風(fēng)險社會下的行政法應(yīng)對

□周 濤

一、哄抬物價、毆打新冠肺炎防控工作人員行政處罰

新冠疫情期間有藥店、商家天價出售醫(yī)用口罩、防控物資擾亂社會市場秩序。某市場監(jiān)管局接到群眾舉報，對某藥房大幅抬高口罩銷售價格的行為進(jìn)行檢查。經(jīng)檢查后發(fā)現(xiàn)該藥店借口罩等防疫用品需求增加之機(jī)，將原零售價75元/盒的氪星牌口罩，大幅提價到160元/盒對外銷售，并且不進(jìn)行標(biāo)價。疫情防控過程中河北省張家口何某到龍關(guān)鎮(zhèn)某超市購物，超市內(nèi)部疫情防控人員要求其佩戴口罩，否則禁止進(jìn)入超市，由此，何某與防控人員發(fā)生沖突，進(jìn)而毆打防控人員，何某被縣公安局依法行政拘留，維護(hù)疫情防控過程中社會治安秩序。黑龍江省哈爾濱市道理分局對對一名辱罵毆打疫情防控工作人員的男子依法行政拘留10日，并處200元罰款。在疫情中許多疫情防控工作人員受到違法者的毆打、辱罵，行政機(jī)關(guān)依法對違法者做出行政處罰。

(一)處罰時適當(dāng)性判斷。主要指行政主體實(shí)施具體行政行為時目的和手段要適當(dāng)，也是行政法中比例原則的體現(xiàn),在行政處罰中體現(xiàn)為行政相對人有多大錯，行政主體就給予多大的處罰，能不罰就不罰，能少罰就少罰。在新冠疫情時期，不良商家針對疫情防控必需物品不合理的漲價且不對商品明碼標(biāo)價等行為，擾亂社會正常秩序社會危害程度極大，制造一種緊張恐怖氣氛，謀取不法利益，符合《價格違法規(guī)定》中列明的從重處罰情況，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可依法從重處罰。從上述兩個毆打防疫工作人員的案例看出，行政機(jī)關(guān)針對不同案件做出了不同的行政處罰，處罰的行為要與違法者的行為相當(dāng)。

(二)明確執(zhí)法依據(jù)。對某藥店哄抬物價行為處罰的法律有《價格法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等，在執(zhí)法過程中行政主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律的授權(quán)與規(guī)定實(shí)施。還應(yīng)當(dāng)細(xì)化規(guī)制不正當(dāng)價格行為的規(guī)定，完善價格聽證制度，保障經(jīng)營者的知情權(quán)與參與權(quán)[1]。對辱罵、毆打疫情防控工作人員擾亂正常的社會秩序的行為依據(jù)《行政處罰法》和《治安管理處罰條例》相關(guān)規(guī)定作出處罰。

二、強(qiáng)制隔離行政法應(yīng)對

針對這次疫情因公民拒絕配合治療，而實(shí)施的強(qiáng)制隔離措施，其對公民人身自由和財產(chǎn)都有極大的、直接的限制。強(qiáng)制隔離是有效防止疫情傳播而采取的一種應(yīng)對措施，其目的在于保護(hù)公民的身體健康、維護(hù)社會公共衛(wèi)生健康安全以及社會的秩序穩(wěn)定，避免危險擴(kuò)大。強(qiáng)制隔離是各國政府應(yīng)對公共衛(wèi)生事件最主要的行政強(qiáng)制措施，新冠疫情防控中，政府為保障公眾的生命健康不得不對特定對象采取隔離措施，但應(yīng)從本質(zhì)出發(fā)避免濫用損害行政相對人的合法權(quán)益。

