我國農村互助型養老服務運行機制問題與對策研究
——以湘潭市柳橋村為例

□徐金燕 魏辰宇 陳星宇

近年來，我國農村老年人口快速增長，養老問題成為社會各界關注的重要性議題，國家也出臺了一系列政策推進農村養老服務基本運行機制的建立和完善，2021年《政府工作報告》更是強調要“發展普惠型養老服務和互助性養老”。由于我國農村養老服務事業起步較晚，運行機制仍然存在諸多問題，供給效率和效果與老年人的多元化需求仍具有較大差距。本文以湘潭市柳橋村為例，分析農村互助型養老服務運行機制存在的問題，并提出針對性的政策建議，希冀為促進農村養老服務的良性發展提供參考。

一、我國農村互助型養老服務的典型模式

農村互助養老服務是指在農村地區以自主互助服務理念為底層邏輯，老年人彼此之間提供生活照料、精神依托和精神慰藉的一種養老方式[1]。互助型養老服務運行機制是指在養老服務生產到供給過程中，對其產生影響的各因素的結構、功能及其相互關系和運行方式[2]。目前，我國農村互助養老服務主要有以下四種典型模式[3]。

(一)肥鄉農村互助幸福院。河北省肥鄉縣的“互助幸福院”是農村互助養老新模式的典范，按照“村級主辦、互助服務、群眾參與、政府支持”的原則實施“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務”的社會化養老。該模式鼓勵多元主體參與，將老年人視為養老服務的生產者而不是被動的接受者。目前各地的實踐模式大都以肥鄉縣為藍本。

(二)結對組圈式互助養老。這種模式最早于2005年在天津市開始，隨后在遼寧省大連市得到進一步發展。該模式采取老人自愿或匹配結對與組圈的方式，進行抱團養老，是鄰里守望相助的典型體現，包括結對互助、“關愛圈”互助、“老伙伴”計劃等具體形式[3]。在這種模式之下，農村空巢獨居老人自發組隊，相互照應，本著鄰里信任，共同持有聯絡家庭的鑰匙，通過呼叫器進行家庭聯網，應對緊急情況。

(三)據點活動式互助養老。2007年，山東省青島市四方區設置了互助養老點，統一配備娛樂器材設施，提供補助，這是我國據點活動式互助養老最早的實踐經驗。這類模式以固定場所為中心，慢慢發展為一個互助養老的生態圈，周圍老人以此為據點，形成一種互助的儀式感，在服務供給過程中，更加自覺和規范。

(四)時間銀行式互助養老。“時間銀行”是指政府通過制度設計，支持和鼓勵低齡老年人為高齡老年人提供非專業性的養老服務，按照一定的規則記錄服務提供者的服務時間，儲入“時間銀行”個人賬戶，將來可兌換相同時長的服務[4]。這種互助養老方式在一定程度上減輕了老年人對養老的焦慮情緒，使其不用擔心自己年老時無人照料的問題。目前我國農村對于該種模式的運用主要集中在一些與城市差距較小、志愿者數量充足的農村，如青島市、長沙市等。

二、湘潭縣柳橋村互助養老服務運行機制的現狀

湘潭縣歸屬湖南省湘潭市，現轄14個鎮，3個鄉，321個行政村。柳橋村是湘潭縣中路鋪鎮規模最大的行政村，涵蓋70個村民小組，村內60歲以上老年人1,300余人，占村內總人口比重約30%，其中半數為空巢老年人。湘潭縣以農村幸福院為藍本、柳橋村為試點，在村中打造老年人、鄰里互助點、長者之家等“黨建+蓮湘頤老”養老服務陣地，并將服務內容延伸到家庭醫療、養老服務網絡，探索農村自助式鄰里互助養老模式[5]。以下從組織主體、服務對象、實現方式、服務內容、效果評估五個環節分析柳橋村互助型養老服務運行機制的實踐狀況。

(一)組織主體。柳橋村互助型養老服務的組織主體采用多元合作的形式，集結黨員、志愿者、專業人員三方面力量為互助型養老服務正常運行保駕護航。具體包括黨員戶、村民小組長、志愿者、老年協會、就醫聯系人等。各類組織主體的能力各有所長，并從自身特點出發，為服務對象提供細致、專業的服務，再通過多元主體的共同協作，為服務對象打造出了一個基本涵蓋其所需服務供給能力的組織主體。

(二)服務對象。柳橋村將互助型養老服務的對象按照家庭情況、互助能力大小等客觀因素進行類別劃分。如在本地區管轄范圍內60歲以上的老人被劃分成三個類別：留守老人、散居老人、特困老人。留守老人的利益需求點在于情感溝通和慰藉，散居老人則亟需解決孤獨的心理問題，特困老人養老服務的重點在于解決物質生活上的保障問題。

