基于土地資源約束條件下的耕地利用與保護措施研究

鄧佩如 王 滔

（1.銅仁職業技術學院，貴州 銅仁 554300；2.廣東省韶關市乳源瑤族自治縣自然資源局，廣東 乳源 512700)

前言

珍惜、合理利用土地，切實保護耕地是我國必須長期堅持的基本國策。耕地保護是涉及我國經濟社會可持續發展的全局性戰略問題。2020年以來，黨中央、國務院連續做出了有關耕地保護的決策部署。《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》(國辦發〔2020〕44號)明確強調耕地利用優先。對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉為其他類型農用地。在優先發展糧食和食用農產品生產的基礎上，適度利用耕地生產非食用農產品，引導市場調節供應過剩的非食用農產品，防止無序發展。《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”的通知》(國辦發〔2020〕24號)強調，嚴禁非農業建設非法占用耕地。任何人和單位不得違反規劃從事非農建設、占用耕地建房等行為。2021年國家發布《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）中用五個“嚴格”強調了耕地保護制度。

習近平總書記在參加政協農業界、社會福利和社會保障界委員聯組會時（2022年3月6日），明確指出糧食安全是“國之大者”。要落實最嚴格的耕地保護制度，加強用途管制，規范占補平衡，強化土地流轉用途監管，推進撂荒地利用，堅決遏制耕地“非農化”、基本農田“非糧化”。因此，本文基于土地資源約束條件，分析了當前我國農村耕地利用現狀以及對當前所面臨的難題，提出了較行之有效的應對措施，以期突破土地保護難題、守住18億畝耕地紅線的研究顯得十分重要。

1.充分認識耕地資源保護的必要性和緊迫性

糧食安全是“三農”工作的首要任務。人多地少的基本國情決定了我國必須實行最嚴格的耕地保護制度，解決耕地保護中出現的各類問題。第三次全國土地調查數據顯示，近10年間，全國耕地減少了753.3萬hm2，2021年中國人均耕地面積為0.007hm2。減少的耕地主要流向了國土綠化和農業結構調整。在極端天氣、新冠病毒疫情和出口限制等因素的影響下，糧食安全已成為中國經濟發展的一個長期而具有挑戰性的問題。要想科學合理地利用好有限的耕地資源就必須處理好糧食生產與效益的關系，不能簡單地用經濟效益來決定耕地的用途，必須在保證糧食生產的前提下再考慮用作其他的用途。

然而2021年8月-2022年6月自然資源部先后公開通報37個違法用地典型問題、24個農村亂占耕地建房專項整治處理結果不準確且未整改到位問題和53宗新增亂占耕地建房典型案例，涉及土地面積達54.80hm2，其中耕地面積為34.21hm2。在國家土地管理的高壓態勢下，依然有耕地撂荒、違法建設亂占耕地、耕地用于非糧食作物種植等耕地利用的問題存在，對農村社會經濟可持續發展和糧食安全構成嚴重威脅。采取有力舉措防止耕地“非農化”“非糧化”，牢牢守住國家糧食安全的生命線，變得尤為重要和迫切。