(一)行政強(qiáng)制概念。行政強(qiáng)制是有關(guān)國家機(jī)關(guān)為維護(hù)國家與社會的管理秩序或?yàn)槠仁构?法人)或其他組織履行特定行政法上的義務(wù)而通過強(qiáng)制方法實(shí)施的具體行政行為[2]。行政強(qiáng)制是為預(yù)防而強(qiáng)制，在緊急狀態(tài)下為減少損害的發(fā)生而采取的一種措施。

(二)強(qiáng)制隔離性質(zhì)。

1.屬于具體行政行為。指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員，法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或個人在行政管理活動中依法就特定事項對特定公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)作出的具體行為。簡而言之就是直接影響老百姓權(quán)益的行政行為。醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為治病救人的責(zé)任承擔(dān)者，行使的是一種公共服務(wù)職能，經(jīng)過《傳染病防治法》的授權(quán)具有強(qiáng)制隔離的決定權(quán)，從而使得公民和醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間并非完全平等關(guān)系，而是行政法律關(guān)系。醫(yī)療機(jī)構(gòu)根據(jù)疑似病患者實(shí)際情況作出強(qiáng)制隔離決定直接影響行政相對人權(quán)利義務(wù)，所以是具體行政行為而不是抽象行政行為。

2.屬于行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)依其職權(quán)采取強(qiáng)制手段限制特定相對人行使某項權(quán)利和強(qiáng)制履行某項義務(wù)的處置行為，是為避免損失擴(kuò)大而緊急采取的一種行政行為也是為了預(yù)防而強(qiáng)制。行政強(qiáng)制措施的特點(diǎn)是暫時的、非懲罰性的、強(qiáng)制性的行為。在公共危機(jī)事件發(fā)生時，為了公共利益的需要采取的一種緊急性的行政強(qiáng)制措施具有合理性、正當(dāng)性。

(三)被強(qiáng)制隔離公民的權(quán)利保障。強(qiáng)制隔離是為了滿足社會公共利益的需要，減少病毒傳播風(fēng)險，是合理可行的而且是阻斷病毒傳播保障公民健康的有效手段。首先要保障被隔離人員身體健康。身體健康是作為一個公民最基本的權(quán)利，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)該主動積極對隔離人員進(jìn)行救治。如果患傳染病后不予救治的話就是對健康權(quán)的侵害。其次居委會(村委會)民政部門還要對因被隔離人員具有照顧或者要撫養(yǎng)的老人小孩給予及時照顧，也要保障他們的生命健康權(quán)。另外也要保障被隔離人員的隱私權(quán)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)要對患者的既往病史進(jìn)行保密，因?yàn)樾鹿诜窝子袕?qiáng)烈的傳染性，大眾會對得過這種病的公民有強(qiáng)力的排斥心理，不想和其接觸生怕自己也會感染，從而導(dǎo)致被隔離人員受到歧視，所以醫(yī)療部門要加大信息保護(hù)力度。

三、加強(qiáng)個人信息保護(hù)

在新冠疫情期間使用大數(shù)據(jù)行程碼、個人健康碼等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時監(jiān)控，我國一些企業(yè)開發(fā)相關(guān)小程序制作健康碼，對公民十四天內(nèi)的出行有無進(jìn)入中高風(fēng)險的區(qū)域進(jìn)行監(jiān)測。科技公司也積極利用相應(yīng)的信息數(shù)據(jù)，制定了“健康碼”等應(yīng)用程序來幫助用戶防控疫情[3]。地圖公司甚至把周圍出現(xiàn)的確診病例位置標(biāo)出來，用戶可以使用地圖發(fā)現(xiàn)周圍是否存在確診病例。

