省以下財政體制“特殊性”的事實、問題及其改進

王振宇 曲世寄 司亞偉

（遼寧大學，沈陽 110036）

內容提要:省以下財政體制也稱地方財政管理體制、地方政府間財政關系等，是處理地方各級政府之間相關財政分配關系的基本制度。改進省以下財政體制有利于提高稀缺財政資源配置效率，緩解基層財政“三保”壓力，促進基本公共服務均等化。本文按照黨的十九屆五中全會明確的“健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力”的總體要求，選擇現行地方財政體制中的某些特殊性為研究重點，力求通過現象梳理、具體分析、改進建議等，籍此推動我國現代財稅體制建設。

在我國嚴格意義上的省以下財政體制是1994年分稅制及其日后中央與地方財政關系微調的產物，歷經近30年地動態實踐演進，在基本遵循一般性體制框架基礎上，衍生出諸多特殊類型的表現形式，不同程度上豐富了省以下財政體制的內涵與外延。

一、省以下財政體制概況及相關特殊性安排

省、市、縣、鄉構成了當下我國地方政府的4個級次，按照“一級政府、一級財政”的基本原則對應著不同財政級次①2020年末，中國大陸共有31個省級、333個市級、2844個縣級（含縣級市、市轄區）、38741個鄉級（含鎮、鄉、街道辦事處、區公所），而構成財政級次的情況是省級為36個（含5個計劃單列市）、市級和縣級與行政級次一致、鄉鎮級29968個（剔除其中的8773個街道辦事處）。，考慮到其中的省直管縣、鄉財縣管和計劃單列市等模式的存在，省以下財政體制表現形式更為復雜多元。

（一）省以下財政體制歷史沿革和基本情況

1993年12月15日，國務院印發《關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發〔1993〕85號），從1994年1月1日起對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制改革。由于時間緊迫，1994年省對下實行了“過渡性”體制安排，而更為規范意義上的省以下分稅制財政管理體制則肇始于1995年，在中央與省級兩級制度框架基礎上，各地效仿中央和省分稅模式將“收入剩余權”向下逐級分稅，其后也隨著央地間收入劃分重大改革不同程度地進行了微調，并在絕大部分地區形成了省市間不同形式的共享稅種的收入管理體制（見表1），這種管理體制表現出合理的共性與一定的差異性。

表1 27個省份省對下財政（收入）體制情況①不含直轄市。

市與縣（區）、縣與鄉鎮也在比照所在地區的體制模式向下延伸，致使當下的地方財政體制類型復雜多樣，可以稱之為一地一策、一地多策等，以遼寧為例，市縣間形成了不同形式的共享稅收入財政體制（見表 2）。

表2 遼寧13市（不含大連）對縣區財政收入體制情況

以上僅為省以下財政體制中的稅收收入劃分基本情況，同樣地方政府間的事權劃分大都維系在分稅制時的行政隸屬關系框架，本著“誰的孩子誰抱”原則相應承擔支出責任，其間的微調大多體現在因省以下垂直行政管理方式而引致的變化，如原地方稅收征管機構由分級設立到省以下垂直管理，原工商行政管理機構由分級管理到省以下垂直管理再到分級管理，環境保護機構由分級管理到省以下垂直管理，食品藥品監管機構由國家垂直管理到下放到省以下垂直管理，地方檢察院、法院由分級管理到省以下垂直管理等，這些監管類事權的劃分改革，也都同步伴隨著經費基數在地方政府上下級間的劃轉。其間新增的事權，也都遵循著自上而下的邏輯，本著“一事一議”的原則，比照國家對不同省份的比例分擔機制向下進行再“效仿”。近些年大力推行的中央與地方財政事權劃分“確權”改革，作用到省以下大都體現為既有做法“文本化”過程，層層向下延伸，鮮有創新。

