國家環境治理與資源環境審計：環境政策工具的沿革與演化

朱佳璇

南京審計大學，江蘇 南京 210000

0 引言

經濟的高速發展帶來了嚴重的環境問題，如資源環境承載力不足、氣候變化嚴重、溫室氣體排放過多、河流污染等。為了經濟和社會的可持續發展，中國加快推進生態文明建設，“十四五”規劃中提到要加快推動綠色低碳發展，持續改善環境質量，提升生態系統質量和穩定性，全面提高資源利用效率。政府也提出一系列有關環境治理的政策和目標。環境政策具有非常重要的意義，直接意義是可以緩解環境惡化引起的問題，如溫室效應、極端天氣、冰川融化等；長遠意義是有助于綠色能源的研究，促進經濟向綠色可持續發展方向轉變。從國際意義上來說，這是中國履行大國責任、構建人類命運共同體的責任體現。

與此同時，隨著審計在國家治理目標、職能、地位上的轉變，審計的內涵不斷擴大和外延，資源環境審計逐步發展，在我國國家環境治理工作中承擔了重要的角色。黨的十八屆三中全會提出對地方政府進行環境考核，對領導干部進行自然資源資產離任審計，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，樹立綜合性政府績效觀。所以，資源環境審計作為一項環境政策工具，其對國家環境治理有顯著作用，研究其對環境治理的影響機制，提升資源環境審計政策效用具有現實意義。

本文運用文獻研究法，在對環境政策工具和資源環境審計相關的文獻研究的基礎上把環境政策工具分為三類。基于資源環境審計的發展歷程，分析資源環境審計對環境治理的影響機制，并對資源環境審計政策提出對策和建議。

1 文獻綜述

從現有研究來看，對于環境政策工具的分類有多種角度。趙玉民等[1]提出環境政策工具有顯隱性工具之分，其中顯性工具由國家、企業和公眾所使用；隱性工具則是社會公眾的環境保護意識、觀念、認知等。陸道平[2]借鑒德國和丹麥的環境治理經驗，在3種環境政策工具的基礎上新增協商吸納型和自治型環境政策工具，他認為協商吸納型和自治型環境政策工具可以充分發揮社會公眾的參與積極性和主觀能動性，增強社會公眾對環境問題的重視程度和責任感，同時還可以有效降低政府環境治理的成本和壓力。

關于資源環境審計的研究，大部分從資源環境審計的職能、作用、方法和問題方面進行研究。葉元發[3]提出資源環境審計能夠有效推進“兩型社會”建設，全面實現可持續發展目標。嚴偉[4]總結了資源環境審計的方法體系，包括環境費用效益分析法、環境經濟評價法（市場價值法、替代市場法、調查評價法），根據具體的審計內容確定合適的審計方法。李兆東等[5]提出資源環境審計還能作為環境治理中政府信任的保障工具，通過揭示、抵御、預防的機制發揮政府信任保障的作用。

2 環境政策工具的演化

2.1 命令控制型環境政策工具

命令控制型環境政策工具的執行基礎是政府的強制力，通過出臺法律法規、標準、禁令，直接對企業污染物排放規定了上限，對企業的環境污染行為進行直接控制。強制力可以為環境政策執行的效果性和時效性提供保障。但是命令控制型環境政策工具的局限性也是由其強制性導致的，政府要求企業必須服從既定統一的污染排放標準，企業是被動服從者，不能激發企業主動進行污染排放相關技術的創新。并且，這種政策工具的執行效果需要政府提供較高的監督力度，增加了政府監管費用，即政策執行成本高。

2.2 市場激勵型環境政策工具

想要激勵企業主動參與環境治理，還需要通過市場這種可以直接影響企業經濟利益的方法。市場激勵型環境政策工具就是以市場為基礎，通過對資金進行配置來影響企業的經濟利益，從而改變企業的污染排放行為。市場激勵型環境政策手段包括征收排污費、環境稅，實施資源價格政策、產權交易政策、補貼政策等。市場激勵型環境政策工具的優點是執行成本比命令控制型環境政策工具的低，并且可以有效激勵企業進行綠色技術創新，提高資源的利用效率。市場激勵型環境政策工具的局限性在于當市場機制不健全時，基于市場的排污費、環境稅、排污權交易這類手段就無法發揮出其應有的效果。并且市場激勵型環境政策工具的效果體現有一定的時間滯后性。

