中國農村宅基地制度的演化及改革展望

劉俊陽趙華甫

(1.中國地質大學(北京)土地科學技術學院，北京 100083；2.自然資源部土地整治重點實驗室，北京 100035)

引言

農村宅基地制度是我國土地制度的重要組成部分。在鄉村振興戰略背景下，在農村發展中起到重要作用的農村宅基地制度如何改革完善受到社會各界的關注。農村宅基地制度是在我國體制改革和社會經濟發展中逐漸形成的一項特殊制度，在保障農村社會穩定、農業持續發展、農民安居樂業中發揮了重要的作用[1]。改革開放后，我國社會經濟進入了快速發展階段，工業化、城市化水平快速提升。在經濟、社會、政策的多重推動下，農村大量勞動力進入了經濟更發達、勞動力需求更大的城市地區。與此同時，大量農村人口進城落戶，導致廣大農村地區宅基地閑置，部分農村地區出現“空心化”現象。在我國現有的宅基地退出機制尚不完善的背景下，使得大量農村建設用地閑置浪費。此外，隨著民眾產權意識的不斷提升[2]，土地所蘊含的巨大經濟價值越發的受到重視，農民對宅基地所包含的財產功能日益關注。有學者認為，現行宅基地制度在保障農民居住方面發揮了重要的作用，但弱化了宅基地的財產功能[3]，缺失規范化和法治化[4]，難以有效解決宅基地低效利用的問題[5]。

針對當前農村宅基地制度和管理上存在的問題，2020年6月中央全面深化改革委員會審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》，將在全國107個地區啟動實施新一輪農村宅基地制度改革試點。在此背景下，本文對建國以來我國農村宅基地制度進行系統性分析梳理，從多個角度分析農村制度的特殊性，重新審視現有的宅基地管理體系，識別農村宅基地存在的問題，并就未來改革進行展望，以求為相關研究工作提供參考。

1 我國農村宅基地制度的演變

在不同的歷史階段，由于國家政策的調整，我國農村宅基地制度具有較為顯著的差異[6-8]。為此，本文以1949年為節點，從“兩權分置”的角度對我國宅基地制度的演化進行系統性的梳理和總結。

1.1 宅基地所有權的演變

在整個權利束中，所有權居于核心地位，包括占有、使用、收益和處分權。宅基地的所有權根源于我國的社會主義體制。在建國初期具有其特殊性，即“農民私有”，宅基地自然也是農民私有，并慣例“房地一體”的原則[9]。但隨著我國的社會主義化建設，宅基地農民個人所有隨之演化為集體所有，并延續至今。宅基地所有權是宅基地制度安排中最為特殊的部分，也是改革中不可觸及的紅線和底線。簡而言之，根據所有權主體的不同我國宅基地所有權自1949年以來可以劃分為2個階段。

1.1.1 農民所有階段(1949—1961年)

這一階段的主要特征為農民擁有宅基地所有權。新中國成立伊始，中國共產黨繼續領導全國人民進行土地改革，廢除了舊中國時的地主階級封建土地所有制。農民獲得了土地和建造住房的“地基”并享有私有權。農民享有未曾發生分離的宅基地所有權和使用權，此階段也表現為“兩權合一”。在初級合作社時期，以1955年《農業生產合作社示范章程》為節點，每個農戶將屬于自己的土地入股，由合作社統一經營使用。但是農民仍擁有土地的所有權，也繼續享有宅基地的全部權利。高級合作社時期，形成了土地公有和集中經營為特征的土地產權結構和組織形式，農戶個人產權轉為集體，私有產權完全消失。但宅基地并未沿用這一制度設計，農民仍擁有宅基地的私有產權，可以出典、租賃、繼承和轉讓[10]。

1.1.2 集體所有階段(1962年至今)

人民公社化時期，農村土地公有形式得到進一步加強。1962年頒布的《農村人民公社工作條例》指出，生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有，禁止買賣或出租生產隊所有的土地。“宅基地”這一詞也是首次出現于該條例中。隨后頒布的《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》，進一步明確了宅基地的權利結構和取得方式，第一次提出了宅基地的“兩權”分離，生產隊擁有宅基地所有權，農戶享有宅基地使用權，農民擁有其住房的所有和使用權。該通知也明確了宅基地的取得方式為福利性分配即農民無償申請取得。1986年出臺的我國第一部《土地管理法》沿用這一規定，“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。這一制度安排成為今后宅基地制度的基礎，并延續至今。

1.2 宅基地使用權的演變

依據《民法典》，宅基地使用權被設定為一種用益物權，按其內涵應具有占有、使用和收益的權利內涵。但在我國的不同階段宅基地使用權所包括的用益物權的內涵卻大不相同。按照用使用權內涵的不同可分為3個階段。

1.2.1 完整用益物權階段(1949—1961年)