(一)個人信息保護(hù)制度及存在問題。

1.信息采集環(huán)節(jié)。個人信息的采集是公權(quán)力對私權(quán)力合理限制，個人利益和社會公共利益的沖突。因此在數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)要經(jīng)過信息主體本人的同意并告知采集的目的，應(yīng)當(dāng)遵循最小范圍不得過度收集個人信息。重點(diǎn)采集對象是確診病例、密切接觸者、次密接觸者及其疑似病例，并不是針對所有的公民。最小化原則還應(yīng)體現(xiàn)在，如果可以通過使用所收集的非敏感個人信息就可以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，那么就不應(yīng)擴(kuò)大個人信息收集的范圍[4]。最小化原則是能夠有效避免個人信息超采的有效手段。但在實(shí)踐中健康碼是由政府和企業(yè)以及某些科技公司一同研發(fā)，采集的有個人的身份證號、聯(lián)系方式、姓名，還可以定位到個人，如何保障企業(yè)科技公司采集過程信息不被泄露，增加了個人信息泄露的風(fēng)險。

2.信息使用環(huán)節(jié)。中央網(wǎng)信辦發(fā)布的《關(guān)于做好個人信息保護(hù)利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》，對公共衛(wèi)生事件中個人信息的收集、使用進(jìn)行法律規(guī)制。采集的數(shù)據(jù)只能用于疫情防控的需要，不能用于其他目的。遵循比例原則符合目的性、適當(dāng)性，這樣有助于降低信息在使用過程中收集組織濫用權(quán)力，導(dǎo)致個人信息外泄的風(fēng)險。但是《關(guān)于做好個人信息保護(hù)利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》中沒有規(guī)定信息共享的問題，實(shí)踐中多部門、多組織重復(fù)登記個人信息，導(dǎo)致資源浪費(fèi)同時增加基層工作人員的負(fù)擔(dān)，降低了工作效率。

3.信息存儲環(huán)節(jié)。為了公共利益的需要采集、使用公民個人信息，限縮公民合法權(quán)益，不可否認(rèn)通過健康碼等措施提高了政府部門的工作效率有效阻止疫情的傳播，是當(dāng)然有效可行的。但是采集的信息如何保管，公共衛(wèi)生突發(fā)性事件結(jié)束以后收集的信息如何存儲以及存儲多少時間，會不會面臨安全風(fēng)險，有待商榷。

(二)個人信息保護(hù)的建議。

1.加強(qiáng)個人信息保護(hù)的行政監(jiān)管。《個人信息保護(hù)法》第60條規(guī)定國家網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)個人信息保護(hù)工作和相關(guān)監(jiān)督管理工作，加大對企業(yè)、個人等掌握個人信息數(shù)據(jù)的主體在獲取、分析和利用個人信息數(shù)據(jù)中的違法違規(guī)行為的監(jiān)管力度。采取事前事中事后相結(jié)合的監(jiān)管途徑，建立侵害個人信息案件投訴平臺并積極受理被侵權(quán)人的報案、舉報、控告，通過對相關(guān)線索開展調(diào)查活動，形成政府、企業(yè)、社會組織、公眾共同參與下的個人信息保護(hù)環(huán)境，對被侵權(quán)人反映和舉報的相關(guān)問題及時采取措施，將案件進(jìn)展情況及時告知被侵權(quán)人。

2.提高公民保護(hù)個人信息安全法治意識。由于大數(shù)據(jù)信息的多樣和復(fù)雜，完全依靠政府、企業(yè)根本不能對每一位公民的個人信息提供全面、及時、準(zhǔn)確的保護(hù)。所以加強(qiáng)公民自身信息的防范意識尤其重要，是保障個人數(shù)據(jù)信息安全的關(guān)鍵，也是大數(shù)據(jù)時代每個公民自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任。媒體網(wǎng)絡(luò)平臺要進(jìn)行常態(tài)化的宣傳強(qiáng)調(diào)與法律普及，承擔(dān)起社會責(zé)任，提高公民保護(hù)個人信息的法治意識。

