會保障的法治化進程來看還存在諸多問題。

第一，社會保障法律權(quán)威不足。社會保障體系的運行離不開國家統(tǒng)籌，其管理、預(yù)算應(yīng)受到法律的制約與監(jiān)督。然而社會保障法治理念與法治實施相脫節(jié)，呈現(xiàn)出文本與現(xiàn)實大相徑庭的狀況，如我國《社會救助暫行辦法》規(guī)定，相對人對社會救助管理部門作出的具體行政行為不服，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。然而在提起訴訟時卻會發(fā)現(xiàn)，社會救助行為并未納入行政復議、行政訴訟受案范圍，僅將相關(guān)救助金的領(lǐng)取納入其中。同時，社會保障的財政資金僅部分納入預(yù)算管理。預(yù)算改革尚未實現(xiàn)，現(xiàn)有社會保障又呈現(xiàn)出“兩板塊”特點（社會保險資金在專門財政預(yù)算中，其他社會保障在一般預(yù)算中），導致社?；痣y以進行財政統(tǒng)籌，而相關(guān)法律建設(shè)嚴重滯后于現(xiàn)實需要，削弱了規(guī)范的權(quán)威與效力。

第二，社會保障程序監(jiān)督形式化。我國社會保障監(jiān)督的主要內(nèi)容在于如何確保相關(guān)規(guī)定公平、公正落實。目前，在社會保障資格認定、資金運作與管理、群眾民主化參與等方面不夠透明。如河南省淮揚縣薛寨村的案例：該村評定七十余戶貧困戶，經(jīng)后續(xù)舉報調(diào)查，其中僅有4戶為真正貧困戶，其余均為“關(guān)系戶”②《中國紀檢監(jiān)察報》2019年2月12日第2版，原題《敢在扶貧中搞“潛規(guī)則”必付代價》。。關(guān)于低保資格的認定，依據(jù)《城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》和《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的規(guī)定：當事人申請，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處初審，最后由縣級人民政府民政部門審批。在農(nóng)村最低生活保障成員資格確認中有村民委員會民主評議和公布的前置程序[11]，在此過程中，農(nóng)村的民主評議和公布往往由村集體“包辦”，過程缺乏透明度，程序監(jiān)督趨于形式化。

三、鄉(xiāng)村振興視域下統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系的法治建構(gòu)路徑

城鄉(xiāng)融合是鄉(xiāng)村振興的必由之路，法治則是鄉(xiāng)村振興的制度基礎(chǔ)。要從法治角度實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系，必須著眼全局，通過頂層設(shè)計在立法、實施和監(jiān)督方面層層細化，打下良好的法治基礎(chǔ)，為實現(xiàn)多層次、可持續(xù)的社會保障體系做好制度準備。

（一）立法層次由分散走向整合

將分散的社會保障法律進行整合應(yīng)作為推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系的第一步。對此，學界存在不同觀點，有學者提出社會保障法律體系建設(shè)可以分步進行，即先易后難、先急后緩[12]；也有學者提出適用“母子法”的形式建設(shè)社會保障法律體系，即制定出統(tǒng)領(lǐng)性立法后再分化出具體立法[13]。結(jié)合我國現(xiàn)有法律制度而言，選擇先制定母法，再制定相關(guān)具體立法更貼合現(xiàn)實需要。

第一，立法層次上需要整合社會保障核心法律制度。首先，基于現(xiàn)階段我國社會保險法律現(xiàn)狀，完善《社會保險法》配套法規(guī)。《社會保險法》作為社會保障的核心，需要制定出相關(guān)實施條例以增強可操作性。在設(shè)置法律時，應(yīng)加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)、區(qū)域不同層次目標以及相關(guān)法律責任的設(shè)定，以此推動社會保障事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。其次，基于《社會救助暫行辦法》，加快《社會救助法》的制定。社會救助作為社會保障體系的兜底部分，其關(guān)鍵作用不言而喻。目前《社會救助暫行辦法》初步構(gòu)建了社會救助的科學體系，但仍面臨機制不規(guī)范、體系內(nèi)部與外部銜接不暢等問題。應(yīng)梳理社會救助各個環(huán)節(jié)制度，如家庭情況核查制度、救助標準機制、救助申領(lǐng)程序等，出臺統(tǒng)一的機制規(guī)范，加快實現(xiàn)社會救助標準化運行。總之，整合社會保障立法是當前工作的首要任務(wù)，需要不斷克服立法與實施脫節(jié)、城市和農(nóng)村差異化等問題。

