政府購買服務規范管理問題研究

張秀如

（遼寧省住房和城鄉建設廳，沈陽 110003）

內容提要:政府購買服務是轉變政府職能、創新公共服務供給機制的重要舉措，是加快推進供給側結構性改革、更好滿足人民公共服務需求的重要途徑。本文通過對國內外政府購買服務改革進程及政策進行梳理，構建了政府購買服務規范管理的系統性框架，并基于該框架分析發現我國政府購買服務在實施過程中存在承接主體發育不成熟、購買邊界把握不準確等5方面問題，提出大力培育和發展政府購買服務的承接主體、嚴格目錄制和購買服務范圍等5方面規范化管理的對策建議。

根據我國現行政策規定，政府購買服務是指政府按照一定的方式和程序，把屬于政府職責范圍且適宜通過市場化方式提供的服務事項，交由符合條件的服務承包商承擔，并根據服務數量和質量等向其支付費用的行為。政府購買服務的本質是政府以一定的契約化方式提供公共服務，是財政支出方式的轉變，目的是轉變政府職能，提高國家治理能力，改善公共服務供給，發展社會公益事業，實現社會和諧與持續發展。20世紀80年代以來，英、美、澳、日等國家逐步將政府購買服務作為重要環節納入到政府改革的實踐框架之中，并取得重大成效。我國的政府購買服務是計劃經濟向市場經濟過渡進程中逐步發展起來的，早期實踐是“自下而上”的，縣區級政府試點探索，地市級政府實踐總結，省級政府轄區內推廣實施。2013年之后進入“自上而下”階段，由中央政府統籌推進。

在實踐不斷深入的同時，相關學術研究系統回答了“什么是政府購買服務”“為什么要推廣政府購買服務”“政府購買服務的內容、方式、程序”等基本問題。但從近幾年政策實施情況看，政府購買服務遠未達到規范化管理的目的。蘇明等（2010）認為，政府購買服務在制度上缺乏相應的法律保障、在程序上欠缺規范流程、在購買選擇上邊界把握不夠準確；王煥培（2018）認為，政府購買服務存在規制、機制不足，社會組織自身的服務能力和水平也存在缺陷；方琦、王伯承（2020）認為，政府購買社會組織服務存在政策壁壘；鐘榮華（2021）認為，政府購買服務存在“無錢可用”和“有錢難用”“需求旺盛”和“供給不足”“重事前”和“輕事后”；王叢虎（2022）認為政府購買服務的合同管理不規范。有些地方政府及其部門雖已有政策辦法，但“碎片化”較強，缺乏規范，執行“走樣”，滋生各種問題。

本文從江蘇、山東、遼寧等省財政廳和部分市級財政部門獲得有關調研統計資料，基于對這些資料和案例的分析，從多個角度總結政府購買服務規范管理的基本框架，對政府購買服務實施過程中涉及的現實問題進行分析和總結，在此基礎上理清規范化管理的思路，提出對策建議。

一、政府購買服務規范管理的基本框架

理論來源于實踐，本文收集整理了現有規章制度和文獻，并結合實地調研，總結歸納出政府購買服務規范管理涉及的基本要素（見圖1），構建了規范管理政府購買服務的基本框架。

圖1 政府購買服務規范管理的基本框架

（一）確定政府購買服務主體和培育多元供給主體

政府購買服務的目的之一是從“養人辦事”轉向“花錢買服務、辦事不養人”，所以政府購買服務主體的確定與政府行政事業單位改革密切相關，應結合事業單位、行業協會商會改革推動政事、政社分開，有序推進政府購買服務，避免出現一邊花錢養事業單位的“人”，一邊花錢養社會組織的“事”，出現“干一份事、花兩份錢”的問題。