同時，作為省以下轉移支付大都充分體現中央財政轉移支付制度的施政意圖，在中央對地方轉移支付框架下繼續向市、縣、鄉延續，“照著葫蘆畫瓢”，體現出上下一致性、匹配性。而省以下財政轉移支付資金整合基本屬于“特事特辦”，僅局限在某些特定事項（如脫貧攻堅過程中貧困縣涉農資金等）。省以下轉移支付的局部創新大都體現在財政體量較大的省份，由于自身財政自給率高，可以因地制宜自設轉移支付項目，如廣東等省推行的競爭性立項具有典型性。

表3較好刻畫了2019年①選擇2019年的數據是基于新冠疫情沖擊的考慮，其后的變動較大，不可比，下同。增值稅、企業所得稅、個人所得稅3個主體稅種省市縣三級分稅結果，表現出一定程度的相似性和差異性。（1）北京、天津、上海等3個直轄市為“五五”兩級分享型（2020年北京個人所得稅由市級獨享改為“五五”共享）；（2）廣東、四川、河北、山西等 9個省份為增值稅“三三制”三級均衡分享型；（3）重慶、青海、吉林、廣西等7個省份為增值稅省級集中型（均值為44.7%）；（4）新疆、江西、安徽、云南等 4 個省份為增值稅省級弱集中型（均值為6.3%）；（5）福建、浙江、河南、山東等8個省份為財力集中型，省級幾乎將稅收收入下放到市縣，3個主體稅種省級集中度僅為2.3%、6.1%和0.2%。

表3 2019年各地區主體稅種分級比重與類型劃分（%）

續表3

分稅制初期，國家層面曾下發文件要求具備條件的省級政府要把分稅制落實到市縣、落實到鄉鎮②參見：財政部關于完善省以下分稅制財政管理體制意見的通知，1996年3月16日。。在實際運行過程中，省以下分稅制大都沿用財政包干時期的某些做法，分稅制只是某種形式上的轉換，而2002年所得稅分享改革、2006年取消農業稅改革、2016年全面營改增改革等，則降低了分稅制體制“分稅”的條件。這一體制模式可以概括為逐級財政管理體制③參見：王振宇、司亞偉、郭艷嬌.跨級財政管理體制：概念提出、特征描述及簡要評價，財政研究 2020（1）：13-23。，并構成了當下省以下分稅的主導形式。

置于中央與地方財政關系視角，財政收入級次比重④可以稱之為地方財政收入“第二個比重”。能全面反映出財政資源初次分配情況（見圖1），即在中央財政“高-低-高-低”演進過程中，省級、市級、鄉鎮三級呈現出微下降的態勢，省級為“低-高-低”（離差 4.5）、市級為“高-低-低”（離差4.0）、鄉級為“高-低-低”（離差 4.9），而縣級則呈現出“低-高-高”微上升的態勢，上行離差為10.6，基本與中央財政下降的離差（10.4）相抵消。市級、縣級占比變動的“交叉點”出現在2009年，即縣級比重（15.7%）首次超過了市級的（15.6%），這與當時強力推行的財政“省直管縣”為重點的強縣擴權改革相關。鄉鎮占比的下降則以2001年為“拐點”逐漸進入了“6%”至“4%”范圍，其合理解釋與期間推行的“鄉財縣管”、取消農業稅等改革有關。總的來看，26年間中央對地方財政幾次較大的收入劃分改革，對地方各個層級收入結構影響甚微，說明省以下相應構建了微調機制，確保了財政體制的相對穩定性。

圖1 1994年-2019年政府間財政收入比重情況（%）

具體到各個省份則表現出不同的差異性，以2019年各地區一般公共預算收入級次為例，可以歸納以下5種情形。（1）北京、天津、上海等3個直轄市，兩級間大致維系“五五”收入劃分格局；（2）大連、青島、寧波、廈門、深圳等5個計劃單列市，兩級間收入劃分差異較大，以深圳和青島兩市最為典型；（3）重慶、寧夏等7個省份屬于省級強集中型，介于30%-45%之間；（4）甘肅、陜西等7個省份屬于省級弱集中型，介于20%-30%之間；（5）四川、云南等5個省份為省級集中不足型，介于10%-20%之間；（6）安徽、遼寧地區、浙江地區等7個省份屬于省級集中弱化型，均值為5.3%（見表4）。

