新一輪省以下財政體制改革:特征、難點與建議

鐘榮華 周 穎 易澳妮

（湖南省財政科學(xué)研究所，長沙 410015）

內(nèi)容提要:本文梳理了現(xiàn)行省以下財政體制的形成歷程，總結(jié)了新一輪省以下財政體制具有改革背景復(fù)雜性、改革問題挑戰(zhàn)性、改革內(nèi)容系統(tǒng)性、改革路徑規(guī)范性四個突出特征，分析了推進改革面臨的改革增量無源、事權(quán)劃分改革滯后、縣級“三保”問題突出、地方政府性債務(wù)包袱沉重、財政“省直管縣”改革紅利退坡等困難，并從把握改革節(jié)奏、提高中央和省級財政“兩個統(tǒng)籌能力”、加快建立地方稅體系、構(gòu)建“三位一體”地方投融資體制、深化財政“省直管縣”改革等五個方面提出了政策建議，以期為地方制定新一輪省以下財政體制改革具體方案和推進改革工作提供參考。

一、引言

科學(xué)的財政體制是保障政府間關(guān)系順暢運轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。自1994年我國啟動以分稅制為核心的財政體制改革以來，由于較好地兼顧了中央與地方兩個積極性，在提高中央財政調(diào)控能力的同時，賦予地方通過發(fā)展增加財力的渠道和工具，地方政府在政治經(jīng)濟的雙重激勵下，追逐發(fā)展的積極性大幅提升，為近三十年中國經(jīng)濟的騰飛奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。

在現(xiàn)行中國從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)五級財政關(guān)系中，中央與地方（省）財政體制通常被認為是最重要的，省以下財政體制則被認為是中央與地方財政體制的“自然延伸”，因而歷次重大財政改革中，省以下財政體制基本作為改革體系的一部分配套推進。黨的十八屆三中全會提出建設(shè)現(xiàn)代財政制度目標(biāo)后，省以下財政體制作為現(xiàn)代財政的重要拼圖和嵌入國家治理的底層支柱，其優(yōu)化、調(diào)整和改革也被提上議事日程。2018年以來，財政部多次開展調(diào)研和征求意見，2022年4月，中央深改委第二十五次會議審議通過了《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，5月，國務(wù)院正式以“國辦發(fā)〔2022〕20號”文件下發(fā)了指導(dǎo)意見，7月，財政部召開省以下財政體制改革工作動員部署會，中央的一系列動作已明確釋放了新一輪省以下財政體制改革的啟動信號。

財政體制改革牽一發(fā)而動全身，涉及多方利益調(diào)整，其復(fù)雜性、敏感性很強，各方高度關(guān)注，各級政府對財政體制的調(diào)整更是慎之又慎。“國辦發(fā)〔2022〕20號”文件對省以下財政體制改革的總體要求、改革內(nèi)容、工作部署作出了安排，但具體落實到實踐層面，將遇到不少現(xiàn)實困難和阻礙，需要結(jié)合實施情況，不斷細化措施、完善政策，財政部也要求各地要結(jié)合實際制定改革方案并報中央備案。因此，對改革過程中可能遇到的困難提前預(yù)判、做好準(zhǔn)備至關(guān)重要，這有助于加快改革步伐，少走彎路。為此，本文在梳理現(xiàn)行省以下財政體制形成歷程基礎(chǔ)上，總結(jié)新一輪省以下財政體制改革的突出特征，分析其可能面臨的各種困難，并提出政策建議，為制定更加詳細的改革方案以及推進改革工作提供參考。

