宣州區深化集體林權制度改革現狀與建議

吳建芝

（安徽省宣城市宣州區林業技術推廣中心，安徽 宣城 242000）

集體林地是國家重要的土地資源，是林業重要的生產要素，是農民重要的生活保障。集體林權制度改革是建設生態文明的重要內容，穩定和完善農村基本經營制度的必然要求，是促進農民就業增收、助推鄉村振興的重要舉措。集體林權制度改革分為主體改革和配套改革，主體改革的內容是分山到戶，確定林農對于林地的使用權、經營權和林木的所有權；深化改革的內容則要復雜得多，包括林權流轉和抵押貸款、林業保險、新型林業經營主體的培育和林業產業發展等多個方面。宣州區于2010年完成了集體林權制度改革主體改革后，又逐步開展了一系列深化改革的探索。筆者通過深入研究宣州區深化集體林權制度改革現狀，針對性地提出相應工作建議。

1 宣州區林業改革發展現狀

宣州區位于安徽省的東南部，轄26個鄉鎮（街道辦事處），全區林業用地面積9.67萬hm2，其中集體林地面積7.21萬hm2，集體林權制度改革涉及21個鄉鎮、街道辦事處，141個村、集體林場，2070個村民組，12.6萬農戶。宣州區集體林權制度主體改革完成后，林權發證率達到99%，發證面積超過7.13萬hm2。近年來，宣州區在深化集體林權制度改革方面做了以下探索：

1.1 林地流轉穩步增長

通過深化改革，明晰所有權，放活經營權，解放了林業生產力。森林資源的流動性明顯加快，零星的、分散的林地和林木資源大量向有資金、有技術的大戶和公司集中，形成規模經營，林業經濟不斷壯大，同時通過山林租賃、經營權轉讓或者合作開發，農戶和集體也從中獲得了長期、穩定的收入。目前宣州區已流轉集體林地面積已由2010年的不足 1.33萬hm2增長到了2.36萬hm2，占全區集體林地總面積的32.7%。

為了適應林地流轉和機構改革的需要，宣州區出臺了《宣州區林權流轉管理辦法》，同時積極規范林權管理服務中心建設，在市不動產中心增設林權服務窗口，安排4名專職人員從事林權登記、流轉等相關服務，初步實現了林權管理、林權流轉和社會服務的“一站式”辦理，近10年以來辦理林地流轉795宗 0.88萬hm2。與此同時，宣州區還組織各級林權糾紛調處工作組不斷加大糾紛調處力度，深入到糾紛現場實地勘察，積極排解糾紛矛盾。通過放活經營權，促進林權流轉的方式，將一些所有權明晰，經營權混亂的林地和林木進行了合法流轉，穩妥地處理了歷史遺留問題，有效地化解或緩解了長期存在的矛盾糾紛，促進了林區社會安定穩定。近年完成調處矛盾糾紛實現林地流轉面積達0.28萬hm2。

1.2 林地經營模式不斷豐富

在林地流轉過程中，市場經濟對林地資源的配置作用積極發揮。宣州區林地合作經營模式由單一的租賃向經營權的多途徑流轉改變，以地入股、利益均分、資源互換等模式應運而生，宣州區最有代表性的是集體林地的股份制經營模式，即農村集體經濟組織統一經營管理的林地，按照“一村一策”、“一村一方案”的要求，建立了符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制，積極開展資源變資產、資金變股金、農民變股東的“三變”改革，依法將股權量化到戶，股權證發放到戶，既明確了承包經營權歸屬又保證了林農的受益權。目前，宣州區涉林村（社區）已全部完成“三變”改革。在此基礎上，以尊重農民意愿為前提，采取多種形式引導農戶以承包林地、資金、技術、勞力等合作或入股形式推進林業規模化產業化經營，通過多種形式的股份合作促進實現集體和個人資產的保值增值。

以水東鎮祁梅村為例，該村集體原先有未分包到戶山場206.67hm2，村民組集體和個人都想爭取此山場的承包經營權，同時又因為復雜多樣的歷史原因，山場經營權的歸屬遲遲無法明確。不確定的經營權屬也在一定程度上影響了該集體山場的正常生產經營，并成為了祁梅村集體經濟發展的一塊絆腳石。如何解決這塊山場的矛盾成為了祁梅村兩委成員心中時常琢磨的難題。2018年，祁梅作為集體林地股份制改革試點村，探索成立了股份經濟合作社，將村辦林場林權份額量化到戶，確定集體與個人持股比例，通過分股不分山的方式解決村集體林場的歷史糾紛問題。在此基礎上，引進杭州興意集團“親心谷”文化旅游項目，將206.67hm2的村集體林場統一流轉給杭州強圣藝術文化有限公司經營，用于親心谷旅游景區的建設，盤活集體林地經營權，促進了村集體和村民收入的提高以及村級基礎設施的改善。村集體林場經營權的流轉，每年可以為祁梅村新增了91萬元的集體收入。依托這些收入，祁梅村注冊成立物業服務機構，承接親心谷景區、水東鎮及附近村莊公共區域的物業業務，目前該項收入在穩步提高中，進一步豐富集體經濟收入來源。作為“股東”的廣大村民，在2019年元月人均分紅達220元。此外，祁梅村將每年安排部分集體收入用于對村組道路、溝渠及山場內的林道等基礎設施的統一規劃和建設，改善村民的生產生活條件，近3年累計修建農村道路5.6km，溝渠2.3km。