2.耕地資源利用存在的問題

2.1 耕地撂荒

《土地管理法》明確規定禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。據《中國統計摘要2021》顯示，全國耕地面積為12.786億hm2。根據自然資源部公布的統計數據顯示，2021年我國農作物總播種面積為1.6億hm2，耕地撂荒面積約達12.6萬hm2。剖析其主要產生的原因有三方面：一是因耕地基礎條件差導致的撂荒。據中國自然資源部統計，中國40%以上的耕地正在退化。三分之二的耕地屬于中低產田，而且一半以上耕地仍是沒有灌溉設施的“望天田”。受自然條件的限制，耕種條件差，糧食產量低，不能滿足農民生產生活的需要，導致耕地撂荒。比如貴州省屬喀斯特地貌地形地區，全省92.5%的土地面積都是山地丘陵，是全國唯一沒有平原的省份。水土流失嚴重，石漠化加劇，土壤肥力低下，導致糧食作物產出率低，耕地被迫撂荒。二是城市化發展迅速，吸引大量農民外出務工，戶口外遷，導致耕地撂荒。據報道我國城鎮化率2020年已達到了63.89%，較2000年提高了約28個百分點。城鎮人口總量達到9.02億人，接近翻了一番。20年內農村人口凈減少2.98億人；城鎮人口凈增加4.46億人。農業從業人員比重較20年前下降了27.4%，共減少1.83億人。20年內，中國人口居住生活生活地有農村轉變為了城市，就業渠道由農業轉變成了二、三產業。三是國家惠農護農政策落實出現“變味”。自提出要高質量發展推動鄉村全面振興發展以來，政府出臺“中央一號文件”加大對“三農”的補貼力度，強化農業基礎支撐作用。但一些地區仍出現耕地撂荒的問題，甚至出現利用國家增加補貼的機會，先騙取國家補貼后拋荒耕地的行為。2022年瀟湘晨報刊登的騙取糧食補貼案件中本地糧儲公司2013年11月至2020年8月共7年間先后以14名種糧大戶的名義，將外地糧食冒充種本地糧食，騙取糧食收購差價、補貼、獎勵共計26萬余元。時間之長，騙取金額巨大，導致中央惠農護農政策沒有真正用到農民身上，造成了廣大耕地的實質性拋荒。

2.2 耕地非農化

耕地非農化是指利用耕地從事非農業的活動。目前，在耕地非農化中，最受關注的熱點是違法占用耕地建房的問題。違法占用耕地建房問題主要表現為占用耕地建宅基地和占用耕地建農業休閑設施兩種。2018年國家對設施農用地和大棚房的清理整頓結果顯示，共排查各類農業設施1815.7萬個，發現“大棚房”問題16.8萬個，涉及占用耕地8666.67hm2。剖析其主要產生原因有四個方面：一是不合理的經濟效益驅動導致耕地非農化。由于從事農業生產帶來的經濟效益比從事非農業生產的經濟效益低，導致農民更傾向于將耕地用于非農業，以增加自身的收入。二是因農村規劃滯后導致的耕地非農化。因為農村“沿路”“沿河”發展的規律和“風水學”觀念，很多農戶建房的地址會選擇在靠近交通設施完備的地方，而靠近交通設施完備的、有充足水源的地方，往往是具有較大生產力和生產潛力的土地，這些土地80%以上屬于耕地。加之“依山傍水”風水學的影響，就導致農村亂占耕地建房的現象屢禁不止。三是片面理解鄉村振興導致的耕地非農化。在實施鄉村振興的過程中，一些區縣領導班子認為人工造幾個湖，建幾個景觀就是鄉村振興，導致在推進美麗鄉村建設中頻發打著“發展鄉村旅游”的名義，違法占用耕地進行農業休閑設施和區域景觀建設的現象，造成了不必要的耕地非農化。四是土地價格的差異性導致耕地非農化。土地資源流入交易市場中呈現出價格梯度遞減的規律，城市土地交易價格高于農村土地交易價格，城市中心到城郊再到農村土地價格的差異性較大，農村土地價格處在最低的梯度內。這就導致在實際的農業生產生活中，農戶更偏向于將耕地非農化，以獲取更高的土地流轉價格。

2.3 耕地非糧化

耕地非糧化是指不能利用耕地做出了種植糧食之外的事情。耕地非糧化主要表現為食物性生產非糧化和非食物性生產非糧化。部分地區將農業結構調整理解為單純減少糧食生產，部分經營主體在永久性基本農田上種樹，部分工商資本大規模流轉耕地用于種植非糧食作物。這些現象的產生對國家糧食安全造成非常嚴重的影響。根據調查，2021年我國耕地“非糧化”率初步判斷約為27%。分析其產生的原因主要有三方面：一是種糧成本持續增高，種糧產生的經濟效益低導致的耕地非糧化。據報道2021年我國糧食播種面積為1.6億hm2，中央財政對農民發放耕地地力保護補貼1204.85億元和一次性種糧補貼200億元，平均耕地的補貼僅為80.69元/667m2。農戶除要購買種子外，還需購買用于種植糧食作物的農藥、化肥、薄膜、機械等生產資料。高成本，低收益率的糧食市場導致大部分小規模分散經營農戶出現大量種糧收益下降甚至虧損的情況。這致使農民要么選擇耕地撂荒，要么選擇低投入高產出的非糧作物。二是片面理解鄉村發展政策導致的耕地非糧化。隨著美麗鄉村建設的提出，部分區縣對鄉村振興理解的片面化認為粗暴地將耕地種植為觀賞樹、景觀林、綠化草坪等就是提升了村容村貌。將耕地應用到經濟效益好的其他農業項目，種植高回報率的特色經濟作物就是“產業振興”，助長了耕地非糧化。三是我國農業生產區域專業化格局導致的耕地非糧化。通過農業生產區域專業化程度呈現地域和產品的專業化。很多省份在農業產業布局上會優先考慮自身優勢，重點發展經濟效益高的經濟作物，從政策和布局上引導農民的種植結構向“非糧化”進行調整。