二、現(xiàn)行省以下財政體制的形成歷程

現(xiàn)行省以下財政體制的形成，與多次重大財政改革緊密相連，是多次財政改革累積、沉淀和疊加的結(jié)果。

（一）1994年分稅制改革奠定了現(xiàn)行省以下財政體制收入分享和轉(zhuǎn)移支付框架體系

1994年，為解決財政“兩個占比”（全國財政收入占GDP比重、中央財政收入占全國財政收入比重）下降問題，增強中央財政宏觀調(diào)控能力，我國啟動了影響深遠的分稅制改革。此次改革核心主要有兩個方面：一是建立中央與地方稅收分享制度。根據(jù)稅種性質(zhì)，將維護國家安全利益、實施宏觀調(diào)控必需的稅種劃分為中央收入，將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，其他稅種為中央與地方共享稅，并設(shè)定收入分成比例，相應(yīng)設(shè)立國、地稅兩套征管機構(gòu)，由此改變了“包干制”財政體制下，稅收主要按照屬地征收的辦法，確保中央有穩(wěn)定的財政收入來源；二是為促進區(qū)域均衡發(fā)展，建立較為穩(wěn)定的中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制改革從目標(biāo)的實現(xiàn)情況看是極為成功的，稅收方面，1993年中央財政收入占比僅為22%，2021年增長至45%，財政收入占GDP比重也由12%增長至17%；轉(zhuǎn)移支付方面，2021年，中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達到8.3萬億元，極大地緩解了地區(qū)發(fā)展不平衡問題，并為其他經(jīng)濟社會改革提供了重要借鑒，真正起到改革“領(lǐng)頭雁”的作用。

隨著中央與地方分稅制體制的成功實施，各地比照分稅制體制逐步推進了省以下財政體制改革，建立了相應(yīng)的省、市、縣收入分享制度。1996年，財政部下發(fā)《關(guān)于完善省以下分稅制財政管理體制意見的通知》（財?shù)刈帧?996〕24號），要求各地區(qū)參照中央對省級分稅制模式，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，將分稅制體制落實到市、縣級，有條件的地區(qū)可落實到鄉(xiāng)級，以此奠定了省以下財政體制的基本框架。除稅收分享制度外，文件還重點強調(diào)省級財政須承擔(dān)調(diào)節(jié)轄區(qū)內(nèi)財力差異的職責(zé)，由此省以下轉(zhuǎn)移支付制度開始建立。

（二）1998年公共財政改革奠定了現(xiàn)行省以下財政體制改革支出框架體系

1998年，我國開始實施積極財政政策，財政改革重點由收入體系轉(zhuǎn)向支出體系，提出要“逐步建立公共財政基本框架”。一是建立財政支出制度。建立部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等主要財政支出制度，推進“收支兩條線”管理，規(guī)范財政支出運行（陸成林等，2019）。二是建立支出標(biāo)準(zhǔn)。逐步建立教育、衛(wèi)生、社會保障等重點支出標(biāo)準(zhǔn)，促進財政支出標(biāo)準(zhǔn)化。三是明確支出重點。實行農(nóng)村稅費改革，取消農(nóng)業(yè)稅，建立種糧補貼制度，加大基本民生支出投入，民生投入逐漸超過建設(shè)投入，占比超過50%。此外，在收入方面，推進了內(nèi)外資所得稅統(tǒng)一并建立了相應(yīng)的所得稅分享制度。

公共財政改革的要求逐步傳導(dǎo)到省以下財政體制。2002年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題意見的通知》（國發(fā)〔2002〕26號），這也是我國第一份較為系統(tǒng)布置省以下財政體制改革的中央文件，對省以下財政支出體系建設(shè)提出明確要求：一是按照建立公共財政框架的基本要求，依法界定各級政府的事權(quán)范圍，進一步明確省以下各級政府的財政支出責(zé)任。二是強化財政預(yù)算管理。區(qū)分輕重緩急，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，合理確定財政支出順序。進一步規(guī)范財政資金供給范圍，解決財政供養(yǎng)人口過多、包攬過寬的問題。穩(wěn)步推進預(yù)算管理改革，通過實行部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購制度等改革措施，提高財政資金使用效益。