1.3 林業金融探索逐步深入

隨著改革的深入，林農的融資訴求日益迫切。然而，林業經營周期長，社會資本進入滯后，生產要素沒有充分集聚，融資問題成了制約林業經營和發展的一大“瓶頸”。為創新林業金融服務方式，助推宣州林業產業健康發展，促進林農、林業企業、林業合作社等林業經濟主體的發展壯大。在利用林權直接抵押形式開展融資的基礎上，2017年，宣州區依托國有森興林業開發有限公司，在其經營范圍中增加林權收儲業務建立林權收儲中心，區政府首期注資1000萬元作為收儲資本金。收儲中心建立后先后與郵儲銀行宣城市分行、湖商銀行和宣城皖南農村商業銀行等金融機構簽訂了合作協議，約定林權抵押貸款利率比基準利率上浮不高于30%，貸款期限從原來的1年延長到3～5年。同時，宣州區制定《關于印發宣州區林權抵押貸款收儲擔保管理辦法（試行）和生態公益林補償收益權質押貸款管理暫行辦法的通知》等文件，積極推行“公益林補償收益權質押貸款”、五綠興林“勸耕貸”等新型貸款模式，充分發揮金融貸款在實體經濟中的助力作用。截至2021年底，宣州區全區涉及集體林地林權貸款總額8.3億元，貸款余額3.6億元，涉及集體林地面積1.06萬hm2；其中林權收儲擔保貸款總額0.3億元，貸款余額0.19億元，涉及集體林地面積733.33hm2。

此外，林業抵御自然災害的能力較弱，各種災害對林業生產造成了巨大損失。宣州區森林資源面臨的主要風險首先是火災，其次是森林病蟲害和雨雪冰凍災害，小部分是山洪泥石流災害。特別隨著森林旅游的發展，進出林區人員頻繁，加之農事、祭祀野外用火管理難度大，必須進一步完善林業支持保護體系。宣州區積極探索保險產品與集體林權制度改革的有機結合，已初步形成基本險（政策性森林保險）+特色保險（野生動物損害賠償保險、森林碳匯價值保險、抵質押貸款履約保證保險）+商業性林災保險（英大、國壽財等公司為我區推出了商業性林木火災保險及附加險）為主體的森林保險體系，全區在保森林面積 6.13萬hm2，一定程度上增強了林業抗風險能力，有力促進林業生產的持續穩定發展。

1.4 特色林業建設成效初顯

深化集體林權制度改革以來，宣州區緊緊圍繞林業可持續發展的總體要求，一方面強化新型經營主體培育，另一方面不斷加大林業產業結構的調整，注重集體林地生態效益和經濟效益得到充分發揮，實現了林業增效、林農增收的目標。截至2021年底，宣州區現有各類新型林業經營主體1000余戶。其中，涉林企業332個，涉林合作社131個，家庭林場、承包大戶等539個。現有林業行業協會3家、國家、省、市級林業產業化龍頭企業20家、省級現代林業示范區1個、省級農民林業專業合作示范社3家、省級示范家庭林場5家。

1.4.1 林產品基地規模和品質不斷提升

積極謀劃竹、木本油料、苗木花卉、林下中藥材等一產基地建設，按照區域化布局、規模化發展、標準化建設、品牌化經營的思路，形成“公司＋合作社＋農戶”、“合作社＋基地＋農戶”等多種經營模式，大力發展林業特色產業。通過近十年的培育，宣州區現有竹林面積1.53萬hm2，經濟林面積8733.33hm2，苗木花卉面積1.1萬hm2，宣木瓜面積260hm2，油茶面積433.33hm2，棗園面積1333.33hm2。全區現有“宣木瓜”、“水東蜜棗”等國家地理標志產品2個、“十大皖藥”產業示范基地6個，市級以上特色林業產業示范基地5個、森林觀光示范點5個，特色林產品一產產值突破40億元。