表4 2019年各地區一般公共預算收入占比分級分類（%）

檢驗省以下財政體制的適配性，除收入端外，還需考量地方政府支出級次及其財政能力。圖2顯示，1994年-2019年，中央級、省級、鄉級等3級財政支出比重呈現下降態勢，市級則緩慢上升，縣級則大幅度提升。26年間各級財政支出占全國比重的極差，依次為中央級 20.2、省級7.0、市級4.6、縣級23.2、鄉級4.4，存在著支出比例向縣級傾斜的狀況。

圖2 1994年—2019年政府間財政支出比重情況（%）

表5顯示，在中央與地方財政自給能力演變過程中，省級、鄉級緩慢增強，而市級、縣級則緩慢趨弱，省級提高意味著財政中觀調節能力的增強，縣級下降意味著財政依賴程度的提高。

表5 1994年-2019年各級政府財政自給能力

續表5

以上僅對分稅制以來省以下財政體制歷史演進與運行結果進行梳理，除此之外，財政體制某些“特殊”類型也要給予足夠重視。

（二）省以下財政體制中的特殊性安排

事實上，在一般性逐級財政管理體制基礎上，還存有省直管縣、鄉財縣管和計劃單列市等特殊類型，構成了省以下財政體制的重要補充形式。

1.省直管縣改革

為緩解其時嚴重的基層困難問題，克服“市卡縣”“市啃縣”的現象，在借鑒浙江等省試點經驗基礎上，2009年財政部下發了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，全面推進強縣擴權改革。改革總體目標是2012年底前力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革，改革內容就是在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面，實現省財政與市、縣財政直接聯系，開展相關業務工作。“省直管縣”這一制度創新可以歸納在“跨級”財政管理體制或者“準”財政垂直管理類別，是對我國現有以層級（逐級）財政管理體制為主要模式的一次有益改革嘗試。總的來看，省直管縣改革一定程度上增強了試點“縣”財政保障能力，緩解了市縣體制間摩擦成本，提高了財政資金使用效率，促進了某些涉農和民生事項資金撥付機制的改進。由于省直接管理縣財政改革涉及諸多利益關系的調整，整個改革也經歷了從試點起步、快速增長到趨緩甚至逆向改革的過程，客觀上沒有達到理想的預期目標。

2.鄉財縣管改革

2006年財政部印發了《關于進一步推進鄉財縣管工作的通知》（財預〔2006〕402號），明確提出除財政收支規模大，并且具有一定管理水平的鄉鎮外，原則上推行鄉財縣管。這項改革就是通過預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管、縣鄉聯網等，實現鄉財縣管鄉用，達到加強鄉鎮財政管理、規范鄉鎮收支行為、防范和化解鄉鎮債務風險的目的。由于縣鄉政府間屬于“下管一級”的范疇，這項改革試點較為平穩，達到了預期效果。通常，鄉鎮國庫數量可以衡量“鄉財縣管”效果，2017年在全國地方3.5萬個鄉鎮中，共有鄉鎮國庫1206個，僅占3.4%左右。對于“鄉財縣管”這一管理方式創新，學術界大都給予“正向性”評價，普遍認為有利于提高縣鄉財政資源配置效率，實現轄區基本公共服務均等化。如李永友等（2020）研究顯示：“鄉財縣管”改革通過賦予縣級政府統籌財政資源權力，縮小了城鄉收入差距，增強了農村居民增收能力。1994年-2019年地方政府財政自給能力，鄉鎮級表現最優，平均水平高達0.9018（見表5）。