第二，制定新法時應(yīng)確立統(tǒng)籌社會保障的立法理念。法治進程既是演進的，也是推進的，既有權(quán)利的伸張，也需要權(quán)力的運作，既是經(jīng)驗的也是建構(gòu)的，因此在某種程度上可以說是二者的有機結(jié)合[14]。首先，破除地方立法的局限性。我國的法律制定通常采用先試點后立法的方式，基本邏輯是通過地方立法實踐積累并提取行之有效的經(jīng)驗，再總結(jié)上升為國家層面立法，本質(zhì)上合理且有效。但是隨著地方立法增多，各地標準不同，社會保障領(lǐng)域立法逐漸在地區(qū)和城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)越來越多差異，呈現(xiàn)法律體系的分散趨勢，造成社會保障制度分散化。因此，在社會保障立法方面采取類似我國知識產(chǎn)權(quán)法律體系自上而下的先立法方式，為實現(xiàn)社會保障全覆蓋、多層次提供法律支撐。其次，重視立法的城鄉(xiāng)覆蓋和政策適用。社會保障立法的覆蓋往往是先城鎮(zhèn)后鄉(xiāng)村，導致農(nóng)村領(lǐng)域立法薄弱，這種相分離的城鄉(xiāng)立法也是造成城鄉(xiāng)社會保障差異顯著的原因之一，因此，應(yīng)建立“自適應(yīng)”的規(guī)范體系，即適用于城市居民的社會保障法律，在適當情況下類比適用于農(nóng)村，盡可能保證個人的社會保障權(quán)利。

科學理念的確立優(yōu)于制度設(shè)計，合理的制度設(shè)計優(yōu)于技術(shù)方案的選擇，這是建設(shè)社會保障體系的一條基本邏輯[15]。總的來說，“先地方，后中央；先城鎮(zhèn)，后農(nóng)村”的立法方式很難滿足社會經(jīng)濟發(fā)展和社會保障發(fā)展需求，應(yīng)轉(zhuǎn)變這種自下而上的立法演進，推進社會保障立法的頂層制度設(shè)計，完善社會保障法律體系的主干框架，再將社會保障各子系統(tǒng)進行分類設(shè)計，縮小城鄉(xiāng)差異。

（二）法律實施由分離走向協(xié)同

從城鄉(xiāng)二元格局走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必然要以改革現(xiàn)行體制為條件，通過調(diào)整行政機構(gòu)設(shè)置、強化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌職責以及消除部門利益追求等改革措施突破體制障礙[16]。

第一，提高各職能部門的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力。明確社會保障相關(guān)部門權(quán)限與職責的界限和銜接，通過職能確定主管部門，摒棄以往“多管齊下”的臃腫行政方式，做到權(quán)責一致，保障相關(guān)法律有效實施。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求下，推進社會保障各項政策實施的規(guī)范化、程序化，不應(yīng)局限于縣級行政部門改革，更要下沉進入鄉(xiāng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。作為改革重點，2018年我國組建了醫(yī)療保障局，整合了過去城鄉(xiāng)分離的醫(yī)療保險制度。醫(yī)保行政體制改革為養(yǎng)老保險、社會救助、社會福利等其他社會保障領(lǐng)域提供了明確指引。在黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加強社會保障體系建設(shè)的背景下，應(yīng)當加快推進社會保障事權(quán)與財權(quán)從分離走向統(tǒng)籌，將原有分散于各部門的社會保障事權(quán)與財權(quán)集中于社會保障部門，規(guī)范各級政府參與社會保障的事權(quán)邊界。由中央統(tǒng)籌各級政府社會保障財政分配，改善責任推諉和財政困難問題，實現(xiàn)中央與地方共同推進社會保障的規(guī)范化、法治化。

