創新模式五農業發展銀行：政策性金融支持全域土地綜合整治

創新背景

“政策有扶持、市場有需求、項目有回報、支農有成效”是浙江全域土地綜合整治的四大特點，也為農發行支持全域土地綜合整治提供了政策支撐、市場基礎和創新動力。

國家有政策扶持。近年來中央一號文件、政府工作報告和全國“十四五”規劃，圍繞強化耕地數量保護和質量提升、開展鄉村全域土地綜合整治、深化農村土地制度改革、發展多種形式適度規模經營和全面激發土地資源要素活力等方面進行了重點部署，并相繼出臺了一系列專項促進政策、組織實施了一批重大建設工程。為貫徹落實習近平總書記對浙江“千村示范、萬村整治”重要批示精神，自然資源部于2018年同意浙江率先開展全域土地綜合整治試點工作。

浙江有迫切需求。一是耕地資源匱乏，質量較差，后備資源短缺。浙江素有“七山一水兩分田”之稱，耕地總量、人均耕地約2962萬畝、0.5畝，僅為全國的1.6%、36%，發展空間有限。二是建設用地緊缺，制約了城鄉全要素發展和產業融合。伴隨著浙江工業化、城鎮化和農業現代化的加快推進，生態環境和土地資源要素約束更加顯現，存量建設用地無法集中盤活，新農村和產業融合發展用地缺乏保障，農民增收困難，農村發展不充分和城鄉發展不平衡等問題依然存在。三是農村用地困局亟待破解。浙江部分農村地區用地結構散亂和土地利用粗放的現實困局尚未扭轉，耕地保護碎片化、空間布局散亂化、土地利用低效化問題進一步凸顯，農村生產、生活、生態空間布局亟待優化。

浙江有現實基礎。浙江是習近平總書記“兩山理念”的發源地，也是中國美麗鄉村的先行地，但始終面臨土地供需矛盾突出的問題。為此，浙江省率先開展鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程，推行永久基本農田整備區、優化土地利用規劃和布局等舉措，并出臺“支持金融機構創新農村金融產品和金融服務，為全域土地綜合整治與生態修復工程提供融資支持”的相關政策。2018年浙江開展全域土地綜合整治以來，實現了項目投資有回報，農民增收有渠道，農業農村“三生”空間布局進一步優化、農民收入進一步提高、城鄉發展差距進一步縮小。

主要做法

為了創新解決全域土地綜合整治錢從哪里來的問題，農發行圍繞土地做文章，以“政府引導、市場化運作”為遵循，在同業首創“農地+”信貸模式，并持續拓展出“農地+人居環境”“農地+產業導入”“農地+委托經營”等新路徑，積極支持浙江全域土地綜合整治及生態修復工程項目116個，授信貸款730億元、發放387億元，有效帶動浙江農村建設、農業發展、農民增收，激發了農村土地要素活力，為實現共同富裕添磚加瓦。

圍繞土地流轉收入，做優“耕地保護提升貸”。浙江分行深入貫徹藏糧于地戰略，主動對接全省高標準農田建設計劃、“非農化”“非糧化”整治任務，謀劃、落地一批以耕地流轉及規模化經營收入為還款來源的農田整治項目，著力提高糧食生產能力和自給率。截至2022年2月末，農發行浙江分行已累計支持高標準農田建設授信貸款203億元，涉及高標準農田建設面積60萬畝；支持“非農化”“非糧化”整治授信貸款93億元，整治土地面積33萬畝，耕地平均質量等級提升至6等以上。

圍繞土地整理修復，做大“農地綜合整治貸”。圍繞省政府全域土地綜合整治與生態修復工程項目名單，打造了多個國家級、省級示范工程，通過盤活農村土地資源、改善農村人居環境，全面優化農業農村生產、生活、生態空間布局。農發行浙江分行累計授信貸款256億元，土地整治面積達110萬畝，實現行政村村民集聚500余個，惠及搬遷農戶8萬余戶，有效助力了農民增收、農業增效、農村增美。如支持的湖州善璉鎮全域土地綜合整治與生態修復工程，已累計改善當地2995戶農戶居住環境，復墾土地1500余畝，增強了人民群眾的獲得感和幸福感。