3.計劃單列市體制

新中國成立以來的計劃單列體制歷經“三次設立、兩次取消、一次調整”的反復試驗后，現存的僅為大連、青島、寧波、廈門、深圳等5個計劃單列市（見表6）。

表6 計劃單列市體制歷史演進情況

基于政府間財政關系視角，計劃單列體制屬于“下管兩級”的制度設計，可以歸納為“跨級”財政管理體制范疇，相較于“省直管縣”試點，計劃單列體制具有范圍較小、存續時間長、邊際效應遞減等特點。隨著市場機制在資源配置中決定性作用的不斷增強，計劃單列市體制中的“計劃”成分也在不斷弱化，當下最能體現計劃單列市特征（或稱含金量最高）的就是財政體制，即5個計劃單列市享有省級財政管理權，單列“戶頭”直接同中央政府進行財政等業務對接，而與所在省份的財政關系主要就是“合并財政報表”的數字關系。同時，5個計劃單列市與所在省份間也存在著“弱”財政體制，主要是2000年之后所在省普遍進行了收入體制微調，采用“基數+增長”的辦法向省級集中了一部分財力，估計規模在20至50億元區間（見表7）。

表7 現存5個計劃單列市與所在省的財政收入體制安排調整

國內有關計劃單列體制學術研究成果寥寥無幾。王振宇、郭艷嬌（2018）研究認為，從改革屬性看，計劃單列體制增加了中央政府的權力，傾向于集權而不是分權。從實證結果看，計劃單列體制對區域經濟增長的影響不顯著。從集權—分權指標看，計劃單列體制城市越多、財政單列項目越多，傾向于對區域經濟增長產生不利影響。1994年之后，計劃單列體制的集權特質對經濟增長存在顯著負向影響。結合財政分權指標分析，山東、浙江、遼寧三省對區域經濟增長的負向激勵機制更大。

（三）其他體制機制探索創新

近些年，在省以下財政體制中又“新生”了諸如改革創新試驗區（經濟先導區）、資源枯竭型（收縮型）工礦區以及縣改區（涉農區）的新情況新問題，也構成了健全省以下財政體制尚需考慮的特殊形式。

1.改革創新試驗區、經濟先導區等開發區財政體制

開發區一般包括經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、邊境經濟合作區、出口加工區、國家度假旅游區、特殊投資來源區等。本研究的開發區特指無行政區劃的改革創新示范區、經濟技術先導區（功能區），如遼寧境內的沈撫改革創新示范區①沈撫改革創新示范區位于沈陽、撫順兩個市區域交界處，規劃面積171.9平方公里，總轄區面積約278.41平方公里。2018年9月13日，國務院批復《沈撫改革創新示范區建設方案》，將其定位為東北地區改革開放的先行區、優化投資營商環境的標桿區、創新驅動發展的引領區和遼寧振興發展的新引擎。、大連長興島經濟區②大連長興島經濟區位于遼東半島西側中部、渤海東岸。全區規劃總面積598平方公里，其中原有陸域面積350平方公里，灘涂疏浚造地面積108平方公里，海域面積140平方公里，其中長興島規劃面積268.5平方公里，原有面積252.5平方公里，是長江以北第一大島。等，前者位于沈陽、撫順兩市交界處，屬于跨行政區劃范疇，后者位于大連瓦房店市，屬于同一行政區劃范疇，兩者少有社會管理職能。2020年公布修訂后的《預算法實施條例》第二條明確了“縣級以上地方政府的派出機關根據本級政府授權進行預算管理活動，不作為一級預算，其收支納入本級預算”，較好解決了開發區預算管理體制“老大難”問題。本質上，這類無行政區劃的開發區具有“準飛地”屬性，其與屬地間存有“合并經濟數據報表”的統計關系，同樣存在著“零星”事權與支出責任，構成了地方財政體制的“個性”。