政府購買服務本質上是公共服務提供的契約化模式，其優勢在于引入多元主體和競爭機制（蘇明等，2010）。因此，有關企業、社會組織及公民社會部門的健康發展，是政府購買服務有效推進的基礎。目前，我國部分地區、部分領域普遍存在政府購買服務承接主體數量少、規模小、能力弱問題，難以形成競爭性的市場，甚至沒有市場的狀況（詹國彬，2013）。因此，需要在市場準入、交易程序、稅收優惠、資金補助等政策方面入手，通過用好存量、挖掘增量、提質增效三條路徑加強政府購買服務承接主體建設，營造一個充滿競爭和活力的公共服務購買市場，改善公共服務供給質量和效率。

（二）合理確定公共服務購買范圍

公共服務（產品）一般分為純公共服務和準公共服務，前者如國防、法律法規體系、社會治安等，從國內外經驗來看，這部分公共服務一般由政府直接提供；后者如教育培訓、社區服務、公共衛生等，這類公共服務也被稱作混合公共服務，可以由政府或市場提供。公共服務的提供方式除了與公共服務本身特征有關，還與一國的市場機制完善程度、市場主體培育程度、市場文化的普及程度、政府的監管水平密切相關（李軍鵬，2013）。因此，規范推進政府購買服務，需要省級政府結合中央規定和本省特點，制定和規范調整指導性目錄庫，確定政府購買服務范圍。

（三）規范政府購買服務方式及程序

政府購買服務方式及程序是實施政府購買服務管理工作的重要內容。理論表明，非完全競爭的市場存在信息不對稱，使得買家依靠市場尋找、比較和選擇賣家能力較弱。在政府購買服務市場中，此類信息不對稱尤為明顯。政府各個機關部門作為政府購買服務的買家，甄別不同承接主體的資質、信譽的能力較弱。實踐中，不乏以定向購買的方式將項目委托給“熟人”的現象，或者名義上是公開招標，但實質上卻是“內部化”合作，導致服務效率和質量無法保證，需要通過規范程序予以解決，對各類服務的購買方式、招投標流程和規則等程序作出詳細的說明，按照公平、公正、公開的原則，對所有承接主體一視同仁。

（四）合規的政府購買服務合同

政府購買服務合同是公共服務依法合規的法律文書，是規范或約束政府購買服務主體和承接主體行為的契約文件。許多案例表明，政府購買服務的合同管理會直接關系和影響到公共服務提供的質量（Brown，Potoski，2003）。庫珀（2007）指出，政府購買服務的質量取決于合同從頭到尾整個過程的管理。因此，合法合規的有效合同，對于明確合同當事人的權利與義務和防范合同履行中的風險具有現實意義，也有利于提升購買主體對市場化工具的管理能力。

（五）嚴謹的政府購買服務預算管理

嚴謹的政府購買服務預算管理,是政府購買服務規范性提升的重要環節,不僅可以確保重要服務優先被購買，而且編入預算的政府購買服務項目從立項到可行性研究，再到預算編制以及立法機關批準，通過層層審核、把關，可以確保各部門、各單位的政府購買服務符合預算和計劃的要求。當然，預算約束的積極作用發揮需要與購買流程、標準化工作程序、購買價格監測機制以及采購結果公開披露制度等緊密銜接。同時，政府購買服務所涉及的承接主體數量、購買服務的范圍和金額都大幅擴展，亟需規范開展績效評價，有效提升公共服務效率。地方應根據本地區及行業領域特點，因地制宜提出評估管理辦法，明確評價方法、措施，確定第三方機構工作的原則、目標任務、內容要求、質量水平、工作期限、費用標準及支付方式等事項。

（六）完整的監督管理機制

公共服務由于服務對象眾多、且服務對象不直接承擔公共服務的成本，公共服務供給存在不足時，服務對象即使不滿意，也不會主動作為，公共服務提供的質量和效率常常不盡如人意。這樣的問題并不會因為由市場主體提供公共服務而消失，反而由于政府購買服務過程中可能存在的尋租和利益輸送的可能而更加嚴重。因此，建立健全政府購買服務監督管理機制，是高效推行政府購買服務的有效保障。不僅如此，完整的監督應當是多元或全方位的。從監督主體看，有財政監督、審計監督、社會監督、服務對象監督和第三方監督。其中，專家監督機制和獨立的第三方監督機制需要從政策法規角度予以推進，社會監督則需要正確引導。

