政府審計能降低國有企業財務風險嗎

陳穎琛，鄭石橋（博士生導師）

一、引言

財務風險一直是財務管理領域的熱點話題。財務風險的存在可能會給企業和其他利益相關者帶來損失，造成企業償債能力和盈利能力的下降，甚至導致企業破產；同時，如今資本市場上的經濟活動錯綜復雜，財務風險還會影響整個資本市場的穩定性，給國家經濟發展帶來危害。然而，財務風險具有客觀性，不可能被完全消除，因此如何將企業的財務風險降到可控范圍之內成為亟待解決的問題。

政府審計作為國家治理體系的重要組成部分，是國有企業強有力的外部監督者。現有研究已經證實了政府審計具有提高企業績效、影響企業投資行為、改善企業內部控制等作用，那么政府審計是否可以降低企業財務風險呢？目前針對企業財務風險的研究大都集中在管理者特征、公司治理機制、外部環境等方面，鮮有學者專門研究政府審計對企業財務風險的影響。基于此，本文以政府審計的經濟體檢論為基礎，從政府審計的三大功能出發進行分析和實證檢驗，探究政府審計在降低國有企業財務風險上能否發揮作用，并進一步研究股權集中度在政府審計影響財務風險過程中的調節作用。

本文對政府審計能否降低國有企業財務風險的研究具有一定的現實意義。在理論層面上，以政府審計功能理論為基礎，豐富了對政府審計經濟后果的理論研究，并且以股權集中度為調節變量，拓寬了對財務風險的研究視角。在實踐層面上，為政府審計的實施和國有企業財務風險的控制提出具有參考性的建議，防范重大風險的發生。

二、文獻綜述

（一）企業財務風險的影響因素

財務風險是指由于企業在經營管理過程中的財務活動存在不確定性，導致企業和其他利益相關者可能遭受損失。目前學術界針對企業財務風險影響因素的研究主要集中在以下三個方面：

1.管理者特征。管理者特征往往會影響管理層在企業經營管理過程中的決策偏向。Faccio等[1]研究發現，高層管理者的性別會影響企業風險，女性管理者往往比較謹慎，其在研發決策上的投資少，因此出現過度投資的情況也少，體現出更低的財務風險。還有學者針對管理者自身的性格特征開展了研究，結果顯示，性格呈現過度自信特征的管理者往往會使企業承擔更高的風險，有這種性格特征的管理者大都對自身能力的評價很高，對投資項目的成功預期也較高，在做出決策時往往會體現出激進的一面，片面地求追高額收益而忽視使企業陷入財務困境的風險[2]。此外，國有企業高層管理者對于其職業生涯的預期也會影響公司風險，當預期維持在較低水平時，企業的資源配置效率較低，在職消費的代理成本較高，企業財務風險水平較高[3]。

2.公司治理機制。公司治理具有風險效應，合理的公司治理結構能對降低企業財務風險起到積極的促進作用。鄧小軍、侯楓婷[4]發現，國有企業的股權集中度會影響財務風險的大小，較高的股權集中度具有監督作用，往往可以對財務風險起到抑制作用。同時，逯東等[5]發現，風險管理委員會的設置能顯著降低企業財務風險，風險管理委員會的獨立性越高、規模越大，這種降低效果越顯著。還有學者從激勵制度的視角出發，分析薪酬管理政策的變化對企業造成的影響，研究發現，當高層管理者固定薪酬比例降低或設置股權激勵制度時，管理者往往傾向于風險大但收益高的項目，最終導致企業財務風險增加[6]。

3.外部環境。國家宏觀政策的調整會對企業經營活動的各方面造成影響。彭中文等[7]研究發現，宏觀政策越嚴格，對企業的約束條款越多，企業每年召開股東大會、董事會等大型會議的次數也越多，這有利于對企業的管理，從而降低財務風險發生的概率。Li等[8]指出，國家文化也會影響企業財務風險，有些國家個人主義文化盛行，這些國家的企業大都表現出風險承擔的傾向。

（二）政府審計的經濟后果

政府審計是國家監督體系的重要組成部分，2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，提出推進審計全覆蓋，這標志著國家審計進入新時代。近年來，政府審計在國家治理中的地位愈加突出，其需求也不斷增加。作為國有企業重要的外部監督機制，政府審計能從多個維度對國有企業產生影響，現有文獻主要從以下四個方面展開研究：