2.資源枯竭收縮型工礦區財政體制

2019年3月31日，國家發改委發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，首次提及收縮型城市③國際上專業的研究機構“收縮城市國際研究網絡（Shrinking City International Research Network）”將城市收縮定義為：人口規模在1萬以上的人口密集城市區域，面臨人口流失超過2年，并經歷結構性經濟危機的現象。在中國，雖然“收縮型城市”沒有明確統一的定義，但相關研究中，“人口流失”都是最重要的指標。我國的收縮型城市大致可以分為資源枯竭性城市、產業變遷導致的收縮、偏遠城市的收縮、大城市周邊的收縮。概念。一般而言，“收縮型城市”具有人口減少、經濟衰退、城市規模縮減等特征。在全部的收縮型城市中，獨立工礦區作為一類典型，特別值得注意。獨立工礦區往往遠離城市主城區，以礦產資源開采加工為主導產業，資源開發歷史較長，歷史貢獻較大，但隨著資源枯竭或落后產能淘汰，當地的經濟發展水平大幅下降，轉型發展面臨突出困難。這類資源枯竭型工礦區，在其繁榮期大多以一級政府的財政體制進行規范化管理，隨著收入萎縮、人口外流等現象的出現，繼續維系其獨立的一級財政體制模式既沒必要，也不經濟。如遼寧域內市轄區行政建制的3個獨立工礦區（本溪市南芬區、阜新市清河門區和葫蘆島市南票區），隨著近年主要礦產資源枯竭或淘汰落后產能實施行政性關停，這3個地區普遍經歷了經濟總量下滑、財政收入銳減、人口不斷流失、老齡化凸顯等問題（見表8）。

表8 遼寧域內3個典型的資源枯竭工礦區

3.縣變區（涉農區）財政體制

近些年來，因縣變區調整過程中新增涉農區財政體制問題開始顯現，也就是說在縣級建制下享有特殊優惠的財政體制安排，而身份轉變后一般難以享有原來農業縣的優惠政策，成為基層財政“三保”支付壓力的新區域。這一現象同樣存在于鄉鎮變街道的改革中，屬于區劃調整過程中“衍生”的新財政體制現象。

二、我國省以下財政體制存在的主要問題

對標建立現代財稅體制要求，根據前述現狀分析，本文重點圍繞以下三個方面分析存在的問題與不足。

（一）省以下財政體制總體不夠科學規范

黨的十八大以來，各地在深化省以下財政體制改革方面做了大量探索，取得了積極成效。但由于受多種因素影響，省以下財政體制總體上呈現出微改革、選擇性調整狀態，存在“路徑依賴”傾向。如地方政府財政事權與支出責任劃分、財政轉移支付制度大致延續著中央對省做法向下延伸，地方政府收入劃分改革也在零星進行，財政體制改革總體上存有方向不明、動力不足、積極性不高等問題。

（二）一些特殊性體制安排亟需與時俱進改革完善

省以下財政體制中的“省直管縣”“鄉財縣管”以及計劃單列市等特殊體制安排，契合了當時的環境條件，隨著時間推移，這些制度創新不同程度出現了邊際效應遞減傾向，與新形勢新要求不相適應，存在許多需要改革完善的地方。