（三）2009年財政“省直管縣”改革奠定了現(xiàn)行省以下財政體制管理一個重要模式

長期以來，與行政管理體制相對應(yīng)，我國實行財政省管市、市管縣體制。20世紀(jì)90年代以來，為解決縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后、縣級財政困難問題，浙江、江蘇等省份開始推行財政“省直管縣”改革，壓縮財政管理層級，提高管理效率。隨著部分省份改革取得的顯著成效，更多省份開始跟進學(xué)習(xí)。2009年，財政部在總結(jié)各省份改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，印發(fā)《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》（財預(yù)〔2009〕78號），提出“2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革”，由此全國開始全面推進財政“省直管縣”改革。截至目前，全國已有20多個省份都推行或者曾經(jīng)推行過此項改革，財政“省直管縣”成為省以下財政管理的一個重要模式。從實際效果來看，財政“省直管縣”改革增強省級財政對縣級財政的保障能力，解決市級財政“雁過拔毛”問題，緩解縣級財政困難，調(diào)動縣發(fā)展經(jīng)濟的積極性，提升縣級財政自身的“造血”能力。

為增強基層政府提供服務(wù)能力，2010年，財政部印發(fā)《關(guān)于建立和完善縣級基本財力保障機制的意見》（財預(yù)〔2010〕443號）建立了縣級基本財力保障機制這項重要制度。2013年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整和完善縣級基本財力保障機制意見的通知》（國辦發(fā)〔2013〕112號），確定縣級基本財力保障機制的國家保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，縣級基本財力保障機制進一步鞏固完善。2021年，中央縣級基本財力保障機制轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達到3373億元，成為確保基層財政運行的制度基石。

（四）2013年建設(shè)現(xiàn)代財政制度推動了省以下財政體制的全面升級

2013年，黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，提出了建設(shè)現(xiàn)代財政制度的目標(biāo)任務(wù)，主要內(nèi)容包括：一是推進稅制改革。加快稅收立法進度，落實稅收法定原則，完善稅收征管制度。推行增值稅、消費稅、所得稅等稅制改革，逐漸提高直接稅占比。推進健全地方稅體系改革，完善地方稅種和征管權(quán)限。二是推進預(yù)算管理改革。健全政府預(yù)算體系，推進預(yù)決算公開制度，實施全口徑預(yù)算，建立跨年度預(yù)算平衡機制和預(yù)算績效管理體系。加強地方政府債務(wù)管理，化解地方政府債務(wù)潛在風(fēng)險。三是推進事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革。逐步理順中央與地方、省與市縣財政事權(quán)關(guān)系，劃分支出責(zé)任，完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度。

建設(shè)現(xiàn)代財政制度是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的重要舉措，是對包括省以下財政體制在內(nèi)的財政體制的系統(tǒng)性重構(gòu)。稅制改革、預(yù)算管理改革、事權(quán)與支出責(zé)任改革的要求也將在新一輪省以下財政體制中得以全面體現(xiàn)和貫徹。

三、新一輪省以下財政體制改革的主要特征

通過上述對省以下財政體制形成歷程的簡單梳理，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行體制經(jīng)歷多次改革。新一輪改革在總結(jié)過往改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，形成了自身鮮明特征，認識這些特征有助于更好預(yù)判改革可能遇到的各種困難。

（一）改革背景的復(fù)雜性

相對于前面幾輪改革，此輪改革在時代背景上最大的不同是財政收入增速處于下行期。隨著我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，財政收入增長速度也從過去高速增長轉(zhuǎn)向中低速增長。近兩年，受新冠疫情以及全球經(jīng)濟下行影響，部分地區(qū)財政收入甚至出現(xiàn)了負增長。這種財政收入增速下行的趨勢并不是短期趨勢，而會在一定時期內(nèi)一直存在，1994年、1998年和2009年等多個階段我國雖然也出現(xiàn)了財政收入增速的短期波動，但都很快走出低谷，重新恢復(fù)高增長。就改革推進而言，上行時期往往能化解、消除很多問題矛盾，而下行時期則會把不少潛在問題矛盾暴露出來，使得改革工作面臨更加復(fù)雜的局面。

