農地經營權有序流轉路徑及保障對策分析

張秀云

（山東省濟南市濟陽區濟陽街道辦事處，山東 濟南 251400）

在農民生產活動過程中，農地是重要的物質基礎，有利于促進“三農”問題的有效解決，在十八屆三中全會上，對農地經營權流轉進行了規定。鼓勵經營權有序流轉，從而實現農村經濟高效發展，全面增強農民生活質量，這是行之有效的措施。現階段，學者們在相關方面的研究基本上都在流轉模式及利益保障等方面，對于新型農業主體等的研究相對較少。新型農業主體能夠促進農地有序流轉，二者是相互作用的關系，有利于推動農業規模化發展，對農業結構進行完善，從而促進現代農業健康發展。

1.研究背景

在十八屆三中全會上，對農地經營權流轉進行了規定，應促進多元化經營發展。2014年，中央深改組還對農地“三權分置”進行了確定，目的是對經營權實施開放；同年11月，由中辦及國辦發布的相關經營意見中，明確了要對農地經營權流轉開展科學引導。2016年時，基于國家提出的十三五規劃，要求農地經營權需按照相關法律法規實施有序流轉，同年6月，原農業部還制定了農地經營權流轉試行文件，對交易市場主體進行科學引導。2019年，農業農村部發布了相關的管理辦法，有助于全面貫徹農地“三權分置”制度。基于這一背景，使得農地經營權流轉逐漸成為有關部門的研究重點。針對國外土地流轉來看，其中對合同管理進行了規范，對權利主體利益實施了保護，還對中介市場進行了健全，就我國土地流轉而言，也應借鑒這些優秀的發展理念。伴隨近些年的發展，我國國內理論界開始加強了對農地經營流轉權的重視，同時還獲得了很多研究成果，如流轉背景及意義等方面。對此，國家也加強了該方面的制度頂層設計，還通過農地經營流轉實踐活動，看到了一系列潛藏的問題。在開展農地經營權流轉工作時，應對其路徑設計以及有關的保障制度加以高度重視。

2.農地三權分置以及農地經營權的定義

針對農地“三權分置”來看，一般是在改革開放的最初階段，采取的聯產承包責任機制，以此為前提，對承包經營權進行了細化，主要包括兩種類型，一種是承包權，另一種是經營權。對所有權進行了明確，還是歸入村集體，針對村集體經濟組織來看，還是具備農地占有及使用等權利，可以實行發包及監督承包權等權能；同時還將經營權單獨列出，將其歸為土地經營權者的權利，基于一定期限以內，可以使用流轉土地，或是開展耕作，以此獲取收益的權利，可以按照相關法律法規，對農業生產權利的科學運用開展維護，以確保土地資源權能的科學利用。實際上，該項制度設計不但對自發實踐進行了規范，其理論上還存在一定的滯后性，具有實踐先行的特點。

伴隨近些年的發展，政府部門和理論界，對于農地經營權的定義進行研究時，大部分都是基于不改變所有權歸屬以及確保農民權益的基礎上實現的，按照依法及自愿原則進行的，對流轉形式進行了確定，其中有轉包及互讓等。相關的概念內容，特別是具體流轉形式，都同以往的政策規定和研究成果中關于農地經營權流轉內涵類似[1]。針對承包權及經營權的分離來看，還缺少一定的明確性。基于現階段的農業農村部發布的通知，其中對經營權流轉范圍實施了定義，對流轉方式開展了規定，其中涉及出租及入股等，對于轉讓及互換等，還另外發布了相關的管理辦法，以此對其實施約束。

3.農地經營權流轉實踐成效與常見問題

3.1 實踐產生的效果

第一，推動了農地科學規模經營，進一步增加農地生產效率。基于農地經營權流轉，使得更多的土地開始劃分至種田大戶等新型主體中，想要對新型經營主體進行有效培育，需對農地的投入產出多加重視，還掌握了前沿的耕作技術，有利于全面增強農地生產效率，獲得了較大的成效。第二，對農業用地結構及產業布局進行了科學調整。對于新型經營主體而言，它比較強調市場需求特點，在對未來市場發展進行預測時，也有著較強的專業性，由此可知，就農地經營權流轉來看，從某種程度上增強了農地種植市場化表現，因而在此基礎上，要求新型經營主體應對用地結構實施優化，同時還對產業空間布局進行了有效調整。第三，實現了農村勞動力的解放，進一步增強了農民收入水平。基于農地“三權分置”的落實，將農地經營權單獨列出，使得從事農業生產的有關人員及機構開始積極開展農業生產工作，極大地調動了他們的積極性，使得之前捆綁的勞動力，逐漸從農村脫離開來，從而前往城市打工，與此同時，農民也能借助各種各樣的形式進行收租及分紅。