1.政府審計對國有企業績效的影響。李江濤等[9]通過研究發現，政府審計通過其三大基礎功能有效改善國有企業經營效率，減少腐敗行為的發生，進而促進國有企業績效的提升，且這種提升效用可以維持一段時間。根據我國的國情和基本經濟政策，郭檬楠、吳秋生[10]發現，與增加審計內容范圍相比，擴大審計對象數量可以顯著地提高國有企業績效，進而實現國有資產增值的目的。

2.政府審計對國有企業投資行為的影響。國有企業往往存在內部人控制的現象，即權力都集中在高層管理者的手中，資產的持有者很難對管理者的行為進行約束，薪酬管制的存在使企業激勵效率較低，從而引發過度投資的現象。而審計最終結果的披露可以監督管理層行為，很好地緩解內外部信息不對稱問題，降低過度投資發生的可能性[11]。同時，政府審計還可以通過降低地方國有企業代理成本、調節地方政府對企業創新活動過分干預的方式，增加企業在研發創新方面的投入[12]。

3.政府審計對國有企業內部控制的影響。政府審計具有強制性的特點，無論是在設計方面還是在運行方面，其威懾力都可以有效改善被審計單位的內部控制，但是這種影響只在短期內存在效果[13]。池國華等[14]也發現了政府審計在改善企業內部控制方面的作用，但實證結果顯示這種提升作用具有滯后性，大都體現在審計過后連續的兩個期間里。

4.政府審計在國有企業治理中的反腐功能。部分國有企業存在高管在職消費現象，但是只有少數公司自愿披露這些消費信息，披露不足刺激了超額在職消費的泛濫，政府審計的介入可以提升信息透明度，讓舞弊行為無處可藏，抑制高層管理者利用職務之便進行高額消費的行為[15]。楊華領、宋常[16]通過研究還發現，對于中央控股上市公司為了美化財務報表數據而調整會計數據以虛增收入的行為，政府審計可以起到抑制作用，且在審計結果公告中發現并揭示的經營管理問題越多，政府審計對這種行為的抑制效果越顯著。

綜上所述，目前學術界針對企業財務風險的研究主要集中在管理者特征、公司治理機制、外部環境等方面。同時，現有文獻主要圍繞企業績效、投資行為、內部控制、腐敗治理等角度研究政府審計的經濟后果，很少有文獻直接研究政府審計與國有企業財務風險之間的關系。因此，本文在梳理有關政府審計和企業財務風險已有研究的基礎上，通過實證檢驗政府審計對國有企業財務風險的影響。

三、理論分析和研究假設

政府審計對于國有企業來說是獨立的外部治理機構，具有經濟體檢作用。經濟體檢論認為，審計應對的是經濟領域的“病”，這里的“病”體現在多種形態上，如財務信息造假、內部控制缺失、業務流程不規范、經營效率低下等。經濟體檢論不僅要求政府審計查出已經存在于審計客體中的“病”，發現企業運營過程中的違規行為、經濟責任承擔過程中的代理問題等，更要求其分析“病因”，“對癥”提出審計建議，幫助審計對象改善治理機制、提高管理水平，從根源上降低風險，最終起到“防未病”的作用[17]。政府審計的經濟體檢作用主要通過揭示、抵御與預防三大基礎功能來實現，因此本文以具有廣泛解釋力的經濟體檢論為基礎，從政府審計三大功能出發，具體分析政府審計如何對國有企業財務風險產生影響并提出假設，研究框架如圖1所示。