這一階段農民擁有《物權法》中所規定的全部用益物權內涵的宅基地權利，即包含占有、使用和收益權。1950年頒布的《土地改革法》中規定：“農民享有土地所有權，可依法取得土地和房屋所有權證書”。農民均擁有較為完整的土地產權。1956年頒布的《高級農業生產合作社示范章程》中并不包含對宅基地公有化的內容，農民仍然享有宅基地所有權和使用權于一體的全部權益[11]。《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》首次確立了宅基地所有權與使用權相分離的“二權分離”制度安排。可見在此以前并不存在宅基地“二權分離”的概念和制度安排，宅基地所有權與使用權為“兩權一體”，宅基地可出典、出租和繼承。即此階段的宅基地使用權具有《物權法》中所定義的全部用益物權權能。

1.2.2 受限階段(1962—2007年)

根據宅基地所有權第二階段劃定的結論，這一時期宅基地的所有權和使用權發生分離。生產隊所有其生產范圍內的土地，禁止流轉和租賃宅基地。1981年頒布的《關于制止農村建房侵占耕地的禁止通知》指出“社員只有被分配的宅基地的使用權，禁止流轉和出售”。其中規定的主要限制性內容在1982年發布的《村鎮建房用地管理條例》得到延續，并被采用在1986年第一版《土地管理法》中。嚴格限定對農民集體所有土地的使用權的出讓。這一階段農村宅基地的流轉受到限制：“流轉或租賃住房后，再申請宅基地的，不予批準”。對于經濟較落后的農村地區而言，農民幾乎不可能將自己安居立命的房屋及宅基地出售，對于宅基地使用權的流轉起到了重要的限制作用，約束了“轉讓權”，則宅基地使用權的財產功能難以發揮，用益物權中的收益權則難以實現。

1.2.3 賦權與擴展階段(2008年至今)

以2008年頒布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》為節點宅基地制度走向了新的歷史階段，此階段宅基地使用權有2個明顯的特征。賦權，即擴大宅基地使用權能，體現在推進實現宅基地及農房的抵押和依法流轉，更多的尋求宅基地財產權利的實現。這一時期國家頒布了如《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》等重要文件，主要方向及內容包括：“加強宅基地的管理、完善宅基地制度存在的弊端、保障農戶宅基地的用益物權、宅基地的抵押擔保試點、探索增加農民的財產性收入等”。宅基地使用權的擴展或者說分離。2018年中央一號文件創新性的提出，探索實現宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。在農地“三權分置”成熟經驗的基礎上，對宅基地制度進行創造性變革。在所有權衍生出使用權后，再次從所有權和使用權中衍生出“資格權”，形成“三權分置”的制度安排。對原有的產權制度和權利結構進行繼承發展，用“資格權”來實現保障性和福利性，類似于原有的成員權，承擔身份屬性。而借以不帶有身份屬性的使用權實現“轉讓權”，進而實現宅基地所蘊含財產價值。在不打破原有的制度習慣下，實現了宅基地改革的制度性突破。

2 宅基地管理體系審視

在管理體制層面，我國已經形成了較為明晰的宅基地管理體系。在國家機構改革，農村宅基地的相關管理職權劃歸農業農村部門后，我國的農村宅基地在管理體系上已經形成了新的格局。我國于2018年進行了新一輪的國家機構改革。為統籌實施鄉村振興戰略，推動農村全面進步、農民全面發展，加快實現農業農村現代化，組建了農業農村部。農業農村部門成為農村宅基地的主管部門，并負責監督與執法。這是自1986年國家初設國家土地管理局，農村宅基地管理職權正式變更為農業農村部門。規劃上形成了自然資源部門主導，多部門統籌，農業農村部門參與的新機制。宅基地的審批權限由最初的鄉鎮政府審批、縣級政府審批再演變為鄉鎮政府審核、縣政府批準。新修訂的《土地管理法》中又將審批權限下放給鄉鎮政府，多部門負責相關流程。自然資源部門負責確權登記。新一輪國家機構改革前，由原國土資源部負責全國土地產權登記工作。國家機構改革后，由自然資源部履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記。

3 現存問題

一戶多宅、面積超標問題突出。我國人口眾多，土地資源相對緊缺，在耕地保護與建設需求的任務和壓力下，20世紀80年代開始對宅基地使用面積進行限制。《土地管理法》中對宅基地使用面積進行了明確的限定。但在現實情況中，農民的宅基地使用權可以依法由子女繼承并辦理產權登記。進城落戶的農民，可依法繼承農村的住房，按照我國慣例的房地一體原則，取得農村房屋后即可取得宅基地使用權。私下流轉、隱形交易大量存在，基層對此監管難度大，使得“一戶一宅”的規定并未落足于實際。有學者對廈門市調研發現，1/3的家庭擁有多處宅基地[12]。此外，20世紀90年代至今，我國鄉村人口減少數量近以億計，而1990—2018年村莊用地現狀面積卻由1140.1萬hm2增至1392.2萬hm2，農村人口大量離鄉而用地面積卻大幅增加。