2.3 自愿型環境政策工具

在自愿型環境政策工具中，政府的角色不再是主導角色，而是企業、社會公眾在自愿的基礎上參與環境治理。自愿型環境政策工具與命令控制型環境政策工具相比，最大的差別就是前者不具有強制性，有一種道德宣傳的性質。自愿型環境政策工具手段主要包括教育宣傳環保知識、對行業模范企業表彰表揚、對排污企業通報批評、對企業的環境信息進行公開等。通過環境保護的教育宣傳逐漸提高社會公眾對環境保護的重視程度，使其在消費時更偏向于選擇綠色環保的企業而非排放污染的企業，并且主動對排污企業進行監督，在輿論壓力中迫使排放污染的企業主動采取污染防治的行為，進行綠色環保技術的創新，共同完成環境質量目標。隨著生態環境建設在國家治理中的地位越來越顯著，國家環境治理的要求也逐漸提高，國民的環保意識也逐漸增強，這種自愿型環境政策的參與主體也越來越多，對于企業污染排放的監督力度越來越大，既促進了企業的綠色技術創新，也降低了政府的監管成本。但是正是由于其缺乏政府強制力的保障，所以在環境信息公開方面，存在一定的信息不對稱問題。企業出于維護自身利益以及涉密信息保護的立場不會對涉及環境的具體信息進行詳細公開，但是僅針對現有企業公開的環境信息，公眾難以判斷企業是否存在違規超標排放污染的情況，這就對公眾監督的力度大打折扣。并且我國現在還缺乏公開透明的監管環境，導致公眾的參與度有限。

我國的環境政策工具經歷了“命令控制型環境政策工具主導—多元環境政策工具共同使用”的演化歷程。政府在環境治理中由原來的臺前主導角色慢慢退居幕后，企業由原來的被動服從環境治理要求轉變為主動參與環境治理，社會民眾也從原來“事不關己”的旁觀者轉變到現在逐漸提高環保意識、對企業進行監督的參考者。形成了政府、企業、社會三者協同合作的環境治理新常態。

3 資源環境審計的發展歷程

1983—1997年是我國資源環境審計的萌芽發展階段。此時，環境保護這一概念還未進入國家和政府的意識范疇，并沒有出臺很多與資源環保相關的政策。資源環境審計的主體、個體、內容、重點這些問題處在還未明晰概念的狀態，僅僅是在幾個城市中試點進行了環境保護專項資金審計。

1998—2002年是我國資源環境審計的摸索階段。農業與資源環保審計司在1998年予以成立，對資源環保審計的概念和職能進行了明晰，是資源環境審計進入新階段的標志，這一階段主要針對污染治理和生態保護兩個方面進行了審計。

2003年至今是我國資源環境審計的茁壯成長階段，此階段資源環境審計呈現多元化發展趨勢。2003年環境審計協調領導小組在審計署的領導下予以成立，自此資源環境審計有了明確定位，成為全屬性的工作。之后中央陸續出臺了各種資源環境保護相關的法律法規、政策標準，為資源環境審計的蓬勃發展指明了戰略性的方向。各地的審計廳紛紛下設農業與資源環保審計科，到2010年后，有些地方的審計廳將資源環保審計科單獨列出，提高了對資源環保審計的重視程度。同時，對資源環保審計的內容也進一步擴大，由2002年之前僅僅針對資源環保有關的專項資金擴展至污水、大氣污染、節能、退耕還林、礦區資源等多個領域。并且，資源環境審計方法也更加成熟、先進，例如，利用大數據技術、3S技術、開源GIS軟件，極大提高了資源環境審計的效率。在2012年，生態文明建設的地位顯著提升，社會公眾開始重新認識和重視生態保護工作，資源環境審計也加快了發展的腳步。2014年，國務院發布了加強審計工作的意見，要求加強審計全覆蓋，其中包括要對國有資產、國有資源的審計全覆蓋，并提出對領導干部自然資源資產離任審計進行試點工作。2015年正式出臺開展試點工作的公告，多地紛紛展開試點。2018年其正式在全國范圍內展開。領導干部自然資源資產離任審計的提出進一步豐富了資源環境審計的內涵，各地方領導干部的執政思想也轉變為可持續發展政績觀，這是環境保護理念在地方工作中的體現。

從我國資源環境審計的發展歷程來看，國家對環境保護生態建設的重視程度越來越高，資源環境審計的目標也順應時代的要求，從單純的專項資金，擴展到各類資源、各項政策，再擴展到領導干部的環境保護責任履行情況。今后，資源環境審計的內涵還會不斷擴大，國家的環境治理還會不斷加強。