圖1 研究框架

（一）政府審計與財務風險

1.政府審計通過揭示功能識別財務風險。政府審計的揭示功能是指揭露和查處被審計單位不符合規章制度的行為和管理過程中體制的漏洞[18]。揭示功能是三種功能中的基礎，只有先揭露問題，才能進行進一步抵御和預防。一方面，監督國有企業是政府審計的職責所在，根據法律規定，審計機關可以直接對中央控股企業進行審計并出具審計報告，審計內容包括財務活動的合理性、合法性和效益性，以及企業內部制度建設和政策落實情況。而這些經營管理活動中往往隱藏著大量的財務風險，企業內部人員可能因為個人利益等原因選擇隱瞞和進行舞弊，具有較高獨立性的政府審計可以充分挖掘制度漏洞與風險點并進行揭露。另一方面，政府審計具有發現財務風險的能力，從事政府審計的人員大都具有豐富的財務管理知識，能夠對企業的資金流、物資流和信息流進行分析，對于不了解的領域還可以聘請專家協助審計，挖掘籌資、投資、運營等各個環節中的財務風險[19]。此外，與社會審計相比，政府審計擁有法律賦予的強制力。在取證過程中，社會審計獲得的證據大都由被審計單位提供，如果被審計單位拒不配合，審計工作可能難以繼續，而政府審計可以依法對相關人員和單位直接進行調查取證，這是社會審計所不具備的。

以審計署2018年公布的《中國林業集團有限公司2016年度財務收支等情況審計結果》為例，從披露的結果來看，政府審計發現了該企業在經營管理中存在很高的財務風險，如使用不合規發票套取資金、虛增關聯方交易、違規出借資金且未能收回、沒有嚴格履行評估報告審核程序、為外部企業違規擔保、越權開展業務、投資前未進行可行性研究、未依法履行股東職責等，這些問題都可能給企業帶來巨大的損失，造成嚴重的財務后果，甚至產生財務危機，使企業難以維持正常經營。由此可見，政府審計可以通過揭示功能來發現國有企業在經濟活動中存在的財務風險。

2.政府審計通過抵御功能降低財務風險。抵御功能是政府審計的重點功能，指的是政府審計在發現問題的基礎上，深入分析問題發生的原因，找出制度根源上的風險點，提出相應的審計意見，幫助企業改善內部控制的設計和執行。只有發揮好抵御功能，審計揭示的問題才是有意義的[18]。

從實踐中可以發現，財務風險的產生并不是偶然的，深入探究其財務管理制度一定會發現制度缺陷，從而給企業帶來財務風險，因此需要通過建立健全內部控制來遏制潛在風險的發生。與政府審計外部監督者的身份不同，內部控制是企業設置的自我管控，其本質是對風險的管理，合理的崗位設置和嚴格的審批程序能夠幫助企業大大降低風險發生的可能性和造成后果的嚴重性。但是在實際經營過程中，對于企業內部審計發現的問題，公司管理者關注整改的往往是一些表面性的問題，對于其背后的制度缺陷卻不大理會。這可能是因為：在兩權分離帶來的代理問題下，高層管理者的薪酬通常與企業當期的績效相關聯，為了使自身利益最大化，管理者往往只注重短期內的成效，對企業的長期發展考慮較少。而管理制度的改善并不是一蹴而就的，需要大量的投入和一定時間才會看到效果，這不符合高層管理者對于短期成本效益的追求，因此比起花費大量時間精力改善制度問題，他們更愿意先處理表面暴露出來的問題，但是這種做法不能從根本上解決問題，財務風險還是存在于企業的經營管理過程中。

而政府審計的抵御功能可以幫助國有企業改善內部控制，中國審計年鑒中的數據顯示，僅僅在兩年中審計機關給被審計單位提出的關于建立健全企業管理制度的審計意見就達到了上千條。還是以中國林業集團有限公司為例，審計署下達審計決定書，在政府審計和外部媒體的監督下，促使中國林業集團嚴肅對待審計發現的內部控制漏洞和存在的財務風險，積極進行整改。在該集團的審計整改情況報告中可以發現，其違規出借的資金已經全部追回，對外部企業違規擔保行為進行了處罰，對業務的全流程進行了梳理，完善了工作制度，優化了審批流程，加大了資金管控力度。由此可見，政府審計的公告制度有助于督促國有企業完善內部控制制度，進一步降低財務風險。

3.政府審計通過預防功能對風險行為進行震懾。預防是政府審計實施的最終目的，現代經濟社會對政府審計的期待是不僅要“治已病”，更要“防未病”。政府審計以法律為依據，對于發現的審計問題有權力做出審計決定，也可以向上級主管機關提出處理處罰意見，具有行政強制力。此外，審計機關還可以將發現的問題移交給司法機關或紀檢監察機關，此時審計證據可以充當執法機關的重要依據，對被審計單位形成震懾作用[20]。