(三)服務內容。一是物質層面，柳橋村將住所、生活物資、醫療保障等與老年人養老生活質量相關的內容放在首要解決的位置，滿足老人們對于養老服務的需求。當地政府出臺配套政策，內容涉及農村養老工作任務、服務組織機制、半失能老人護理機制、責任明確、社會組織參與、安全運行機制、居家養老實施細則、社區養老運行細則八個方面，基本囊括了農村老人養老服務過程中面臨的各種問題及處理辦法。二是精神層面，柳橋村注重老年人對于家庭歸屬感和陪伴感的心理需求。通過建立定期的心理疏導以及設置村內互助點供老人互相之間建立情感交流，填補了由于無子女或者子女外出工作而造成的心理空虛。

(四)實現方式。組織主體針對不同類別的服務對象設置個性化的服務標準和服務內容。如針對留守老人實行定人、定期的日間照料和探訪，解決其對于關愛的需求；對于散居老人，通過固定場所供給養老服務的方式，將周邊散居老人聚集一起，滿足照料和探訪需求之后，進一步滿足其社交需求；對于特困老人，則通過搬遷到集體居住場所的方式，解決其物質保障和生存的需求。

(五)效果評估。柳橋村對于互助型養老服務的效果評估基本上是通過政府走訪調查得到服務對象自主評價的方式來完成。政府領導進行走訪調查時，會根據當下時間節點的情況進行一個主觀和短期的判斷，站在較為宏觀的立場，集中地、有體系地提出整改意見；老人的自主評價則較為分散，所述內容、提出時間、表達對象都具有隨機性且具有較強的主觀性。因此，柳橋村在收集效果評估反饋數據上存在一定難度，同時也缺少相應的常態化反饋機制。

三、湘潭縣柳橋村互助型養老服務運行機制存在的問題

(一)政府主導不能滿足養老服務多元化需求。目前，柳橋村大部分互助型養老服務仍然是政府全流程管理和督辦，所提供的養老服務主要是生活照料與聊天等。在柳橋村互助型養老服務運行過程中，服務供給方主要由政府工作人員擔任，相關專業人士(如醫療人員和社會工作師等)處于輔助的邊緣地位?；ブ宛B老服務的工作人員大多是駐村領導干部，他們對于村內老人的情況比較了解，但是專業知識儲備和實踐經驗較缺乏，難以在第一時間解決老人在醫療救治、心理疏導方面的需求。在資金方面，主要來源依舊是國家財政支出，其次是志愿者自費補足，資金鏈條不充裕導致對老人在進行互助過程中的基礎設施和相應醫療設備的使用只能夠延遲滿足。單靠政府對服務進行供給和升級，將無法及時、準確滿足多樣化的養老需求。

(二)老年人參與率低制約互助能力水平提升。由于受傳統“養兒防老”等思想意識的影響，大部分農村老年人更期望與子女共同居住。柳橋村實際參與農村互助型養老服務模式的老年人相當有限，其互助能力和參與程度也并未達到相應標準。一些參與到互助型養老服務的老年人表示，在子女尚在的情況下選擇互助養老會影響到面子問題，從而成為笑柄。老人們對于互助型養老服務的參與意愿不強、熱情較低，認為是“沒有子女管”才會選擇，也不愿意去了解服務的相關內容。例如，部分老年人對政策和具體實務的處理過程不了解，不會使用諸如體溫計、血壓計之類的用具等，在互助過程中不知道從何下手，僅僅停留在打掃衛生、跑腿、聊天等較淺層次的互助方式上。一旦涉及護理、醫療程序等相關項目便變得手足無措。此外，部分老年人存在利己主義思想和對他人不信任，甚至存在搭便車行為，通過自己較少的參與得到較多的服務回報，主動提升互助養老的參與程度和互助能力的動力不足。

(三)服務內容單一化降低供需匹配度。我國農村互助型養老還處于尚不完善的階段，能為老人提供的服務大都集中在基本的物質幫助、生活照料以及老年群體的精神慰藉層面，供給服務內容出現供需匹配滯后的情況。在柳橋村，養老服務內容的調整主要是在主管部門領導視察之后進行，對于老年人的切實感受缺乏常態化的反饋機制。服務供給方在對服務內容進行調整時，主要是從組織主體的角度出發，對于老人們意見的參考較少；在一些地區，對不同情況的老人采用統一的供給標準，供給內容缺乏針對性，與需求匹配度不高。例如，在柳橋村互助型服務實踐初期就出現了床位無法滿足高齡老人的床位需求。服務內容與項目設置不夠全面，對老年人所需的基本醫療物資儲備和緊急就醫流程的設置存在不足，服務質量無法契合老人的實際需求。

(四)套用現有模式忽略地域特殊性。我國農村最常使用的互助型養老服務模式是模式，聚集居住的形式為長期留守農村的空巢老人帶來了一定的歸屬感。柳橋村的“長者之家”建設也主要是模仿這種模式，但沒能充分考慮當地的現實條件，只是在簡單的形式和流程上進行套用，缺乏對聚集地的選址、老人互助小組的安排、對應的地區特殊性調整進行合理的布局和邏輯思考，使農村互助養老服務效果達不到預期目標，限制了未來互助養老服務的可持續發展。這主要是因為相比城市，農村無論是在經濟和基礎設施等硬實力方面，還是在專業人才、創意思維等軟實力方面都具有很大的差距。一些貼合度高、有創新力的農村互助養老模式缺乏可以落地實施的客觀條件，養老專業知識儲備豐富的人員缺少甚至沒有。因此，許多村落只能暫時根據情況套用現有一些實踐形式，拉長了互助型養老服務供需的契合過程。