1.就省直管縣改革而言，本質上屬于財政管理方式創新范疇，同嚴格意義上的地方政府間財政關系相比尚存不足

由于市與縣間長期累存的諸多隸屬關系，這一試圖通過財政端主導的改革來打破既有的政府層級結構并構建新的層級結構，其難度可想而知。這一改革也不同程度“遭遇”了省轄市的抵制，作為一種“倒逼”機制，積極謀求在行政區劃調整上做文章，成為縣改區、縣級鄉鎮劃轉區級、鄉鎮變街道的一個重要誘因。①除此之外，地方行政區劃調整還與城鎮化、土地財政、政治晉升等有一定關系。2003年我國市轄區為843個，而到2020年為973個，增加了130個，街道辦事處也由5751個增加到8773個，增加了3022個。近些年一些省份也在重新考慮“市管縣”，或者反思這項改革。制度設計之初期待通過這項改革有效化解基層財政“困難”問題，近些年不斷顯現的基層財政“三保”支付壓力、隱性債務風險等，表明這一改革效果尚需進一步檢驗，當下整個改革也處于停滯、模糊、搖擺、觀望狀態，未來何去何從亟需頂層設計。“省直管縣”這項簡化地方政府財政級次的“扁平化”改革，一直以來也未能在學術界達成廣泛共識，近些年的代表性研究成果也多趨向于“負向性”結論。②如郭艷嬌、王振宇（2018）利用薈萃分析方法對已有文獻研究顯示：第一產業占比較大的地區執行省直管縣效果較好，而經濟發展水平較高的地區效果相對較弱；崔軍等（2021）基于山東省2009年省直管縣財政體制準自然試驗研究顯示：改革降低了縣級自有能力，改革造成縣級財政收支行為一定程度的異化，改革未緩解地市與其下轄試點縣（市）間“財權上收、事權下移”現象。

2.就鄉財縣管改革而言，本質上屬于財政管理方式改革范疇，存在鄉鎮一級政府財政職能弱化的問題

鄉財縣管在現實中的不足之處就是鄉鎮一級政府財政職能弱化與積極性不高的問題，鄉鎮一級存在演變為縣級部門預算的跡象，這與《預算法》所明確的一級政府、一級財政、一級預算的要求有所偏差。實踐中這項改革有走“回頭路”的現象，如遼寧從2017年下半年開始強力推進鄉鎮財政體制建設，鄉鎮金庫數量由2017年末的466個（占全國總量的38.6%）提高到2020年末的845個。實地調研獲取的個案樣本情況是，每個縣有實體意義的鄉鎮金庫功能的數量不多，絕大多數名存實亡，但即便如此也無法從根本上改變嚴峻的基層財政“三保”壓力問題，無法達到強化鄉鎮財政功能的目標。

3.就計劃單列市體制而言，本質上屬于計劃經濟時期的“遺產”

1994年之所以取消了其他9個省會城市的計劃單列體制，是因為省與計劃單列市間存在諸多不協調，保留的5個計劃單列市同省級政府間的“舊”問題依然存在，同時也與基本公共服務均等化的目標和趨勢相背離。表8顯示，5個市與所在省之間的財政能力差距明顯，以2019年人均一般公共預算支出來衡量，大連、青島、寧波、廈門、深圳的絕對離差分別為1316元、6111元、4369元、9433元、19936元，而相對數則為 10.0%、57.3%、25.4%、73.8%、132.8%，除大連市相對合理之外，其他4市人均一般公共預算支出遠遠超過了所在省份平均水平，是典型的“超國民待遇”現象，其中，離差程度最大的深圳市竟是所在省的1.33倍，一方面廣東收入規模是十多萬億元俱樂部的超級財政大省，由于廣泛存在粵東、粵北、粵西等相對欠發達地區，另一方面又是國內財政差距最大的省份。同時，由于計劃單列市土地面積長期“固化”，明顯存在著發展空間擁擠、房價高企等大城市病的問題。

（三）其他一些財政體制方面的探索創新帶來負面影響

任何一種體制創新探索就如同一枚硬幣兩面一樣。近些年來的開發區、縣變區改革盛名之后，同樣難以掩飾因多方利益協調、配套改革不周全而引致的矛盾，體現在財政體制上就是事權與支出劃分不清晰、非理性財稅競爭等負向性影響。