3.加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)和媒體的監(jiān)管。在新冠肺炎防控過程中，網(wǎng)絡(luò)、媒體對疫情防控信息的及時報道，幫助人們了解自己是否在相同的時間段和感染者到達(dá)相同的區(qū)域，能有效快速進(jìn)行自我檢查，起到的積極作用有目共睹。然而，在新冠肺炎出現(xiàn)初期，網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)上公開感染者的身份信息，導(dǎo)致大批網(wǎng)民對感染者進(jìn)行人肉搜索，更有甚者發(fā)部虛假信息進(jìn)行造謠，人民群眾要增強(qiáng)自我辨別能力做到不傳謠不造謠不信謠。言論的自由也是有界限的，虛擬空間不是法外之地。因此，不但要對侵權(quán)行為人進(jìn)行追責(zé)，還要進(jìn)一步加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的監(jiān)管，敦促其及時履行刪除義務(wù)，減少個人信息因違法公布所造成的損害。

四、以青島市為視角的行政獎勵

新冠肺炎防控主要是由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，我國行政機(jī)關(guān)在疫情防控中采取諸多強(qiáng)有力的措施，精準(zhǔn)且高效地減少了疫情的傳播風(fēng)險。在新冠防控過程中主要是行政處罰、行政強(qiáng)制措施，但是很少使用行政獎勵措施。在行政法治社會中主要有兩種方式：一是行政處罰也是常用的手段，利用國家強(qiáng)制力保障實(shí)施促使行政相對人自覺守法。二是獎勵性措施，行政主體通過給予行政相對人一定物質(zhì)獎勵使行政相對人受益后，能夠積極自覺服從行政機(jī)關(guān)管理、配合行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，處罰和獎勵最終目的都是為了社會的穩(wěn)定，形成良好的社會秩序。

在現(xiàn)代立法中關(guān)于授權(quán)、補(bǔ)貼、減稅以及其他財政減免的規(guī)定都是積極獎勵的重要例證[5]。在新冠疫情期間行政相對人實(shí)施許多支持配合行政機(jī)關(guān)疫情防控的規(guī)定，比如：積極佩戴口罩、量體溫、居家隔離，這樣的行為應(yīng)該通過行政獎勵予以肯定和褒獎。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好人民群眾就地過年服務(wù)保障工作的通知》(以下簡稱《通知》)，作出了科學(xué)倡議和合理安排。過年是重要的節(jié)日之一，讓人民群眾就地過年減少疫情傳播風(fēng)險，青島市相關(guān)部門和企業(yè)也紛紛推出福利政策。青島市嶗山區(qū)對春節(jié)期間外地留嶗企業(yè)工作人員發(fā)放1,000元消費(fèi)券，倡導(dǎo)減免半月房租，免費(fèi)游嶗山等活動，青島高新區(qū)對就地過節(jié)的省外務(wù)工人員及所在企業(yè)按照每人800元補(bǔ)貼。按照《通知》工作部署，經(jīng)市政府批準(zhǔn)通過云閃付APP發(fā)放消費(fèi)紅包1,000萬元促進(jìn)春節(jié)期間消費(fèi)，春節(jié)期間在青人員免費(fèi)乘坐公交車。通過這一系列措施鼓勵外地工作人員留青過年減少人員大規(guī)模流動，這一系列激勵舉措得到了廣泛好評。疫情防控期間的行政獎勵發(fā)生在特殊時期，對行政法治秩序而言能夠弘揚(yáng)社會正能量，也是“人民至上”理念的一次實(shí)踐。

五、結(jié)語

在工業(yè)社會時期風(fēng)險主要來自于大自然，隨著時代的進(jìn)步現(xiàn)代化社會風(fēng)險主要來自于人類自身為改造世界而產(chǎn)生的一系列不良反應(yīng)，風(fēng)險來臨時人們根本無法完全預(yù)測到，只有當(dāng)風(fēng)險實(shí)際發(fā)生后人們才能認(rèn)識到，法律是治國之重器，物質(zhì)基礎(chǔ)改變必然引起上層建筑的改變，為有效回應(yīng)風(fēng)險社會的挑戰(zhàn)，現(xiàn)代行政法要做出合理應(yīng)對。