（七）健全的法律法規政策體系

規范推進政府購買服務，應以相關的法律、法規作為制度保障，對購買范圍、購買流程、資金監管、公共服務標準以及促進承接主體發展的優惠政策等予以規范。當然，這些政策標準、規范不是一刀切、一成不變的，應當隨著客觀情況的變化而進行調整。

（八）建立政府購買服務工作機制

依法建立政府購買服務工作機制，是有效實施政府購買服務管理工作的制度保障。地方政府應重視政府購買服務工作，有效協調財政、民政、工商（市場監管）、殘聯等群團組織，調動行業主管部門積極性，形成高效的工作機制。

二、我國政府購買服務規范管理存在的問題

（一）社會組織作為承接主體發育不成熟

按照國家有關規定，政府購買服務承接主體包括企業、社會組織、公益二類和經營性事業單位、農村集體經濟組織、基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人。其中，社會組織是政府購買服務的重要承接主體。但目前，各地社會組織體整體發展水平不高，承接能力有限。主要表現為：一是承接服務和籌集社會資源的能力不強，有的社會組織依靠會員繳納的會費及依靠承接政府購買服務項目經費等方式艱難生存。如遼寧省本溪市2021年轄區69%的社會組織全年無承接項目、無資金來源，鐵嶺市2021年轄區內的社會組織基本上未承接政府購買服務項目，一定程度上影響了政府購買服務的推進。二是在一些領域，社會組織的數量較少，有的規模小、能力弱，無法有效承接政府退出的服務領域，難以形成充分的競爭市場。如遼寧省2018年到2020年社會管理服務類項目僅分別為45個、27個和69個，行業管理與協調類僅分別為21個、14個和23個。湖南省洪江市69個社會組織中，只有7個能承接政府購買服務項目，購買服務規模拓展緩慢。三是支持社會組織政策執行不力，如國家規定的社會組織減稅降費等的優惠政策落實不到位；有的地方規定成立未滿三年的社會組織不能承接政府購買服務；有的地方管理事項和環節繁瑣，隨意增加對招標報名、文件審查、原件核對等事項。

（二）購買邊界把握不夠準確

一般認為，政府購買服務是屬于政府職責范圍，適合采取市場化提供，而且屬于服務事項。換句話說，服務概念有其特定內涵，不應泛化理解，也不應因為政策把握不準確而不實施政府購買服務。實踐中，政府購買服務內容出現泛化現象，或超出購買邊界，或少做或不做。如一些地方和部門存在借政府購買服務名義變相用工的問題，沈陽市某區城建局的環衛工作人員全部為編外人員，這些人員實際上已轉化為財政長期供養人員，變相擴大了財政供養人口規模，增加了財政負擔。還有一些地方和部門存在政府購買服務范圍過小、應開展而未開展工作等問題，如2021年，遼寧省丹東市實施政府購買服務項目29個，其中：行業管理與協調服務項目為零個；營口市實施政府購買服務項目28個，其中：社會管理性服務、行業管理與協調服務、技術性服務、政府履職所需輔助性服務等四項均為零個；鐵嶺市全年全地區政府購買服務項目只開展了1個。

（三）政府購買服務合同管理不規范

一些地方和部門存在“重購買、輕管理”現象，對政府購買服務合同全過程缺乏統一的管理。主要表現為：一是沒有統一的合同文本，合同文本千差萬別，內容不詳細，要件不完備，有的對購買主體和承接主體描述的責任不明確，有的缺少約束性或制裁性條款，有的缺乏監管要求。二是合同訂立的形式不規范、不合法，存在不簽訂正式合同或通過口頭協議進行約定等問題。三是合同監督管理責任不明確，涉及政府購買服務工作機制的財政、編委辦、工商（市場監督）、民政、審計、監察等部門監管職責不清晰，對于出現的監管問題存在推諉扯皮現象。