4 資源環境審計對環境治理的影響機制

4.1 促進綠色技術創新

資源環境審計可以促進綠色技術創新。資源環境審計實施以來，領導干部考核不再以GDP作為唯一評價指標，領導干部對自然資源資產的責任情況和生態環境的保護也成為考核的指標。這將促進領導干部為了達到生態考核的目標而加大對企業的監管力度和違規處罰力度，提高環境監測標準，促使企業采取生態性環保減排措施。綠色技術創新離不開資金的支持，政府通過發放研發的補助津貼、推出綠色信貸等措施來解決企業在技術創新過程中面臨的資金短缺問題。企業有了資金的支持，可以有效推進綠色技術的創新。同時，政府加大了對違規企業、高污染企業的處罰力度，如征收排污費、勒令關停污染排放高的企業。企業出于避免高額處罰、響應政策號召的目的會進行綠色技術升級創新。這將有效減少企業的污染排放量，有助于環境治理。

4.2 提高能源利用效率

資源環境審計可以提高能源利用效率，促進綠色產業轉型。當地的資源環境治理效果很大程度上取決于產業結構和企業的排污狀況。企業作為追求自身利益最大化的“理性經濟人”，如果沒有外部的激勵或約束，一般不會主動進行技術創新、企業轉型。資源環境審計促使政府領導干部采取處罰、關停等約束措施，提高了高污染、高能耗、高成本類型產業的生存成本，倒逼產業結構升級。同時對企業的污染治理、技術創新、綠色轉型提供資金補助等外部激勵措施，使企業有動力提高能源利用效率，推動低污染、低能耗、高附加值的產業發展。企業的能源利用效率提高，綠色產業占比增大，可以有效改善地區的環境情況。

4.3 加強環境規制

資源環境審計可以倒逼政府進行環境監管，加強環境規制。由于過去的地方政府領導干部忽略了資源浪費、環境污染等問題導致經濟快速發展與生態環境保護之間失衡。為了實現經濟的可持續性發展，黨的十八大提出“五位一體”的總體布局，把生態文明建設融入中國特色社會主義的建設事業中。所以對領導干部績效考核也從單一性考核變成綜合性考核，把領導干部生態責任的履行情況加入對領導干部績效、晉升的評價指標體系中。同時，資源環境審計建立了生態環境損害責任終身追究制，這會對領導干部的行為起到一定的約束和規范作用，倒逼政府放棄傳統的高污染經濟發展模式，進行環境監管，加強環境規制，實現環境保護與經濟高質量發展雙贏。

5 結論及建議

從我國環境政策工具的演化歷程中可以看出，政府在環境治理中由原來的臺前主導角色慢慢退居幕后，企業由原來的被動服從環境治理要求轉變為主動參與環境治理，社會民眾也從原來“事不關己”的旁觀者轉變為現在逐漸提高環保意識的參與者，對企業進行監督。形成了政府、企業、社會三者協同合作的環境治理新常態。從我國資源環境審計的發展歷程來看，國家對環境保護生態建設的重視程度越來越高，資源環境審計的目標也順應時代的要求，從單純的專項資金擴展到各類資源、各項政策，再擴展至領導干部的環境保護責任履行情況。與此同時資源環境審計還有繼續提升和發展的空間。

5.1 加大政策力度和目標協同

完善資源環境評價的相關法律法規，使得資源環境評價更加合法化、標準化。資源環境審計的內容范圍還應進一步擴大，不應僅限于資源利用和政策實施的進展，更應該關注政策的實施效果，制定新的審計標準，評估和監測環境狀況。為保證重要資源利用和保護與污染防治、環境修復和保護目標相協調，必須優化環境預防和環境修復保護目標。

5.2 優化政策措施

資源環境審計涉及的環境領域知識專業性強，審計的內容和方法與環境密切相關，與財務審計的方法有很大的區別，所以這對審計人員的專業能力提出了很高的要求。目前，我國還缺乏金融和環境專業的審計人才。要按照工作方向，進一步加強專業審計人員培訓，選拔和培養多領域、多專業的審計人才，要繼續推進行政、法律和人力資源協調發展。環境監管涉及多部門，這就必須做到部門之間職責明晰，避免出現權責不清、無人擔責的情況。可以利用省、市、縣審計機關的協同工作共享審計信息，使所采取的各種行動更加徹底和具體，從而最大限度地提高審計工作的有效性。