3.2 實踐中的主要問題

第一，相關政策不夠完善。因為原來的農地流轉大部分都是通過農民自發行為實現的，針對承包權及經營權之間的關系，還沒有明確的規定，在把經營權單列出來之后，可以讓農民更加安心，然而因為還沒有完善的農地經營權流轉方案，導致流入方可能會產生較大的風險，使得部分地方工商資本缺乏一定的積極性，存在諸多的影響因素。第二，流轉行為缺乏規范性。針對大部分地方來看，農民在對農地進行流轉過程中，通常都為口頭協議形式，而沒有采取紙質合同方式，尤其是新型主體，它們并非具有資質的農業公司，沒有需要履行的手續，也不用報告登記備案。基于雙方利益來看，并沒有法律手段進行保護，極易導致很多糾紛問題。第三，風險防控體系沒有健全。針對流出方來看，其利益回報合理性等問題都應進行深思；針對流入方來說，其農業投入相對較大，還有著較長的回報周期，基礎設施存在一定滯后性，相關的技術服務體系還有待健全，存在著自然及市場風險。針對政府部門來說，極易產生社會矛盾，有著一系列不確定性因素。第四，農民存在一定的戀土情節，不具備先進的思想。特別是針對年長的農民來說，他們普遍認為土地類似于“命根子”，若是對農地進行流轉，將失去了自身的保障；部分農民還缺少對有關權利體系的認識，覺得對土地進行流轉之后，將不會獲得土地增值收益及一些補償等。

4.農地經營權有序流轉路徑設計

4.1 流轉申請的提出

在開展農地經營權流轉過程中，第一步工作為提出有關的申請。當申請提出之后，還應對待流轉農地權屬進行明確，確保沒有相關的爭議，如此才能促進農地有序流轉，為其奠定夯實基礎。第二，不管是流出方，還是出入方，他們不但具備完全行為能力，還具備完全民事權利，二者都可以表達自愿流轉的想法，在進行交易時，要求雙方都要保證信息公開化及透明化。第三，針對流轉行為而言，應最大限度地達到當地政策要求，如土地總體規劃及環境保護規劃的要求。除此之外，還應對農民能夠在什么樣的平臺開展什么樣的土地經營權加以確定。

4.2 流轉的進場交易

在實施農地經營權流轉過程中，第二步工作為進場交易。實際開展交易過程中，對于流出方來看，應結合各種各樣的土地經營權，上交有關的證明資料，而針對流入方來說，則要上交身份證明材料及有關的申請材料等，在這一過程中，不管是流入方，還是流出方，都應確保材料的可靠性。對于交易雙方而言，應同委托的交易市場達成合作，對雙方的權利及義務進行明確。最后再對流轉土地實際狀況、交易雙方基本狀況還有相關注意事項進行公示。

4.3 流轉合同的簽訂

基于以上工作的開展，可將簽訂完成的合同當作第三步工作。確保簽訂合同的規范性，能夠有效確保流轉雙方的權益，防止將來發展中出現一系列爭議，是非常關鍵的環節。要求相關政府部門及督導市場構建交易合同范本，以此為基礎，按照相關要求來簽訂流轉合同。基于合同內容來看，應涉及流轉雙方的信息、土地用途、價款、待流轉土地信息及有關的權利與義務等。

4.4 流轉的配套服務

當流轉合同簽訂完成之后，還需結合農地經營權流轉，建立一系列配套服務體系。基于相關的配套服務來看，一般都是通過流轉市場提供的，由它提供給流轉雙方，其中涉及流轉交易簽證、資產評估及項目策劃等服務，構建確保流轉交易健康運行的相關工作規程及措施，以促進流轉雙方更好地掌握檔案信息，為其提供有關的查詢服務。與此同時，還要求相關部門采取科學的服務措施，如抵押服務及風險防范服務等。