圖1 1994年-2021年全國GDP、財政收入增速變化

（二）改革問題的挑戰(zhàn)性

此次改革的問題指向明確，就是“國辦發(fā)〔2022〕20號”文件中指出的“財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分不夠科學(xué)、轉(zhuǎn)移支付定位不清、地方三保壓力較大、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等問題”。分析這些問題，可以發(fā)現(xiàn)幾個突出特點：一是屬于難啃的“硬骨頭”。這些問題并非當(dāng)前才出現(xiàn)，而是長期積累的深層問題，過去已經(jīng)采取了很多措施，但沒有根本解決。二是需要綜合施策。不少問題并非單純的財政問題，比如事權(quán)劃分問題，需要系統(tǒng)全面協(xié)同推進。三是帶有長期性、機制性。很多問題并非短期就能解決，需要時間和契機，也需要付出成本，比如防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。因此，要通過此次改革來全部解決這些問題，面臨的挑戰(zhàn)性不容忽視。

（三）改革內(nèi)容的系統(tǒng)性

之前的改革從內(nèi)容看，都存在側(cè)重點，往往是針對收入、支出、轉(zhuǎn)移支付、財政管理等一個或幾個方面。而本輪省以下財政體制改革內(nèi)容涵蓋省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任、理順省以下政府間收入關(guān)系、完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度、建立健全省以下財政體制調(diào)整機制、規(guī)范省以下財政管理等，涉及面廣，綜合性強。既是對現(xiàn)行財政體制的全面概總，又有不少源自實踐問題的新突破，比如適度增強省級統(tǒng)籌調(diào)控能力、規(guī)范各類開發(fā)區(qū)財政管理體制等問題。

（四）改革路徑的規(guī)范性

全面規(guī)范是此輪改革的重要原則。歷經(jīng)幾輪財政體制改革，中央和地方之間的財政關(guān)系已較為明晰、規(guī)范，但省以下財政體制仍存在不規(guī)范、不統(tǒng)一的情況，其中部分是各地從實際出發(fā)、因地制宜的結(jié)果，部分則是自行出臺的地方性政策，比如不少地區(qū)盲目出臺稅收優(yōu)惠政策，與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策，影響市場公平競爭和統(tǒng)一大市場建設(shè)，導(dǎo)致地方財政秩序混亂。“國辦發(fā)〔2022〕20號”文件中“規(guī)范”一詞共提及13次，說明本次省以下財政體制改革具有鮮明的規(guī)范性特征，當(dāng)然，這種規(guī)范性是在尊重地區(qū)差異性基礎(chǔ)上進行規(guī)范，允許各地因地制宜制定差異化措施，但這種因地制宜不是無限制的，必須得到財政部統(tǒng)一備案認可。