第二，推進鄉(xiāng)村社會保障領(lǐng)域依法行政與民主參與的協(xié)同。政策落實離不開群眾的積極參與，不論在鄉(xiāng)村還是城鎮(zhèn)，提高群眾積極性才能更好發(fā)揮社會保障的兜底作用。首先，在政府主導下適當擴大自主選擇范圍?；谀壳俺青l(xiāng)存在的現(xiàn)實差異，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的繳費能力還有很大差別，應(yīng)基于“合理差異”原則，為農(nóng)村參保人員合理安排強制繳費比例，通過宣傳讓群眾清楚了解參與社會保障的內(nèi)容與比例，由其自主決定如何參保。其次，強化自治組織作用。社會政策的推進在一定程度上需要民眾自我學習、自我接受。社會保障制度的復雜性和多樣性使得群眾對完整政策的認知存在一定難度，應(yīng)發(fā)揮我國基層自治組織作用，暢通民意渠道，保證決策公開化、透明化，提高科學化程度[17]。

社會保障最重要的環(huán)節(jié)在于落實，核心在于保障部門如何依法實施。未來一段時間，需要不斷調(diào)整各部門的職能架構(gòu)，既要優(yōu)化部門內(nèi)外部協(xié)同，又要強化社會保障依法落實與群眾民主科學參與的協(xié)同發(fā)展。

（三）司法保障由模糊走向規(guī)范

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障不僅難在缺少有效的立法、程序透明的行政執(zhí)法上，還難在社會保障權(quán)利救濟不充分上。推動社會保障事業(yè)實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的健康發(fā)展，現(xiàn)階段應(yīng)重點推進農(nóng)民社會保障權(quán)的實現(xiàn)，政府部門應(yīng)當加強對農(nóng)村社會保障體制的監(jiān)督和管理。

第一，完善鄉(xiāng)村社會保障的監(jiān)督檢查，包含政策實施監(jiān)督、程序民主監(jiān)督、財政基金運營管理監(jiān)督和檢查等。首先要將城市社會保障管理經(jīng)驗推廣到農(nóng)村，打通社會保障在農(nóng)村的“最后一公里路”，及時更新社會保障信息，強化人員責任制，增加工作透明度。在行政執(zhí)法改革的同時，對其進行專門監(jiān)督和社會監(jiān)督，打通群眾反映渠道，及時收集社會保障實施過程中所反映的問題。其次要建立嚴格、高效的社會保障基金管理和營運機制，如建立“城鄉(xiāng)社會保障監(jiān)督委員會”[18]，保證各種保障基金按時、足額發(fā)放，確保社會保障基金的專用性及有效投資運營，使社會保障基金保值增值。

第二，完善救濟渠道。首先，社會保障部門要提供行政救濟途徑，如設(shè)立相關(guān)行政爭議裁決機制，為城鄉(xiāng)居民提供解決社會保險爭議的法律途徑。其次，拓寬農(nóng)村救濟途徑，司法部門應(yīng)建立常態(tài)化送法下鄉(xiāng)制度，開放社會保障救濟的綠色通道，如在涉及農(nóng)村居民養(yǎng)老金、醫(yī)療賠償金、失業(yè)保險金和工傷補助金等具有緊迫性的社會保障財產(chǎn)權(quán)利時，優(yōu)先進行仲裁和訴訟，對于事實清楚的案件，可以先予執(zhí)行。同時向農(nóng)民大力宣傳法律知識，提高其法律意識，并為其設(shè)置法律援助。

四、結(jié)語

在鄉(xiāng)村振興背景下，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障法治路徑，要堅持體系的統(tǒng)一性和規(guī)范性。盡管我國社會保障體系尚未完善，在法律適用過程中仍存在諸多缺陷與不足，但是我國的社會保障制度已逐步走上法治軌道，在立法、實施和司法監(jiān)督上也體現(xiàn)出中國發(fā)展特色。誠如學者鄭功成所言，“從現(xiàn)代社會保障制度在各國的發(fā)展實踐來看，世界上并不存在公認的最佳社會保障制度模式，合理的社會保障模式只是與各國所處時代相適應(yīng)的制度安排”[19]。目前來看，在黨的領(lǐng)導下，我國正積極推動社會保障體系高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，法治保障必然是整套制度的基礎(chǔ)性支撐。根據(jù)我國的國情特征，構(gòu)建新的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障法律體系，逐漸改變過去城鄉(xiāng)分割的二元格局，消除制約鄉(xiāng)村振興的制度性障礙勢在必行。