鄉村振興背景下農村生態環境網絡化治理研究

孫樂琴

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

改革開放以來，中國經濟社會取得了快速發展，但傳統的粗放型經濟發展模式讓生態環境付出了沉重的代價。進入轉型期的中國，更加注重環境資源的重要性，實現經濟、生態兩手抓。而在城鄉二元結構背景下，農村的發展卻呈現出與城市全然不同的方向和節奏。農村地區的生態環境日益惡化，一方面，經濟較為落后的農村地區承接了城市淘汰的高污染產業；另一方面，農村地區過度使用化肥、農藥等使土壤資源、水資源都受到不同程度的污染。此外，農村生活垃圾污染、家禽養殖污染等都給農村生態環境治理帶來不少難題。農村生態環境的破壞不僅嚴重影響了農村地區居民的生活質量，與人民對美好生活的向往相悖，更成為阻礙經濟高質量發展的絆腳石。黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，要求打造“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的新鄉村，開展農村人居環境整治行動，著力解決農村的生態環境問題［1］。2018 年9 月中共中央國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》提出要“推動鄉村生態振興，生活環境整潔優美、生態系統穩定健康、人與自然和諧共生的生態宜居美麗鄉村”［2］。“十四五”規劃指出中國將通過實施鄉村建設行動建設美麗宜居鄉村，實現農村生態環境治理體系和治理能力現代化。

關于農村環境治理的研究，學者們大多從政府主導、公眾參與和多元治理3 個方面進行了研究。張誠［3］在研究農村環境韌性治理時肯定了政府“元治理”的作用，政府承擔制度制定、目標協調等責任。黃森慰等［4］研究農村環境污染治理中影響公眾參與的因素時，指出由于公眾是“理性經濟人”，其所采取的行動取決于自身的文化程度和經濟利益。杜焱強等［5］基于對全國東、中、西部地區6 個案例的剖析，對農村環境治理政府和社會資本合作的新模式（PPP 模式）進行了深入研究。王麗瓊等［6］強調了政府、企業、城市、村民、環保組織、科研院校等不同主體在農村環境治理中的重要角色地位，倡導構建農村環境協同治理體系。然而這些模式都存在一定的弊端，不能完全適應現階段中國農村環境治理出現的諸多復雜狀況。已有研究或從單方主體展開分析，或只強調多元主體合作，忽略了主體間多元平等、信息共享、構建網絡體系，因此本研究引入網絡化治理理論，分析農村生態環境治理中面臨的問題，以期為農村環境治理帶來新的思路，加快實現中國鄉村振興和美麗鄉村建設的步伐。

1 農村生態環境治理與網絡化治理理論的契合性

農村生態環境治理包括環境污染防治和自然資源保護兩方面，呈現出復雜性和整體性特征，治理形勢嚴峻，主要表現在以下2 個方面。一是污染來源復雜。除了城市產業轉移帶來的工業廢棄物污染外，農業生產不合理使用化肥、過度使用農藥、廢棄塑料農膜和農作物秸稈處理不當都會造成一定程度的土壤污染、水污染和空氣污染；農村居民居住較為分散、產生的生活垃圾多樣、居民文化素質較低，給農村生活垃圾治理帶來較大的難度，進一步加劇了農村環境污染；同時過度放牧、過度開墾、過度捕魚、超采地下水等不合理使用農業農村資源的行為也造成了農村自然資源破壞。二是治理路徑復雜。不同類型的農村生態環境污染需找到相應的治理路徑。對于工業生產排放造成的污染，可追溯污染源的污染類型，實行“用者付費”原則，政府應強制規定污染企業整改或提升污染物處理技術來減少污染；對于化肥、農藥、廢棄農膜等農業生產過程中產生的污染，因其具有分散性和測量難度大等特點，需引導生產者提升環保意識、掌握科學的使用方法；對于種類多樣、分散存在的農村生活垃圾污染，則需要農戶、企業、政府、社會組織等多主體共同參與。

事實證明，單一主體難以完成農村生態環境治理的重任，多元而不緊密的主體也同樣不具備高效治理的品質。首先，農村生態環境屬于公共物品，因此，政府在其中扮演不可或缺的角色，但是政府也存在失靈。在中國的行政體制中，上下級政府之間是一種委托代理關系，上級政府設立的政策目標通過層層傳達轉移到基層政府，再由基層政府實現；在這種關系中，上下級政府由于目標和利益不一致，下級政府在政策執行中可能會出現“選擇性執行”，造成執行偏差，使政策效果大打折扣。此外，橫向政府間長期存在的壁壘仍嚴重阻礙了農村生態環境治理主體間的合作，農業農村部、水利部、國土資源部和環保部等部門間缺乏協作機制，存在信息壁壘，嚴重浪費人力資源。