根據理性人假設，企業的高層管理者都是經濟人，在經濟活動中追求自我利益最大化，同時他們也是內部控制制度建設的關鍵主體，因此可能會利用制度漏洞和職務之便做出一些有損企業利益的行為，導致企業財務風險增加。當這些行為沒有得到處罰，或是處罰力度遠遠小于其帶來的利益時，就會助長他們的僥幸心理，做出更多滿足私利之舉，給企業帶來巨大的風險。而法規中要求國有企業至少每五年要接受一次政府審計，一旦被政府審計發現問題，審計機關會對違規行為進行查處，企業不僅要針對違規行為做出相應整改，還可能面臨高額的處罰。同時，審計結果公告對風險行為也是一種震懾。投資者與經理人之間存在信息不對稱，審計結果公告能夠很好地緩解這種不對稱性，讓投資人更好地了解企業實際的財務狀況。社會媒體也會格外關注審計結果，對其進行跟蹤報道，負面新聞的曝出不僅會影響企業股價，還會對企業社會形象造成影響。在各方壓力之下，國有企業害怕違規行為被審計機關查處，擔心企業形象受到影響，同時高層管理者也擔心自己因謀取私利而受到問責。因此，企業必定會加強內部控制，規范經營行為，主動整改審計機關發現的問題，管理者在投資、籌資等決策上也會更加謹慎，減少侵占公司資源的行為，建立風險預警分析指標，從而增強被審計單位的風險意識，提前彌補制度缺陷與管理漏洞，防范重大財務危機的發生。

（二）股權集中度的調節作用

在股份制企業中，股權集中度是衡量公司結構的重要指標，描述了股權的離散程度，股東按照其出資份額獲得相應的權利。利益趨同理論認為，當企業的股權集中度較高時，大股東的利益與企業利益趨于一致，他們可以通過自身權利參與到企業的日常管理當中，對公司的經營提出建議，對管理層進行監督。而且，當上市公司的股東擁有較多股份時，他們在短時間內難以全部拋售，往往會長期持有，從而更加積極地對管理者行為進行監督，起到降低企業財務風險的作用[4]。在股權較為分散的企業當中，中小股東的數量較多，他們獲得的收益較少，股權也起不到太大的激勵作用，與其拼搏努力，還不如不付出成本搭大股東的“便車”，就算積極參與到企業的經營管理中，也因為自身權力不大，難以發揮監督作用。同時，股東與管理者之間存在利益沖突，管理者可能會為了私利做出損害企業利益的行為，不利于企業經營的穩定性，而較低的股權集中度導致股東難以對管理者起到監督的作用，代理問題進一步加劇了財務風險。政府審計作為國有企業的外部監督者，能夠彌補企業內部監督的不足，因此，在股權集中度低的企業中，政府審計對財務風險的降低作用更明顯。

基于上述分析，本文提出如下兩個假設：

H1：政府審計能促進國有企業財務風險降低。

H2：在其他條件不變的情況下，股權集中度越低，政府審計降低財務風險的作用越顯著。

四、研究設計

（一）樣本選擇和數據來源

本文選取2008～2018年滬深A股上市所有中央控股企業為初始樣本。審計署從2010年開始披露對中央企業的審計結果，這里要區分審計實施時間、審計結果公布時間與被審計單位財務報告時間之間的關系。例如，審計機關在2017年對某中央企業2016年的財務收支情況實施審計，于2018年公布審計結果，那么確認的審計實施時間是2017年。目前最新審計公告截止到2018年，即審計實施年份為2017年。考慮到本文采用雙向固定效應雙重差分（DID）模型進行實證，為了保證樣本的完整性，將樣本的時間延長到2008～2018年。

為了獲取審計實施時間為2008～2018年的審計數據，本文首先查詢審計署官網發布的審計結果公告（公告中樣本分布如表1所示），整理出有哪些中央企業在樣本期間內經歷了政府審計，然后通過瀏覽上市公司每年發布的財務報告與查詢國泰安數據庫中實際控制人的相關信息，列舉在樣本期間內審計的中央控股上市公司，最后搜索央企集團官網的“投資者關系”等欄目，與已獲得的數據進行交叉核驗，進一步確認數據的準確性。除此之外，研究中所使用的其他數據均來自國泰安數據庫。