圍繞農業產業化收入，做強“農地產業振興貸”。積極支持以土地為核心的農業農村短板項目，發展多種形式適度規模經營，助力小農戶和現代農業發展有機銜接。立足各地的特色農產品，積極支持當地優質高效農產品基地、現代農業產業園、農產品加工園、農村產業融合示范園等各類涉農園區及基地建設，通過農業設施租賃收入、農產品銷售收入等實現資金平衡，全面助力鄉村產業興旺。截至2022年2月末，農發行浙江分行累計授信貸款48億元，支持農業產業園建設20余個，引入企業、合作社200余家，帶動了農民增收致富。如浙江分行與湖州南潯區簽訂了全國首個銀政協同共建共富示范區協議，雙方以全域土地綜合整治為主要抓手，合作新增和提升耕地占該區耕地總面積的11.4%；實現40余個行政村村民集聚、耕地連片、產業集聚，配套整治路、水、生態、農房惠及全區1/5以上農戶，并帶動1.8萬農戶年增收近4000萬元。

圍繞生態價值轉換，做實“農地生態服務貸”。深入貫徹“兩山”理論，全面落實生態文明建設和構建綠色低碳循環經濟體系的決策部署，圍繞農村土地永續高效利用，重點支持耕地土壤污染治理與防治、礦山礦區土地綜合治理與修復、農村生態用地供給等項目。以全國首個生態產品價值實現機制試點為重點，以各地“兩山銀行”生態資源公司為藍本，積極探索綠水青山轉化為金山銀山的有效路徑，通過未來自然資源的各項權益實現資金平衡。農發行浙江分行累計授信貸款100億元，助力當地生態資源價值轉化，帶動了山區26縣的高質量發展。如支持的江山市夯土房集群建設項目，由江山“兩山銀行”公司對夯土房進行集中收儲、統一打造民宿，為當地農民創造就業、增加收入，有效提升了當地生態資源的利用率。

圍繞農地入市收入，做精“農地制度改革貸”。積極配合浙江省深化農村土地制度和農村產權制度改革，探索支持以“同地同權、流轉順暢、收益共享”為核心的農村集體經營性建設用地入市項目。以首批全國集體經營性建設用地入市試點為樣本，支持了一批以改善農村人居環境、發展鄉村休閑旅游為主的集建地入市經營性項目。截至2022年2月末，農發行浙江分行累計授信貸款30億元，助力農村集體產權制度改革。如支持的嘉善大云項目，通過全域土地整治、全域農田流轉、全域農房集聚，大力推進以地、田、房為核心的農村產權制度改革，在全國形成大云樣板，其中習近平總書記科學發展聯系點大云繆家村率先完成村級土地利用規劃編制和報批，成為全國首家“多規合一”示范村。

支農成效及推廣價值

從農發行支持浙江省全域土地綜合整治的實踐經驗可以看出，通過“農地+”的信貸創新模式助力鄉村振興，有助于解決農民增收、農業生產集約化規模化和城鄉全域全要素發展問題，具有良好的推廣價值。

一是實現了農村要素三位一體的協同整治。“農地+”模式是全域土地綜合整治“山水林田湖草”的基礎上進一步延伸，是從單一的土地整治走向農用地整理、建設用地整理、農業現代化和鄉村生態保護修復的綜合工程。

二是拓寬了鄉村振興資金籌集渠道。“農地+”模式有效盤活了農村土地沉睡資源，在不增加政府財政支出的基礎上，實現了美麗鄉村建設和資金缺口的平衡。

三是帶動了農村地區多維價值提升。“農地+”模式以土地作為核心要素帶動鄉村人口、資本和技術等多維價值提升，促進了鄉村就業、生態保護、生產增值和文化多樣。

下一步工作安排

農發行將始終秉承“家國情懷，專業素養”的職業精神，因地制宜打造“農地銀行”品牌，助力發揮土地資源在社會經濟發展和鄉村全面振興中的作用。

一是更加聚焦三農，堅持“政府引導、規劃引領、實體承貸、市場運作”的原則，不斷提高運用市場手段破解業務發展難題的能力。

二是更加聚焦共同富裕，堅持“頂層設計、因地制宜和基層首創相結合”的創新發展路徑，精準對接國家戰略和客戶需求，開展多元化的金融服務和融資模式創新。

三是更加聚焦鄉村振興，堅持聚焦重點、靶向發力，以政策性金融服務鄉村振興先行發展創新示范為抓手，為鄉村全面振興提供更大金融助力。