其次，單一的市場主體在農村生態環境治理中也會失靈。市場主體的逐利性決定了單純由其來治理農村生態環境的不可能性。由于生態環境的公共產品屬性，當其受污染產生負外部性問題時，市場主體不會主動解決，一般需要政府采取獎罰措施以激勵其解決，更嚴重的情況是市場主體過度逐利造成農村生態環境治理的“公地悲劇”［7］。

最后，網絡化治理具有單一主體甚至多元主體所沒有的優勢。斯蒂芬·戈德史密斯等［8］在《網絡化治理：公共部門的新形態》中完善了網絡化治理理論。網絡化治理主要具備以下3 個特征：①網絡化治理主體具有多元性的特點，將政府、市場組織、社會組織和公民個人等多元主體都囊括在內，且各主體之間地位平等，可通過協商的方式處理公共事務；②網絡化治理主體具有共同的目標，即實現公共利益最大化，網絡中的多元主體相互助力、相互監督，最大程度上實現利益共享和優勢互補；③網絡化治理各主體間溝通順暢、彼此信任、信息共享，無論是政府內部橫向部門、縱向層級間，還是政府與其他主體間都實現信息共享，避免信息不對稱產生的資源消耗。綜合以上特點，將網絡化治理理論運用于農村生態環境治理中，將為當前中國農村生態環境治理中面臨的諸多問題帶來新的轉機，提供新的解決思路。

2 農村生態環境網絡化治理的困境分析

2.1 主體目標異化，陷入利益困境

網絡化治理中各主體擁有統一的目標，即實現公共利益。但是，在當前的農村生態環境治理中，各主體自身的目標和環境治理的統一目標間產生了分離，陷入利益困境，主要原因有以下幾個方面。

1）基層政府利益與環境治理目標差異。農村生態環境治理屬于公共物品，具有非競爭性和非排他性，這決定了政府應作為主要的供給者。然而基層政府在執行環境治理任務時面臨著兩難選擇，一方面環境治理是一項系統性、長期性工程，需花費大量人力、財力、物力，回報周期長，利潤率低；另一方面，在晉升錦標賽之下，基層政府的政績觀可能發生扭曲，導致“唯GDP 論”產生，經濟增長成為地方發展的第一要務?！袄硇越洕恕睍紫冗x擇經濟利益高的項目來執行，一些盛行地方保護主義的地區甚至會忽視環境治理，對能帶來經濟增長的污染企業“睜一只眼，閉一只眼”，環境監管力度不夠，嚴重影響了農村生態環境保護和治理成效［9］。

2）企業逐利與環境治理目標相悖。企業作為主要的經營主體，其目標是實現利潤最大化，一方面，企業在營利過程中給當地經濟帶來了增長，另一方面，企業的逐利行為勢必會帶來環境污染問題。多數鄉鎮企業為城市轉移的落后淘汰產業，污染力度大，且缺乏必要的排污、治污設備和技術。此外，基于環保角度倡導的產業轉型升級、增加污染防治技術投資也因與企業營利目的相左而夭折。

3）中國的非政府組織與西方國家在發展程度和運作模式上存在較大差異。中國的非政府組織發展水平較低，資金來源渠道較少，缺少資金支持，難以有效開展活動。同時，在中國特有的行政體制之下，非政府組織不完全脫離政府，開展活動需到民政部門注冊、登記和接受監督，獨立性欠缺。因此，中國的非政府組織參與農村生態環境治理的能力有限。

此外，村民由于文化素質較低、環保意識較為淡薄，對待環保的態度是“事不關己，高高掛起”，傾向于事后參與、被動參與。只有當環境污染嚴重危害到其正常生活時才會“討伐政府、討伐企業”，只做環境治理受益者，不做環境治理踐行者。

2.2 主體權責結構不合理，參與主體缺失

農村生態環境問題的復雜性要求參與治理的政府、企業、非營利組織和民眾等多主體共同參與且形成科學合理的參與結構。然而，當前農村環境治理主體的權責結構卻存在失調的情形，主要表現在以下幾個方面。

1）受長期計劃經濟體制慣性和政府依賴路徑的影響，環境管理中“政府擔大責”已成為一種社會共識［10］。然而政府在環保財政支出、基層環保人員配備等方面能力有限，無法承擔全部事物；另一方面，以政府為主的單一農村生態環境治理結構容易產生決策失誤，決策和政策制定缺乏其他主體參與，信息來源匱乏，將會大大提升決策失誤的可能；“自己給自己打分”的監管模式也使農村生態環境治理監管形同虛設。