5.保障對策分析

5.1 完善經營權流轉政策

通過以上分析，可以得知，農地經營權流轉目前還有著一定的問題，其理論相對滯后，但卻具有實踐先行的特征，在1995年，我國國務院對相關的流轉機制進行了規定，然而針對流轉的實際方式而言，還未明確地把經營權單列出去。就學術界理論成果來看，大部分都為承包權及經營權共同研究。基于這樣的現象，使得農地經營權流轉缺乏完善的政策及理論體系，導致很多方面都不夠合理，如推進方式及規模等。當實施了三權分置制度之后，是基于以往的政策理論之上，對農地經營權流轉進行了完善。在2016年時，有關部門強調要強化相關的工作指導，同時推動相關政策文件的構建。在2019年，農業農村部還制定了有關的管理辦法，充分彰顯了務實政策導向。基于完善的流轉政策，能夠對流轉信息進行規范，對流轉風險防范制度進行優化，促進流轉過程中多方主體之間利益的協調，可以構建很多良好的先決條件。

5.2 對流轉行為進行規范

基于實踐層面而言，對農地經營權流轉進行規范，有助于促進農地經營權流轉順利進行，是非常重要的基礎。對于政府相關部門來說，在開展頂層設計過程中，基于流轉機制政策的實施，還有相關理論研究及實踐經驗，全面保障農地流轉行為。針對農地經營權進行流轉過程中，針對交易市場來看，應構建流轉服務中心、資產管理中心及產權交易中心，要求具備較高的資質水平，以更好地服務于農地經營權流轉，促進相關工作的順利開展。針對交易主體來看，應對新型經營主體實施鼓勵，要求其不但要具備相關資質，還要具備一定的生產經營水平，如家庭農場及合作社等新型經營主體，或是能夠滿足相關條件的組織及個人，進一步推動農地流轉行為的落實，幫助人們解決供需矛盾，并對有關的流轉成功經驗進行總結。對不同流轉模式下簽訂的流轉合同內容和一些相關規定進行規范，基于平等協商及自愿等原則加以實現。當合同簽訂完成之后，不但是經營權流轉雙方都保留，還要在鄉鎮政府管理部門以及村集體經濟組織進行合同備案。

5.3 健全風險防范機制

建立風險防范體系，優化有關的防范制度，有利于推動農地經營權順利流轉，為其奠定夯實基礎。通過相關的實踐得知，農地經營權進行流轉時，不但會有著一系列的問題，基于管理機制及土地經營等方面，還有著大量的風險隱患。全面避免流轉風險問題，需要對流轉風險開展種類劃分，對有關理論開展梳理，同時對其進行篩選及評級等。在這之中，在對經營權流轉風險開展類型劃分過程中，應避免過度追求經濟效益的落后思想，還應對社會及生態效益多加重視；基于經營權流轉風險進行梳理過程中，需科學利用相關的風險識別防范，如專家咨詢法及風險矩陣法等，并且還要結合流轉行為特征，對風險識別方法開展創新。除此之外，還應結合農地利用本身，還有農地經營權流轉主體，對可能存在的風險進行分類，其中包含農地流轉完成之后產生的非農化風險及新型經營主體產生的經營風險等。

5.4 有效協調主體利益關系

對有關主體的利益關系進行協調，全面推動農地經營權順利流轉，為其奠定夯實基礎。根據目前的流轉主體來看，不但要包含達成共識的新型經營主體及集體經濟組織等，還應包含地方政府。應把政府及個人等當成流轉主體，如此才可以立足于多元化利益方面，促進流轉主體利益的全面協調。不管是農民個人，還是農業公司來說，他們的追求往往都是更大的經濟利益，這是大家普遍的共識；針對集體來說，特別是政府，不但要強調經濟利益，它還對農地經營權流轉產生的社會及生態利益非常重視，同時還根據我國社會發展理念，如生態文明等，宣傳給農戶及經營主體。唯有全部的主體達成理念一致，才能促進農地經營權流轉有序完成。基于確保流轉主體利益方面，很多學者都表示要尊重農民的意愿，進一步完善合同執行流轉，以增強當事人利益，完善風險救濟制度，從而更好地確保流轉有序開展。

6.結論

綜上所述，為更好地促進農地經營權順利流轉，應構建良好的實施路徑，為其提供重要保障。這就需要對該項工作進行科學設計，要求每一個環節的工作都是確定的，同時要保證這些環節的有效銜接，根據農業農村部發布的相關文件，構建科學的流轉路徑。根據我國農地流轉過程中的一系列問題，結合路徑設計，運用針對性的農地經營權流轉措施，以促進農地有序流轉，實現農業健康發展。