3.耕地高效利用的路徑

3.1 構建“合作社式”農業社會化服務模式

積極鼓勵龍頭企業和新型農業經營主體采取“農戶+合作社+企業”的土地承包經營權流轉利用模式，將農村分散土地資源整合起來，通過建農場、農業園區等生產性基地，提高鄉村產業規模化經營和生產效率，增強農產品持續供給能力，從根本上解決“誰來種地、怎么種”的問題。據報道，截止到2020年全國近100萬個扶貧產業項目立項，建成各類扶貧產業基地共計10萬個以上。90%以上的貧困家庭通過“龍頭企業+合作社+貧困戶”等土地經營權流轉方式參與到產業發展當中，形成穩定增收的大好局面。

3.2 提高職業農民的職業素養

將農民素質提升計劃納入當地經濟和社會發展規劃，建立健全農村教育和農民培訓體系。通過“幼小初高本”教育資源的整合，建立健全“政府+部門+社會”三方于一體的教育培訓提升運行機制。例如貴州、四川等多省份針對農民、退役軍人、下崗失業人員、農民工、高素質農民、基層農技人員開展提升學歷、技能和綜合能力的高職擴招專項工作，農民可以進入高校學習，提升學歷，增加本領，更好服務農村。建立“政校企”聯合的高素質專業人才信息庫，開展多層次、多渠道、多形式的科技培訓和技術推廣，幫助農民掌握適應現代農業種植、生產、灌溉、管理等技術技能，從而提高耕地的利用率和產出率。2021年銅仁職業技術學院的47個科研團隊和17個技術服務團隊，為企業和農民積極開展了實用技能服務下鄉、技能培訓下鄉和實用技術服務下鄉等活動，實現精準的技術供給，有效的提升了農業人員業務素質。

3.3 完善農業產業基礎設施

因地制宜地完善各類生產基地、農業生產基地及各類農業要素培育工程，提高農業生產要素利用率。通過建設科普教育基地、打造藝術稻田、構建現代農業示范區和現代農業綜合園區等方式，將種糧與農業休閑、養老康養、科普教育、觀光旅游等產業相融合，增加種糧的附加值，提高耕地利用的綜合效益。

3.4 強化農業產業科技支撐

推動“藏糧于地、藏糧于技”戰略落地最好的方法就是充分地利用各種科學技術作為支撐。各地政府要結合自身實際、統籌各方資源，建立農業科技成果的轉化獎勵機制，加快農業科技相關發明、實用新型專利等成果的轉化，強化科技支撐，助推農戶增收，助力農業發展。比如攀枝花市西區科學技術局為有效提升西區特色農業發展，積極搭建服務平臺，通過組建科技特派員團隊、培育科技型農業企業創新主體和以科技項目支撐農業企業發展等三個舉措培育壯大了當地的農業產業，助力耕地保護和利用提質增效。

3.5 優化產業發展要素配置

建立健全農民創新創業服務平臺，鼓勵農民工返鄉創業，鼓勵優秀人才服務農村，形成人才雙向流動的良好機制，為農村一、二、三產業融合發展提供人才保障。積極探索“耕地保護+鄉村發展”新融合，將耕地利用與鄉村生態振興、產業振興等要求相結合，大力發展生態休閑新型農業，拓展種糧的功能和模式。