四、新一輪財政體制改革面臨的突出難點

由于此輪改革具有復(fù)雜性、挑戰(zhàn)性、系統(tǒng)性、規(guī)范性的特征，使得推進改革也面臨不少難題，突出表現(xiàn)在：

（一）改革增量無源，存量難以調(diào)整

實踐表明，增量改革是減少改革阻力、盡快推進改革的有效措施。此次改革也提出了以增量改革為主、適度調(diào)整存量的基本原則，理論上是正確的，但現(xiàn)實看則有不少難點：一方面，經(jīng)濟下行導(dǎo)致財政收入增量減少。就一省而言，財政收入增量主要來自兩個方面——中央轉(zhuǎn)移支付和地方收入，中央轉(zhuǎn)移支付又來自于地方稅收特別是發(fā)達地區(qū)上繳，都與經(jīng)濟發(fā)展緊密相關(guān)，而經(jīng)濟增速放緩導(dǎo)致中央轉(zhuǎn)移支付、地方收入增量都在減少。近兩年，中央財政采取一些特殊措施增加當(dāng)期收入，比如2020年發(fā)行特別國債，2022年人民銀行和中央國有金融企業(yè)上繳特別利潤，但這類措施都是困難時期的特殊之舉，缺乏可持續(xù)性。另一方面，支出結(jié)構(gòu)固化導(dǎo)致存量難調(diào)。從支出方向看，民生支出占財政支出的大頭，比重不斷提高，以中部H省為例，2021年民生支出占比已經(jīng)提高至70%以上。同時財政支出部門化，長期以來形成的“基數(shù)+增長”的預(yù)算理念根深蒂固，項目支出剛性化，能上不能下，能增不能減，存量調(diào)整難。從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)看，我國一般性轉(zhuǎn)移支付與共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付比重已經(jīng)超過80%，通過壓減專項轉(zhuǎn)移支付增加一般性轉(zhuǎn)移支付的空間越來越小。

（二）事權(quán)劃分改革滯后，支出責(zé)任改革不徹底

事權(quán)劃分是財政體制改革的邏輯起點，事權(quán)劃分不準(zhǔn)確，相應(yīng)的收入劃分、支出責(zé)任劃分以及配套的轉(zhuǎn)移支付制度就會出現(xiàn)偏差。事權(quán)劃分，一方面是技術(shù)性問題，要遵循外部性與公共產(chǎn)品受益范圍、信息復(fù)雜對稱性、激勵相容等基本原則，按照這些原則，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府事權(quán)都有大致范圍；另一方面，則是涉及公共權(quán)力縱向配置和國家結(jié)構(gòu)形式等憲法、政治問題，已經(jīng)不完全屬于財政職能范疇（項中新，2018）。當(dāng)前事權(quán)劃分改革主要靠財政部門推動，存在“小馬拉大車”現(xiàn)象，一些跨區(qū)域公共事務(wù)的劃分工作難度大。

由于采取了存量基本不動的改革方法，支出責(zé)任劃分比例大多是過去各級配套比例平轉(zhuǎn)，并且事權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)也不健全。目前，省級制定保障標(biāo)準(zhǔn)的事項占共同財政事權(quán)事項比例僅25%左右，范圍偏窄、數(shù)量偏少，上級政府規(guī)劃、下級政府買單現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，不少地方為減少改革阻力，不斷提高省級支出責(zé)任，部分不同領(lǐng)域保障標(biāo)準(zhǔn)比例不統(tǒng)一，短期看是對薄弱地區(qū)予以支持，但“厚此薄彼”容易引發(fā)攀比，強化地方財政依賴心理，長期必將影響財政體制的統(tǒng)一規(guī)范。

（三）縣級“三保”問題突出，財政運行較為困難

受經(jīng)濟下行和減稅降費影響，地方收入增長緩慢，2022年上半年，全國地方一般公共預(yù)算收入扣除留抵退稅因素后增長3.3%，按自然口徑計算下降10.2%。從地方看，按自然口徑計算有26個省份的地方一般公共預(yù)算收入為負增長，扣除留抵退稅因素后，仍有7個省份負增長，其中，上海市、天津市、吉林省增速下降均超過10%。同時，剛性支出持續(xù)增加，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和大病保險、城鄉(xiāng)低保、社會救助等各項民生政策提標(biāo)擴面，地方財政收支矛盾突出，“三保”面臨較大風(fēng)險。以中部H省為例，若僅考慮各縣市區(qū)自有財力（地方收入+預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金上年余額+上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余），對應(yīng)國家“三保”支出需求僅20個縣市區(qū)能足額保障，占全省縣市區(qū)的16.22%。此外，地方財政普遍庫款緊張，部分縣市只能優(yōu)先保障當(dāng)前民生類支出和工資類支出，收入入庫季節(jié)性不均衡、新增暫付款擠占預(yù)算資金、有指標(biāo)無資金現(xiàn)象大量出現(xiàn)，省級國庫調(diào)度壓力較大，區(qū)域性支付風(fēng)險增大。