(五)偏重量化數據忽略情感需求。目前我國互助型養老服務效果評估的數據結果主要根據老人的互助參與率、入住率等可量化的數據為參考，缺乏對老年人情感需求滿足情況的效果展現。在柳橋村進行走訪調查老人對于服務的評價、服務內容和需求的匹配度、老人養老需求的滿足程度等這些難以量化和評估的軟性指標時，如貧困老人所需要的穩定住房帶來的安全感和庇護感、農村空巢老人所需要的社交關心帶來的歸屬感和陪伴感等等，則表述較少，在實際的服務運行過程中也放在較為后置的部分。

四、優化我國農村互助型養老服務運行機制的對策

(一)大力培育農村互助養老服務組織力量。一是在供給服務組織人才培養方面，可以與本地區內高校進行合作，將與養老服務、醫療服務、社會工作相關領域的學生引進參與實習活動，或者設立相關崗位通過招考方式引進相關人才。二是選派熟悉當地村內老年人情況的工作人員到其他地區與經驗豐富的互助型養老服務實踐工作人員進行交流，或是參加專業養老服務機構組織的技能培訓活動，豐富自身的專業知識儲備，提高服務專業度。三是在政府財政支持、個人捐贈和社會資助等多方籌集資金的基礎上，利用新媒體平臺向外部展示當地農村互助型養老服務運行的現實處境，鏈接外部社會資源，吸引紅十字會、老年人關愛協會等相關公益組織對互助養老進行資金和專業上的幫助。

(二)加大農村互助養老服務宣傳力度。提高農村老人參與互助型養老服務參與率關鍵在于讓老年人從心理上接受這種養老模式，要加大宣傳的深度和廣度，吸引更多老年人參與到互助式養老中來。一是通過政府工作人員走訪宣傳，為老年人講解互助式養老的詳細情況與優勢，幫助老人消除信息不對稱造成的不安全感，讓他們逐漸產生對互助式養老的好奇心，進而參與到互助養老中來。二是引導老人體驗互助式養老，將有參與意愿的老人納入到互助式養老中，切身感受這種服務的便利；促進老年人之間的人際交流，以老年人的第一視角對互助式服務進行評價和宣傳，以此吸引更多的老年人產生參與意愿，最終參與其中。三是定期開展文娛活動，用軟交流代替硬宣傳，打造互助式養老的情景傳播，真實展現服務圖景，抵消老年人的戒備心理。

(三)建立農村老年人服務需求調查動態反饋機制。養老服務供給方在進行服務內容調整之前，對服務對象進行調查，了解他們對于現有供給內容的感受與評價，掌握他們短期內的需求變化動態，以改進服務內容，增強服務效果。建立農村老年人服務需求調查動態反饋機制，設立專門的意見收集辦公室，一方面作為常態化事項，定期對老人們的供需情況進行全面的摸底調查，結合老年人的意見、專業人員的建議以及村內現實的資金、人力情況進行服務內容的調整；另一方面則作為即時便利的對話窗口，當老人遇到問題時可以及時進行回應，并做出相應的整改，及時滿足老年人的需求。

(四)完善互助養老服務模式創新運行保障制度。完善養老服務模式創新運行保障制度主要從主觀因素和客觀條件兩方面著手：一是做好足夠的創新能力者儲備，有意識地提高農村互助型養老服務頂層設計者的專業知識儲備及人員儲備量，在此基礎上培養其主動創新的意識和能力。在對當地農村老年人養老情況全面了解的基礎上，分析本地互助型養老服務運行機制的共性和特性，針對性地提出切實可行、便于操作的改良建議。二是加大資金和物資儲備，使互助養老模式創新具有可以落地實踐的客觀條件。例如，可以加大互助型養老服務撥款數額，通過鏈接社會外界資源借用相關人員的執行能力，完善創新需要的配套基礎設施建設工作等。

(五)制定農村互助養老服務長短目標協調發展規劃。我國發展農村互助養老服務的目的不僅僅是在“量”上緩解當下養老壓力，更是期望在“質”上實現長期的可持續性發展。因此，在制定互助型養老服務目標的過程中，應該有相應的短期和中長期目標的考量。根據農村互助養老組織的力量、互助對象的需求、客觀物質基礎，在短期內制定相應的、可達成的數據指標，同時樹立與國家互助養老服務宏觀目標相適應的長期目標，然后通過動態反饋機制收集服務對象的意見，實時對目標進行階段性的調整，既貼合當下本地老年人的客觀實際需求，也有利于實現國家制定的農村互助型養老服務的發展目標。