閑置浪費與稀缺性矛盾共存。隨著城市化的推進，城鄉流動壁壘消除，大量農村人口流向城市，由于我國對宅基地流轉的限制以及缺乏有效退出途徑，導致“人走房留”，農村宅基地閑置浪費。國內眾多學者對我國宅基地和農房閑置情況進行了調查[13]。綜合來看，調查數據表明我國宅基地和農房閑置的比例大概在20%左右，嚴重的地區可能將近70%，而這一情況也呈現出上升趨勢[14]。此外，由于我國地區發展的差異，部分地區還存在宅基地資源的稀缺，難以保障法定的一戶一宅。宅基地的取得仍堅持福利性分配的無償申請取得，在市場競爭的現實條件下，在虛假的宅基地需求和建設用地指標緊張的雙重擠壓下，真實的宅基地申請需求難以得到滿足。

缺乏流轉與退出機制，退出渠道受阻。宅基地退出機制的缺失是我國宅基地閑置的另一重要原因。《土地管理法》中對收回土地使用權的情形進行了詳細描述，但對收回的具體程序，尤其是補償標準未予以明確，無償收回顯然不符合農民的利益，則難以使宅基地退出政策真正落地。2015年頒布的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》指出要“探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地”。但對轉讓人和流轉范圍限定在進城落戶農民和本集體內，對于本身經濟較為落后的農村地區進行嚴格的主體和范圍的限定則難以達到政策的理想效果。如何落實有償退出，建立合理的流轉退出機制，未來仍需要不斷的探索。

宅基地管理法規體系不健全。目前的法律法規中涉及宅基地管理管理的內容較少且分散。現實中的宅基地管理及行政司法行為主要還是有賴于行政部門及地方政府所頒布的行政法規、部門規章及規范性文件[15]。目前并沒有一部專門針對農村宅基地管理的法律，缺乏統一性的規定和指導[16]。以農村宅基地執法監管為例，農村居民非法占用基本農田建房，依據《農業綜合行政執法事項指導目錄》，農村村民非法占用土地建住宅的行政處罰法定實施主體為農業農村主管部門。但是按照《自然資源部行政處罰事項清單》來看，非法占用基本農田的行政處罰實施主體為自然資源部門，則就產生了明顯的爭議。

4 改革展望

4.1 創新農村宅基地取得方式

在現行法律框架下，農戶取得宅基地方式可分為2種。從農村集體處申請取得；從使用權人處取得，即流轉取得或繼承取得[17]。在建設用地指標緊張與受利益驅動的虛假宅基地需求的雙重壓迫下，農民真實的建房用地需求在原有的福利性制度安排下則很難得到滿足。未來要對宅基地取得方式進行創新，使宅基地由福利性無償分配的取得方式向有償取得轉變，利用制度設計來限制市場的盲目性和弊端，以提高資源利用效率和集約度。

4.2 宅基地有償使用

在新時代的背景下，宅基地有償使用有了新的實踐需求和可能性。目前出現的一戶多宅和面積超標問題，有關部門監管缺失，但其根源是宅基地使用的無償性和無期限性。針對這一問題，要積極探索宅基地有償使用，運用經濟手段調控宅基地使用超標現象，提高農戶粗放使用的經濟成本，遏制一戶多宅和面積超標現象。但對于有償和無償部分仍然需要探索，如對于符合一戶一宅和法定面積的仍然采取無償使用的方式，對于超標部分進行有償使用，以及收費標準也需要在實踐中進一步驗證。

4.3 宅基地有條件的流轉

農民宅基地的財產權利難以保障，主要體現在宅基地使用權限制流轉和禁止抵押，農民難以同等享受到城市居民獲得的房屋增值的收益，增加財產性收入的渠道受阻。對于放開宅基地流轉限制的擔憂，主要還是擔心城市工商資本下鄉大量圈地以及農民進城失敗，使得農民流離失所，導致一系列社會問題的發生。有學者認為，土地權能的拓展反而增加農民對于土地的理智，農民作為理性人，會做出自身認為最優的選擇[18]。而且長期以來，當地政府及主管部門對于隱形流轉和私下交易行為監管難度較大。探索宅基地有條件的流轉也是未來改革的一個重要方面。

4.4 推動宅基地立法，完善農村宅基地的管理

未來要建立健全農村宅基地管理體制機制，加快宅基地立法，制定并頒布專門的農村宅基地管理法，填補宅基地管理立法的空白。同時推進部門間的統籌和協調，對部門間的職權予以細化和明確，加強宅基地規范化管理。

4.5 探索“三權分置”的實施路徑

宅基地“三權分置”的提出為宅基地制度深化改革提供了制度供給，推動了宅基地居住保障功能與財產功能的動態平衡。然而“三權分置”提出之時，原試點改革已進入了末期，尚未形成可復制、可推廣的制度經驗，且社會各界對“三權分置”權利內涵，甚至權利名稱還未得到一致的認可。因此，需要在實踐中進一步探索宅基地“三權分置”，明確權利權能和內涵，在擴展宅基地權能的同時弱化市場化流轉的風險，尋找具體的實現路徑。同時，參考借鑒農地“三權分置”的相關經驗，在新一輪改革中針對相關問題進行試點，尋求解決方案和對策。