（四）地方政府性債務(wù)包袱沉重，化解債務(wù)難題加大

一是地方政府債務(wù)規(guī)模大。截至2021年12月末，全國地方政府債務(wù)余額30.47萬億元，比2017年增加14萬億元，其中：一般債務(wù)13.77萬億元，增加3.44萬億元；專項債務(wù)16.7萬億元，增加10.56萬億元，規(guī)模持續(xù)膨脹。2021年1-12月，全國地方政府債券支付利息9280億元，給地方財政運行帶來了較重的負擔(dān)。二是隱性債務(wù)化解難。近年來，各地采取多種措施積極推進隱性債務(wù)化解，其整體規(guī)模顯著下降，但當(dāng)前可用于化解隱性債務(wù)的措施越來越少，存量隱性債務(wù)仍有一定規(guī)模，化解難度加大。三是新增債務(wù)控制難。在經(jīng)濟下行壓力加大情況下，穩(wěn)經(jīng)濟、穩(wěn)投資是地方政府的重要目標(biāo)任務(wù)，地方依靠舉債融資帶動發(fā)展的動力仍然較強。

當(dāng)前，還要高度關(guān)注專項債務(wù)風(fēng)險。一方面，專項債規(guī)模快速攀升。為應(yīng)對疫情沖擊，加大穩(wěn)投資力度，2020年以來我國連續(xù)三年新增專項債規(guī)模超過3萬億元。截至2022年6月底，地方政府專項債務(wù)余額約20.26萬億元，存量債務(wù)進入還本付息高峰，2021年-2026年，若考慮城投債，預(yù)計每年存量債務(wù)到期額在4.4萬億元以上①參見上海財經(jīng)大學(xué)高等研究院“中國宏觀經(jīng)濟形勢分析與預(yù)測”課題組，2021年10月26日發(fā)布的“2021年第三季度中國宏觀經(jīng)濟形勢分析與預(yù)測報告”，https：//zhuanlan.zhihu.com/p/426267511。。另一方面，以土地收入為核心的償債模式難以持續(xù)。專項債券主要依靠政府性基金收入償還，與土地收入深度捆綁，而土地市場受房地產(chǎn)行業(yè)不景氣影響，出讓成交困難，特別是三、四線城市土地市場波動劇烈，誘發(fā)償債壓力。同時，部分地區(qū)專項債券項目過度包裝、收入過度高估問題突出，收支平衡無法實現(xiàn)，部分地區(qū)甚至采取“借新還舊”方式維持專項債券鏈條，資金挪用問題突出。

（五）財政“省直管縣”改革紅利退坡，縣域經(jīng)濟發(fā)展受限

一方面，改革帶動縣域經(jīng)濟增長的邊際效應(yīng)逐步下降。財政“省直管縣”改革主要通過支出分權(quán)激勵機制，激活地方政府固定資產(chǎn)投資積極性，帶動縣域經(jīng)濟增長，但隨著地方政府債務(wù)管控加強、固定資產(chǎn)投資效益下降，以投資帶動增長的模式遇到挑戰(zhàn)，改革的邊際效應(yīng)呈現(xiàn)遞減態(tài)勢。另一方面，縣級財政配套能力逐步下降。“省直管縣”改革后，省級項目直接分配到縣，縣級之間的競爭加劇，為了獲得省級項目支持，縣級財政普遍承擔(dān)較高的資金配套承諾，甚至出現(xiàn)“假承諾、假配套”的現(xiàn)象。特別是教育、衛(wèi)生、社保、“三農(nóng)”等公共服務(wù)領(lǐng)域和民生領(lǐng)域政策具有比較性和趨同性，不少地方不顧財力可能，盲目攀比實施較高的民生政策標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致縣級財政支出壓力劇增。同時，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，以縣為中心的發(fā)展模式逐漸被區(qū)域中心城市群取代，縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)趨同、人才外流、空心化問題突出，可持續(xù)發(fā)展難度較大（鐘榮華，2021）。