表1 中央企業審計結果公告樣本分布

本文根據以下條件進行數據預處理：①剔除金融類上市公司，金融行業的財務活動比較特殊，資本結構也與其他行業大不相同；②剔除被ST和*ST的上市公司，這些企業的財務狀況異常，存在退市風險，可能產生極端值影響最終實證結果有效性的問題；③由于政府審計的對象集中在國有企業，而在研究期間內可能存在企業股權性質轉變的情況，因此篩選出樣本期間內保持中央企業控股的公司。經過以上篩選，最終得到8576條觀測值。本文對所有連續變量在1%的水平上進行了Winsorize處理，以減少極端值的影響。

（二）變量定義

1.被解釋變量。本文的被解釋變量是財務風險（Risk）。美國學者Altman[21]提出的Z-Score模型是衡量財務風險的經典模型，該模型在綜合考量多個財務指標的基礎上計算出一個數值來衡量財務狀況的穩定性。此外，還有學者利用修正過的Z值和年末資產負債率來測度企業財務風險。本文借鑒楊有紅、趙曉梅[22]的計算方法，用Z值衡量企業財務風險（Risk），Z值越小，說明企業財務風險越高。計算方式如下：

2.解釋變量。本文的解釋變量是政府審計（Postaudit），其為政府審計實施與否（Audit）與政府審計實施前后（Post）的乘積，表示政府審計的凈效應。其中：政府審計實施與否（Audit）為處理變量，將接受過政府審計的企業作為實驗組，取值為1，否則作為對照組，取值為0；政府審計實施前后（Post）為虛擬變量，企業所屬中央企業或自身被實施政府審計的當年及以后年度取值為1，否則取值為0。

3.調節變量。本文的調節變量是股權集中度（Ownership），用前五名股東的持股比例來衡量，該比例越大，股權集中度就越高。

4.控制變量。本文選用如下控制變量：①公司規模（Size）。企業規模的大小會影響其應對風險的能力，一般認為，大企業往往擁有更強的風險承擔能力。②資產負債率（Lev）。企業財務特征會反映風險的存在情況，一般認為，負債比例越高，企業財務風險越大。③董事會獨立性（Indratio）。董事會獨立性越高，董事會發揮的監督效用越強，企業財務風險水平越低。④資產收益率（ROA）。盈利能力越強的企業，當危機來臨時越能快速融資，其財務風險水平越低。⑤企業成長性（Growth）。在不同階段，企業面臨的財務風險會有所不同。⑥高管薪酬（Compensation）。薪酬激勵政策的變化會對高層管理者的行為造成影響，進而改變企業財務風險。

以上變量定義如表2所示。

表2 變量定義

（三）模型構建

本文參考竇煒、張書敏[23]等學者的研究，選用雙向固定效應DID模型［模型（1）］來證明政府審計在降低國有企業財務風險中的作用。同時，在模型（1）的基礎上加入股權集中度（Ownership）以及政府審計與股權集中度的交乘項（Postaudit×Ownership），建立模型（2），以驗證股權集中度對政府審計與財務風險之間關系的影響。

其中：i表示企業；t表示年度；Controls表示控制變量；λ和μ分別為個體固定效應和時間固定效應；ε表示擾動項。

五、實證分析

（一）描述性統計

變量描述性統計結果如表3所示。企業財務風險用Altman[21]的Z-Score模型來衡量。如果Z值小于1.8，則說明企業面臨較大的財務風險，存在破產的可能；如果Z值大于2.99，則說明企業的財務結構暫時是安全的；如果數值在兩者之間，則說明企業處于灰色區。從數據可以看出，國有企業財務風險的平均值為3.338，說明整體財務情況比較穩定，但是最大值和最小值分別為62.33和-6.861，說明國有企業之間的財務風險存在很大的差異。樣本企業股權的離散程度也存在較大差異，股權集中度最小值為0.138，最大值為0.992。