1.改革創新試驗區、經濟先導區（功能區）財政體制問題

就改革創新試驗區、經濟先導區（功能區）而言，其與行政轄區間不只是經濟統計報表關系那么簡單，在實際運行過程中，其與原行政轄區間既存在諸多“舊的”財政利益關系，如地方政府債務“事權”歸宿，又增加“新的”財政利益關系，如部分社會事權劃分與分擔機制等。由于新設開發區稅費政策“洼地”的存在，現實中還出現了非理性財稅競爭關系。通常，這類開發區既是一個地區的經濟高成長區，由于在建設過程中積累了大量顯性和隱性債務，同時又是地方政府債務高風險區。在近些年建制縣（區）地方政府隱性債務化債試點過程中，這類開發區只能“合并”至行政區劃進行申請。有的尚未理順這類開發區為上級政府派出機構屬性，往往與原行政轄區“混淆”在一起，致使整個區域債務風險指標不可比。

表9 2019年5個計劃單列市與所在省財政經濟指標

2.資源枯竭收縮型工礦區財政體制問題

就資源枯竭收縮型工礦區而言，本質上屬于體制性、制度性“沉沒成本”范疇，現實中的最大問題就是因財源稅源的極度萎縮、人口的大量外流，難以滿足作為一級政府財政存在的基本條件，亟需通過“關停并轉”等，實施“財政重整”，回歸該類特殊區域的一般屬性。

3.縣變區（涉農區）財政體制問題

就縣變區形成的涉農城區而言，本質上是新舊體制轉換過程中改革成本支付與政策過渡期設定問題，一方面因縣變區準“升級”而引致公共服務和保障能力的支出增加，另一方面又面臨著“脫農”相關財稅優惠政策的“一刀切”斷供，這一加一減的累積，就形成了另一種“合成謬誤”，類似的體制設計顯得過分剛性、靈活性不足，難以實現因勢利導。

三、推動完善省以下財政體制改革的幾點建議

財政體制在整個財政制度體系中居于核心地位，良好的體制設計有利于稀缺財政資源的合理配置。按照黨的十九屆五中全會總體部署，“十四五”時期要著眼于建立現代財稅體制，堅持目標引領和問題導向，圍繞充分發揮各級政府積極性、推動基本公共服務均等化、提高財政資金配置效率和使用效益等目標，在推進完善省以下財政事權和支出責任劃分、收入劃分及轉移支付制度改革的同時，厘清特殊財政體制安排的功能定位和目標模式，完善改進開發區財政體制等制度安排，推動建立權責清晰、運行順暢、充滿活力的省以下財政體制，提高財政治理水平和運行效能。

（一）突出重點，持續深化省以下財政體制改革

省以下財政體制改革要在黨的統一領導下進行頂層設計，莫忘分稅制初衷，把握好分稅制要義，圍繞政府間事權劃分、財權劃分和轉移支付制度這“三駕馬車”進行最優配置，充分調動地方各級政府當家理財積極性。一是健全省以下財政治理體制。合理界定好地方財政級次，探索省以下分稅制的多種有效實現形式。結合《國家基本公共服務均等標準（2021年版）》，選擇自下而上、上下結合、“命令財政”等方式，合理構建基層政府支出責任與財政能力相適應的制度，保障地方政府履職的財力基礎。二是加速地方稅體系建設。加快從以“物”為主向以“人”為主的轉變，從流轉環節向直接環節的轉變，賦予地方政府一定的稅政管理權。穩妥推進房地產稅立法，加速“土地財政”轉型。適應碳達峰碳中和的戰略取向，全面實施從價計征、擴大資源稅征收范圍。結合消費稅后移改革構想，實質性改善地方稅來源結構。考慮到國民財富的積累和公平分配，研究開征遺產和贈予稅。三是改進“條塊”治理關系。本著條塊結合、以塊為主的原則，有效緩解“條強塊弱”所導致的職責同構、上下一般粗等地方財政體制非適配性，重構“條塊”作用邊界及其財政利益，妥善處理好政府間財政之外的非財政關系，實現“條塊”治理的最大公約數。四是強化預算控制。兜住“三保”支出底線，落實跨年度預算平衡機制，規范按權責發生制列支事項，嚴禁以撥代支，切實增強預算法定、執行剛性和支出績效。在現有四本預算基礎上，試編第五本地方政府債務預算，作為一般公共預算、政府性基金預算的復式預算，全面反映地方債務全貌，強化債務預算約束。擴大地方國有資本經營預算編制，建議將地方金融機構納入試編范圍，防范地方金融風險擴展至地方財政，演變為財政風險。