五、推進新一輪省以下財政體制改革的建議

（一）把握改革節(jié)奏，兼顧統(tǒng)一規(guī)范性與各地差異性，穩(wěn)妥推進改革工作

鑒于財政體制改革的復(fù)雜性和我國省以下地理空間的廣闊性，此輪省以下財政體制改革工作顯然非一日之功，“穩(wěn)”是改革的前提，因而必須把握改革節(jié)奏，特別是分清優(yōu)先次序，重點突破關(guān)鍵障礙以及重大問題。當(dāng)前，要優(yōu)先推進省以下事權(quán)劃分改革。2017年開始的財政事權(quán)劃分，雖然與政府事權(quán)劃分有較大區(qū)別，但從技術(shù)準(zhǔn)備、思想準(zhǔn)備等各個方面都打下了堅實基礎(chǔ)，因而當(dāng)前更多考驗的是地方各級黨委、政府的改革決心與策略。同時，要考慮體制的統(tǒng)一規(guī)范性和各地差異性問題，最重要的是“大同小異”，就是大的體制問題必須統(tǒng)一規(guī)范，比如，不同省份的事權(quán)劃分必須統(tǒng)一，不能某個事項在一個省份是共享事權(quán)，在另一個省份就變成了縣級事權(quán)。此外，現(xiàn)行省級收入核算差異較大，不少省份在“強省會”戰(zhàn)略下，把省級收入下放省會城市，造成“數(shù)據(jù)失真”，容易誤導(dǎo)決策，也應(yīng)盡可能統(tǒng)一規(guī)范。

（二）提高中央、省級財政“兩個統(tǒng)籌能力”，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計，著力緩解市縣財政運行困難，加快推動基本公共服務(wù)均等化

一是提升中央財政統(tǒng)籌能力。沒有中央財政的強有力支持，中西部省以下財政體制改革很難真正取得成效。當(dāng)前，可考慮適當(dāng)提高增值稅中央分享比例。營改增后，中央與地方增值稅分享比例從75∶25改成50∶50，固然有保持地方收入穩(wěn)定的考慮，但增值稅作為典型的流轉(zhuǎn)稅，從國際經(jīng)驗看，中央占大頭是普遍情況，適當(dāng)提高中央分享比例仍有空間。二是提升省級財政統(tǒng)籌能力。一方面，逐步提高省級收入占地方收入的比重。從浙江、廣東等省情況看，省級收入占25%是較為合適的水平，可以考慮將省內(nèi)金融企業(yè)稅收全部劃為省級收入，促進金融資源平衡。另一方面，提高中央轉(zhuǎn)移支付省級留成比例，主要用于加大對困難地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。三是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計。建立差異化激勵性轉(zhuǎn)移支付制度，注重提高縣級政府的內(nèi)生發(fā)展能力，防止“養(yǎng)懶人”的情形出現(xiàn)。提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，擴大可自主調(diào)控轉(zhuǎn)移支付資金占比，增強市縣自我調(diào)節(jié)能力。建立省與縣政府間的累進式財政收入分享比例機制，提高縣級政府對新增財政收入的分成比例，激勵縣級政府開拓新財源做大收入蛋糕。