表3 描述性統計

（二）相關性分析

本文進行了相關性分析（限于篇幅，結果略），結果顯示，政府審計（Postaudit）與財務風險（Risk）在1%的水平上顯著正相關。同時，各變量之間的相關性系數都小于0.5，說明不存在嚴重的多重共線性，可以進行回歸分析。

（三）回歸分析

表4列示了模型（1）和模型（2）的回歸結果。其中，模型（1）的回歸結果顯示，在審計實施當年，政府審計（Postaudit）的系數為0.893，在1%的水平上顯著，說明政府審計可以顯著降低國有企業的財務風險，H1成立。模型（2）的回歸結果顯示，政府審計與股權集中度交乘項（Postaudit×Ownership）的系數為-2.738，在10%的水平上顯著，說明股權集中度具有監督作用，會弱化政府審計與國有企業財務風險之間的關系，因此H2成立。

表4 回歸結果

（四）穩健性檢驗

為了消除企業財務風險度量方式不同對研究結果產生的影響，提高實證結果的穩健性與可信度，本文參考吳國鼎、張會麗[24]的研究，用修正過的Z值衡量財務風險，并將其作為替代變量代入模型（1）和模型（2）重新進行檢驗，結果如表5所示。從表5可以看出，回歸結果與前文結果一致，證明模型通過了穩健性檢驗，實證結論具有可靠性。

表5 穩健性檢驗

（五）異質性分析

1.企業規模的異質性分析。與規模大的企業相比，中小企業的經營活動往往較為單一，規章制度也不夠規范，當市場環境發生變化時，抵御風險的能力比較差。為了檢驗政府審計對不同規模國有企業財務風險的影響，本文按照企業規模的中位數進行分組，大于中位數的為大規模組，小于中位數的為小規模組，在此基礎上重新進行回歸，結果如表6所示。數據顯示：政府審計對企業財務風險的影響在大規模組與小規模組中均顯著，但是在小規模組中，政府審計（Postaudit）的系數的顯著性更強；而政府審計與股權集中度交乘項（Postaudit×Ownership）的系數僅在小規模組中顯著。因此得出結論：當企業規模較小時，政府審計對財務風險的降低作用更顯著，股權集中度的調節作用也更明顯。這可能是由于：政府審計作為外部監督者，能夠很好地彌補中小國有企業風險承擔能力不足的缺陷，幫助企業降低財務風險。

表6 基于企業規模和內部控制水平的異質性分析

2.內部控制水平的異質性分析。為了檢驗不同內部控制水平下政府審計對國有企業財務風險的影響，本文從迪博數據庫中獲取內部控制指數，按內部控制指數的中位數進行分組，大于中位數的為內部控制強組，小于中位數的為內部控制弱組，在此基礎上重新進行回歸，結果如表6所示。可以看出：當企業內部控制較強時，模型（1）中政府審計（Postaudit）的系數和模型（2）中政府審計與股權集中度交乘項（Postaudit×Ownership）的系數均不顯著；而當企業內部控制較弱時，模型（1）中政府審計（Postaudit）的系數為1.039，并且在1%的水平上顯著，模型（2）中政府審計與股權集中度交乘項（Postaudit×Ownership）的系數為-4.021，并且在10%的水平上顯著。產生這一結果的原因可能是：當國有企業自身的監督機制較強時，企業財務風險較低，政府審計對財務風險的降低作用不太明顯。

六、結論與啟示

本文基于政府審計功能理論，選取2008～2018年滬深A股上市所有中央控股企業為樣本，探究政府審計是否可以起到降低國有企業財務風險的作用。結果顯示：政府審計可以通過其揭示、抵御和預防功能顯著降低國有企業的財務風險；股權集中度在政府審計與財務風險的關系中起到調節作用，股權集中度越低，政府審計對財務風險的降低作用就越明顯；政府審計對財務風險的影響在小規模、內部控制較弱的國有企業中更加顯著。

通過研究結論，可以得出如下啟示：為了實現審計效果上的長期覆蓋，審計機關在審計完成后，也要持續監督被審計單位的整改落實情況，督促企業建立風險預警系統，樹立風險意識，及早注意苗頭性和傾向性問題，防范重大風險的發生。