1.4.2 二、三產聯動促進林業經濟快速發展

充分發揮二、三產業的產業帶動作用，林產品加工業不斷壯大，生態旅游業發展迅速。宣州區依托區域內豐富的林木資源和便利的交通條件，積極引導加工企業向深加工和精加工轉換升級。目前全區木材加工形成了多元化的發展格局，已有以孫埠木材加工園區為核心的240多家的木竹經營企業，從業人數達到6000余人，年總產值32.4億元。特別是安徽博亞竹木制品有限公司、宣城福美達新材料有限公司等龍頭企業的帶動，促進了木材加工產業的迅速發展，提升了林木的經濟效益。創建“艾子”、“博亞”、“海鷗張”、“水東”等安徽省著名商標4個、“華興”、“福美達”等安徽省名牌產品2個。此外，作為第三產業的生態旅游業也正在蓬勃發展。宣州區有良好的森林景觀資源和便捷的區位優勢，一批以森林旅游、休閑觀光為主的生態莊園趁勢興起，全區目前已形成以嶧山省級森林公園、觀塘湖、昆山湖、十八灣景區等生態旅游產業為龍頭的生態旅游格局，近年來森林旅游收入接近20億元，極大提升了林業的生態、社會、經濟三大效益。

2 存在問題

2.1 林權糾紛仍然在一定程度上影響經營流轉

由于歷史原因，部分鎮村集體林地和村組集體林地、國有林場的國有林地和周邊鄉鎮的集體林地之間權屬不清的問題，目前林權糾紛大都處于不動不發的狀態，如果將這些糾紛進行調處將牽涉大量的人力物力，如何迅速有效地解決這些矛盾，理順林業生產關系，一直是我們集體林改的難題。

2.2 林業產業大而不強

宣州區林業產業發展到如今，存在著大而不強的問題，一是種植和養殖品種單一，技術含量低、標準化程度不高、服務體系不健全，尤其是主導產業優勢不明顯，名牌產品少，市場競爭力不強，難以滿足市場多樣化需求。二是林業新型經營主體發展面臨更多問題，受退林還耕、林轉建指標限制等多方面原因影響，花卉苗木、木竹加工和森林旅游等各方面林業經濟發展受限，各類新型經營主體在單打獨斗的情況下，自身經濟、人才、技術條件不足的缺點逐步凸顯。

2.3 貸款難

銀行等金融機構對大中型林業企業、承包大戶的支持力度較大，但對林地分散的林農仍然在一定程度上存在貸款難的問題，雖然宣州區林權收儲中心在一定程度上緩解了該問題，但如何讓所有的林農享受融資的便利是以后應該著重考慮的重點問題之一；此外，森林保險還沒有實現全覆蓋，仍然是下一步需要努力的方向。

3 建議

（1）加大林權糾紛的調處力度，提高糾紛調處率，對排查出來的糾紛，堅持先易后難、分級負責、逐級調處和重在疏導的原則，安排專人專項負責糾紛的調處工作，盡量將各類矛盾化解在萌芽狀態，做到組與組之間的矛盾不出村、村與村之間的矛盾不出鄉鎮，以進一步理順林業生產經營關系，解放林業生產力。

（2）繼續做大做強林業產業。一是重點抓好特色林業的基地建設。對綠化苗木、宣木瓜、油茶、毛竹等特色產業，通過加強扶持力度，健全服務體系等措施，盡快實現規模化、標準化生產，不斷增加技術含量，提高林業效益，成為農民增收的支柱產業。二是加大林業傳統加工產業的轉型力度。由于以往的加工企業多為粗加工，技術含量不高，市場競爭激烈，生存空間越來越小，必須盡快轉型升級，走精深加工的路子，市場才能盤活，產業才能壯大，因此需要政府和銀行對發展潛力大、技術更新快的林業龍頭企業進行優先扶持。三是加大森林旅游等三產的扶持力度，既打造良好的生態環境，又能創造較多的經濟效益和社會效益。

（3）繼續深化林業金融改革創新。以林權收儲中心為基礎，對內加強管理，對外增強合作在筑牢現有金融機構合作基礎的同時，逐步擴大合作金融機構范圍。積極為林農提供政策扶持和投融資、森林保險等社會化服務，通過大力培育林業合作經濟組織，促進林業的規模經營、集約經營，加快林業產業轉型升級，促進林業發展、農民增收，讓山上綠起來、農民富起來、林業活起來、生態好起來。

（4）林業系統自身建設有待加強。集體林權制度改革后，林業經營主體更加多元化，社會自然投入林業越來越廣泛，對林業系統的自身建設也提出了更高的要求，要加強技術人員的隊伍建設，引進和重點培養一批林業專業人才，進一步完善技術推廣服務機構和基層林業站所功能，為廣大林權所有者提供更為便捷的服務。