（三）加強地方稅體系建設(shè)，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

加快推進消費稅增量下劃改革、房產(chǎn)稅改革落地，建立穩(wěn)定的地方稅體系。鼓勵引導(dǎo)縣級政府提升治理能力，著力改善營商環(huán)境，深化“放管服”改革，持續(xù)精簡涉企經(jīng)營許可事項，更大激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。加快縣級特色產(chǎn)業(yè)培育，大力支持縣級特色園區(qū)建設(shè)，實行差異化發(fā)展，增強縣域經(jīng)濟承載能力和競爭力。強化科技創(chuàng)新導(dǎo)向，深化科研經(jīng)費改革，調(diào)動科研人員積極性，發(fā)揮企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體作用，推動創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，促進產(chǎn)學(xué)研深度融合。嚴格落實減稅降費政策，減輕企業(yè)負擔(dān)。幫助拓寬市場主體融資渠道，支持運用股票、債券以及其他融資工具，擴大企業(yè)直接融資規(guī)模，轉(zhuǎn)變地方依靠舉債投資來拉動縣域經(jīng)濟增長的模式。加強財政金融聯(lián)動，強化財政政策引導(dǎo)調(diào)動作用，引導(dǎo)金融機構(gòu)和社會資本加大對實體經(jīng)濟支持，形成持續(xù)穩(wěn)定投入機制。

（四）構(gòu)建投資、融資、債務(wù)“三位一體”的地方投融資新格局，逐步減輕地方政府沉重的債務(wù)包袱

一是科學(xué)處理穩(wěn)增長與防風(fēng)險關(guān)系。加強最優(yōu)債務(wù)規(guī)模和自身債務(wù)風(fēng)險承受能力研判，保持債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟增長相適應(yīng)。二是推動政府投融資源頭管控。加強財政中長期規(guī)劃對投資中長期規(guī)劃引領(lǐng)，細化財政中長期規(guī)劃編制內(nèi)容，科學(xué)編制滾動項目庫，確保投資預(yù)算與財政預(yù)算平衡、與項目規(guī)劃匹配和跨年度平衡。逐步建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的資本預(yù)算制度，明晰政府在各類投融資中承擔(dān)的支出責(zé)任，形成基本的風(fēng)險收益管理模式。加強政府投資項目預(yù)算審查，嚴格對項目的建設(shè)方案、投資概算、資金來源等進行全方位審查，通過總體預(yù)算控制政府投資規(guī)模。三是提高政府投資效益。建立政府投資項目績效評價全覆蓋制度，構(gòu)建投資全過程預(yù)算績效管理鏈條，引導(dǎo)項目建設(shè)過程注重實效。建立政府投資項目績效管理結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機制，倒逼地方政府優(yōu)選投資項目，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投入產(chǎn)出水平。聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域投資，積極發(fā)揮政府預(yù)算資金的引導(dǎo)作用，擴大有效投資。要盡量保在建項目，避免形成“半拉子”工程，造成“處置風(fēng)險的風(fēng)險”。

（五）深化財政“省直管縣”改革，理順省市縣三級財政管理關(guān)系

一是建立動態(tài)評估機制。財政“省直管縣”改革實施已經(jīng)超過10年，作為一項影響重大的財政改革，很有必要從中央到地方組織一次全面系統(tǒng)的改革評估，并在今后建立常態(tài)化的以5年為周期的動態(tài)評估調(diào)整機制，以更好適應(yīng)新形勢和新挑戰(zhàn)。二是強化市級財政指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)。將市級財政對轄區(qū)內(nèi)財政“省直管縣”的幫扶情況，作為省對市財政管理績效考核的重要內(nèi)容，并與省級獎勵資金掛鉤。下放部分省級財政考核職責(zé)，對省財政設(shè)立的考核事項，適當(dāng)賦予市州部分指標(biāo)的評分權(quán)限，發(fā)揮市級財政熟悉情況、掌握信息的優(yōu)勢，調(diào)動市級財政積極性。進一步加強市級對縣的監(jiān)管力度，努力克服“省管不到”“市無權(quán)管”的現(xiàn)狀。三是健全財政“省直管縣”退出機制。對證明省直管縣不適合的，實行退出機制，退回地級市管轄。對與周邊城市緊密合作，適應(yīng)城市群發(fā)展的，與市州中心城市地理位置和經(jīng)濟聯(lián)系緊密的鄰近縣，可通過城市道路延伸連為一體，具備改區(qū)潛力的直管縣，在市縣均同意的條件下，可以轉(zhuǎn)由市州管理。