2）本應在生態環境保護領域大展拳腳的非政府組織存在感卻極低。很多發展形態低幼的“草根”NGO（非政府組織）既沒有穩定的資金來源，也沒有法定的法律地位，在宣傳環保理念、倡導和踐行綠色生產生活方式時影響力較小。擁有“主場”地位的村民和村莊組織也沒有承擔起應盡的生態環境保護責任。村民環保意識雖有逐步提升，但囿于缺乏表達反饋渠道，生態環境保護實際行動也因此被限制，依靠村民原始和樸素的生態環境保護意識無法有效行監督之責。

2.3 主體間溝通不暢，存在信息壁壘

參與農村生態環境治理的政府主體涉及環保部、農業農村部、水利部等多個部門，但由于中國傳統的官僚體制存在一定弊端，各部門為維護自身利益各自為政，彼此之間溝通不暢，存在信息壁壘。一方面，各部門按照各自的需求重復收集環境信息，造成人力資源的浪費，增加了治理成本。另一方面，政府部門與其他治理主體之間也存在信息不對稱。由于缺乏統一的信息收集渠道和交流平臺，企業、非營利組織和村民等主體參與環境治理處于一種無序狀態，更在一定程度上給予了某些主體消極參與的理由。各部門間、主體間信息溝通不順暢，給聯合行動造成了障礙，也不利于構建主體間開展深度合作。信息不對稱、缺乏信任進一步導致農村生態環境治理的權責體系受到挑戰，以政府為主的政策制定主體公信力受挫，以企業為主的實踐主體有選擇性披露信息，以公眾為主的監督主體難行監督之責，以非營利組織為主的宣傳主體難再有說服力。

2.4 治理保障機制不完善，治理效果不佳

目前，中國關于生態環境保護的法律有《中華人民共和國環境保護法》，但其中關于農村生態環境保護的描述多為概括性的，指導意義和針對性不強。除此之外，還有《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等，這些法律大多籠統地規定了公眾參與生態環境治理的權利，沒有相應的后續保障機制幫助公眾切實參與到政策制定中，信息了解和意見表達受阻。

農村生態環境治理是一個長效性工作，監督和檢查在整個治理工作中占據十分重要的地位。一些基層政府在日常執行政策過程中，對排污企業處罰力度小、敷衍行政，在監督方面不作為。一方面，在“GDP 至上”理念之下，政府對能產生地方經濟效益的排污企業消極處置；另一方面，政府給自己打分的監管體制使環境治理監督形同虛設，環境治理效果大打折扣。

相較于經濟活動自帶的吸引能力，生態環境治理等投資大、回報周期長的活動吸引公眾參與的能力就遠不及前者了。除了對違法行為進行懲處之外，缺乏一定的獎勵和激勵措施也會使公眾喪失參與熱情，進而退出參與機制，無論是企業還是村民個人都需要環境保護激勵機制促使其主動參與。

3 農村生態環境網絡化治理路徑探索

3.1 明確治理目標，調整價值觀

農村生態環境網絡化治理的首要前提是各治理主體有共同的目標，即改善農村生態環境。首先，政府應轉變觀念，明確自身在公共產品供給中的主體地位，改變錯誤政績觀，注重生態環境治理，真正理解和踐行“綠水青山就是金山銀山”。在日常生態環境治理工作中，嚴格監督和問責，以高標準要求政府政策執行。政府還應通過補貼、政策優惠等方式引導企業和其他社會組織參與，調動其他主體的參與熱情。其次，企業應承擔起應有的社會責任，深入理解“綠水青山和金山銀山絕不是對立的”。企業通過產業轉型和升級發展綠色產業，更有利于長期獲益，生產經營和保護環境兩不誤。再次，非政府組織應主動拓寬資金來源渠道，積極向企業、社會集資，也可通過向污染企業提供專業的治理方案獲取合法報酬，用于組織開展活動。最后，村民要培育起主人翁意識，明白自身是生態環境治理的直接受益者，自覺保護農村生態環境，還可利用非正式制度如村規民約來引導村民踐行綠色生產和生活理念，維護農村環境治理內生秩序。

3.2 協調多元主體，優化治理結構

農村生態環境治理首先應該明確政府、企業、非營利組織、村莊組織和民眾共同參與的重要性，其次應確立地方政府在治理中的主導地位，承擔協調者和監管者的角色，企業、非營利組織、村莊組織和民眾等共同參與，各主體平等合作。