（二）聚焦問題，進一步完善相關特殊體制安排

有關這類特殊體制類型的改革取向，總的建議是對地方現有特殊類型模式進行一次系統客觀評估，對達成共識的就要不折不扣“強”執行，對需要改進完善的就抓緊“補短板”，對“拿不準”的就要通過“試點”的辦法進行再決策。一是改革“省直管縣”財政體制。研究出臺財政“省直管縣”的改革指引，充分考慮到完全省直管縣、部分省直管縣、無省直管縣、“省直管縣”后縣變區等不同情景，分門別類設計改革路徑，改變現有地方更高級政府“自由裁量權”過大、摸著石頭過河、“翻燒餅”的問題，糾正某些偏差，不斷注入確定性改革的預期。同時，厘清省直管的縣與所在地級市的關系，制定“正面清單”，降低改革博弈成本。二是完善“鄉財縣管”財政體制。大力推廣“鄉財縣管”改革方式，并考慮以立法形式將這一改革成果法律化。賦予體量較大鄉鎮必要的財政權，鼓勵其做大做強。通過修改完善相關管理制度等，規范“村財鄉管”管理方式。三是推進計劃單列市財政體制改革。①國內有關計劃單列市體制改革取向大致分為取消派（視同為副省級城市）、升級派（將其升級為直轄市）、維系派（維持現狀進行微調改革），本研究傾向于第三種。將計劃單列市更名為全面深化改革開放重點市，一方面消除“計劃經濟”的影子，另一方面為其賦予承接國家頂層設計各項改革試點地區的功能，積累經驗向全國推廣。改進計劃單列市與所在省份間的財政關系，一方面弱化中央與計劃單列市的關系，另一方面強化省與計劃單列市的關系，促進轄區基本公共服務均衡化。適當增加計劃單列市區劃面積，緩解其人口經濟環境超載能力。

（三）其他體制機制改革建議

這類體制機制創新的改革重點就是注重系統思維觀，處理好原則性與靈活性的關系，增強財稅制度供給的彈性與動態調整機制。一是落實好無行政區劃開發區的一級政府派出機構的預算管理體制，研究出臺相關體制性指導意見，厘清相關收支劃分邊界，實施“正面清單”制度，協調各方財政利益關系。二是對現有資源收縮型工礦區等進行一次摸底調查，分門別類進行試點改革，特別是對體量小的采取就地合并或比照執行派出機構的財政管理方式。三是實施縣變區（涉農區）過渡性財政體制安排，合理構建動態調整的“退坡”機制，確保改革平穩過渡。

四、結語

2022年4月19日中央深改組第25次會議審議通過了《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，5月29日國辦發〔2022〕20號印發了《指導意見》，7月5日財政部進行了動員部署。總的來看，省以下財政體制改革方向目標明確、內容具體、路線圖清晰，是理順省以下政府間財政關系重要的歷史機遇期。但面對龐大、復雜、多樣的省以下財政體制，從“工作指導意見”到各地具體的實施方案，面臨諸多財政與非財政利益關系的調整，面臨著許多的約束條件，也就是說“政府間財政關系問題研究起來相對容易，但解決起來需要長期不懈甚至幾代人的努力，對我國這樣的大國尤其如此”（樓繼偉，2013）。推進省以下財政體制改革是一項復雜的系統工程，在此過程中要堅持黨中央集中統一領導，厘清政府與市場邊界，保持與行政管理體制相適應。要在頂層設計和分稅制原則框架下，堅持問題導向，因地制宜，循序漸進，在充分試點的基礎上尋求最大的改革公約數，不斷推進地方財政治理現代化。