4.耕地資源管理對策

4.1 嚴格執行國家土地管理法規

一是加大耕地保護法律法規宣傳力度。通過多渠道加強對新的土地管理法、農村土地承包法、基本農田保護條例等法律法規的宣傳工作，增強農民耕地的保護意識。二是制定可持續發展的國土空間規劃。明確耕地保有量、建設用地規模、禁墾范圍等要求。嚴格控制非農業建設占用農用地。三是嚴格執行占用耕地補償制度。按照“占用多少，開墾多少”的原則，確保開墾的耕地真正落實到地塊。四是嚴格依法查處違反耕地保護的法律法規的行為。按照“堅決止住新增、穩妥處置存量”的原則，根據實際情況對違法違規占用耕地行為穩妥審慎處理，不允許“簡單化”“一刀切”，統一強行簡單恢復為耕地。

4.2 結合區域特點，制定相應的管理制度

一是各地制定與本地相關的耕地資源保護制度，健全黨政同責、齊抓共管、上下聯動的責任機制，將耕地資源保護納入本地區的年度專項工作計劃中。二是制定《基本農田保護工作實施方案》，層層簽訂《基本農田保護責任狀》。三是嚴格執行耕地審批制度，制定易操作的耕地用途管制流程。四是完善耕地資源保護管理的相關獎懲制度。區別對待違法違規行為，鼓勵耕地保護行為。例如廣東省針對耕地撂荒的問題，積極探索建立了撂荒耕地復耕獎補機制，采取“委托+流轉”、降低土地流轉租金、直接免租或降低耕地出租價格等方法，幫助鄉鎮順利開展撂荒耕地整治工作；截至2021年全省完成撂荒耕地復耕復種5.726萬hm2，超額完成年度計劃復耕2.14萬hm2撂荒地的任務。陜西省針對耕地“非農化”“非糧化”問題，出臺了《陜西省關于全面建立耕地保護田長制的實施方案》，通過建立以保護耕地和永久基本農田為目標的耕地保護田長制管理模式，形成區鎮村三級聯動全覆蓋的耕地保護網格化監管，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”現象的發生。

4.3 提高非糧化非農化監督信息平臺建設

一是全面推行數字化耕地保護，綜合運用衛星遙感等現代信息技術，建立農村土地利用的監控、評價、管理于一體的現代信息化監督平臺。二是建立耕地監督情況通報機制，相關政府部門全年至少開展2次及以上的耕地種糧情況動態監測評價。做到耕地保護“三及時”，即發現問題及時，解決問題及時，防范問題及時。三是選派專業的技術人員對土地利用和耕地保護實行信息化、精細化管理，及時更新電子地圖和數據庫，為提高非糧化非農化監督提供及時、動態、科學的第一手資料。例如杭州市雙浦鎮應用的“杭州市空間智治平臺”App 開展“耕地智保”數字化管理，通過現代信息化平臺，對當地的耕地利用和監管實行動態化管理。江西省瑞金市2021年建成標準化自然資源監管指揮中心，依托“人防+技防”，精準、動態管好耕地資源，牢牢守住耕地紅線，為全面推行數字化耕地保護提供了真實有效的實施案例。

4.4 強化地方政府監管力度

一是繼續強化政府在耕地保護中的主體責任。新《土地管理法實施條例》首次從行政法規層面明確了耕地保護的責任主體是省級人民政府。省級人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農田保護任務分解下達，落實到地塊，并隨時向國務院匯報落實情況。相關省級人民政府也要建立健全耕地保護機制和責任制，確保做到層層把控，切實達到耕地的保護作用。二是建立農村土地流轉的信息化平臺及服務機構，建立健全農村土地承包經營權流轉市場，引導農村土地使用權健康有序流轉。在農村全面推行家庭承包方式承包。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。同時，結合農業農村部出臺的《農村土地經營權流轉管理辦法》，建立農村多種形式的土地經營權流轉風險防范和保障機制，保護耕地，保障農戶的根本利益，幫助農村加快培育新型農業經營主體，促進土地適度規模經營。三是完善政府支農政策。通過推廣耕地輪作休耕制度，引導糧食生產功能區在生產完一季糧食后，可將耕地用于種植非糧作物。明確糧食生產功能區“三嚴禁”，強化地方政府監管力度，提高耕地質量，保證農民收入。