政府是政策的制定者，更是多方利益的協調者，在企業、村民、非營利組織的互動中明晰環境訴求的表達［11］。中央政府承擔政策法規的統一制定和監管，地方政府主要承擔政策的具體執行工作，包括建立市場機制、引導社會資本參與農村生態環境治理、環保執法和督察等。

企業主動承擔社會責任，以可持續發展為目標，發展綠色生產模式，摒棄落后的生產技術和設備，引進和研發清潔生產技術；同時，企業要利用高級管理人員帶動普通員工樹立綠色環保理念，從而在全企業營造良好的綠色生產氛圍，培育綠色企業文化；主動、定期公開企業環保數據，接受政府和社會監督。

村民通過參與社區組織的環保活動，將個體融入集體，主動承擔起生態環境治理責任，對企業和其他主體的環境污染行為進行監督，而非被動參與、事后參與、象征性參與。非政府組織也應在宣傳環保知識和理念上承擔起責任，為社會培育具有環保理念和高度責任感的參與民眾，同時監督其他潛在排污主體的行為。

3.3 構建信息共享平臺，暢通溝通渠道

農村生態環境網絡化治理的基礎是各主體相互信任，而信息的公開透明、共用共享是增強信任的有效途徑。利用現代信息技術，特別是互聯網、云計算等大數據新技術以豐富社會治理的渠道和平臺［12］。建立統一的信息服務平臺，以保證多方主體及時獲取對稱的信息，制定相對完備的備選方案，確保行動主體行動方向的一致性。同時，統一的信息服務平臺還承擔知識傳播功能，官方科學的環境治理知識往往更具說服力，避免因知識獲取差異而導致的利益分化。構建這樣的信息共享平臺不僅有利于農村生態環境的前端治理，更有利于后續監督和管理，形成貫穿整個農村生態環境治理過程的體系，打破信息壁壘，共享信息。

建立多樣性的溝通渠道，促使各主體間建立起深度紐帶關系。以政府為主導，倡導多元民主協商，促使各治理主體在治理方案制定中暢所欲言，統一治理行動；以非政府組織為主導，構建專業團體的意見交流渠道，形成科學有效的政策意見集；以農村社區為載體通過成立社區環保合作組織，以“新鄉賢”為引導者，建設農村社區的基層溝通渠道。

3.4 完善治理保障機制，鞏固治理網絡

面對農村復雜嚴峻的生態環境治理形勢，加快建立完備的農村生態環境保護法律體系是確保開展農村生態環境治理的基礎。根據農村生態環境治理特有的情況，制定具有可操作性的保護條款，對于農業固體廢物、養殖業糞便處理、農村生活垃圾、農業用水污染、農業土壤污染、城市轉移性污染及鄉鎮企業污染等做出具體規定，實現農村生態環境保護“有法可依”［13］。

將農村生態環境治理情況納入到地方政府績效考核中，對在農村生態環境治理中有過失或不作為的干部追責到底。建立監督常態化機制，規范農村生態環境監督工作。開通公眾監督舉報渠道，利用新媒體擴大監督范圍、增強監督影響力和威懾力。增加科技投入力度，利用新技術、新設備開展農村日常生態監管，提升監管效率。除了政府部門開展常態監督之外，還應將第三方評估機構納入農村生態環境治理質量評估體系中，及時、準確、客觀地反饋治理效果，進一步促進治理質量提升。

建立環境治理獎懲機制，通過稅收減免、專項資金補助等優惠政策鼓勵企業開展清潔生產，而對排污指標不達標的企業則秉持“誰污染，誰治理”的原則，對其進行行政處罰，征收高額環境污染費用。提升環保意識和道德素質是社會公眾參與生態環境治理的重要推動力，通過開展環保知識競賽、授予環保勛章等活動激發民眾環保榮譽感和參與熱情。

4 結語

在有效推進鄉村振興戰略、建設美麗鄉村、推進治理體系和治理能力現代化進程中，加強農村生態環境治理工作具有較強的現實意義。當前中國農村生態環境治理問題所具有的復雜性、整體性和嚴重性等特點，要求構建一個以政府為主導，企業、非政府組織、村民等多元主體共同參與、平等合作的網絡化治理體系。本研究將網絡化治理理論與農村生態環境治理相結合，從網絡設計、紐帶連接、責任框架和能力建設4 個方面，對應多元治理結構、暢通溝通渠道、統一價值目標和完善保障機制，提出對策暢想，以期實現農村生態環境治理長效發展。