（四）政府購買服務預算管理尚待完善

一是預算編制及執行質量不高。一方面，可行的項目應納入而未納入項目庫中,錯過了政府資金支持的機會；另一方面，很多地方政府購買服務項目前期缺乏論證，將項目執行難度大，或執行結果不可期的項目納入了項目庫，影響了預算編制及執行質量。二是預算資金撥付不及時不到位，影響了項目實施進度。三是績效評價不到位，很多地方沒有建立第三方評估機制，有的即使進行了第三方評估，也只是走過場，評價報告有名無實。很多地方政府及部門只將“三公經費”和“一般性支出”納入了財政預算績效評價體系，但很少對政府購買服務目標實現程度、資金撥付和使用、預算執行效果等進行有效監控，對預算執行中出現問題的項目，下一年度又安排了預算資金，造成財政資金浪費。另外，監管機制不規范，監管主體不突出，政府監管部門較多，政出多門，職責交叉重疊，缺乏社會大眾監督和第三方監督。

（五）相關規章制度尚不完善

一是政府購買服務缺乏上位法。目前國務院和財政部只是制定了相關政策文件，不是法律和行政法規。地方也只依據國家文件規定制定了指導性意見或實施辦法，效力較低。二是現有的操作規范性文件不夠完善。如政府購買服務的招標文本、合同范本尚缺乏國家統一規定。再如，涉及成本、付費和服務質量等方面的標準不明確，服務價格核定存在較大的自由空間，政府購買服務績效評價政策難以操作，等等。

三、規范管理政府購買服務的對策建議

（一）大力培育和發展政府購買服務的承接主體

一是加大對政府購買服務承接主體的扶持力度。各地區應結合本地區實際建立多元化、制度化的資金保障機制，可以采用稅收減免、轉移支付、財政補貼等傳統財政工具，也可以引導社會資金向政府購買服務的承接主體和服務項目傾斜，落實人才激勵政策，為政府購買服務承接主體提供優質土壤和環境，擴大其生存空間。二是提升政府購買服務承接主體承接政府公共服務能力。可以從培訓、示范平臺建設等方面扶持政府購買服務承接主體發展；同時，加強對政府購買服務承接主體的信用信息管理，激勵和約束其改進自身服務能力。三是深化“放管服”改革，合理放寬承接主體準入條件。精簡管理事項和環節，在政府采購方式和程序中取消沒有法律法規依據的承接主體招標報名、招標文件審查、原件核對等事項以及能夠采用告知承諾和事中事后監管解決的前置審批或者審核環節。進一步完善政府購買服務準入環境，建議各地區建立政府購買服務承接主體推薦性目錄，并定期更新。

（二）嚴格目錄制和購買服務范圍

一是完善目錄制管理。根據經濟社會發展變化、政府職能轉變及公眾需求等情況，科學編制政府購買服務目錄，并及時組織有關部門對本部門的政府購買服務指導性目錄進行動態調整，并使其制度化、規范化。二是強化政府購買服務范圍管理。規范開展政府購買服務工作，準確把握政府購買服務范圍，不應泛化購買服務范圍、超出購買邊界，不能把應當由政府直接履職的事項外包，不得借政府購買服務名義變相舉債融資和變相用工。

（三）強化政府購買服務合同管理

以問題為導向，強化政府購買服務合同的過程管理，防范合同履約風險。一是建議全國統一合同文本格式式樣，統一購買主體、承接主體適用的法律責任，統一政府購買服務工作機制涉及的財政、編委辦、工商（市場監督）、民政、審計、監察等相關部門監管職責。二是依法依規簽訂合同，不得在簽訂的條款中夾帶“私貨”，在條款中加入不屬于政府購買服務內容或范圍的事項，額外增加承接主體負擔，防范履約風險。三是加強對合同的監督檢查，有關監管部門要嚴肅處理那些利用政府購買服務合同危害國家利益、社會公共利益以及第三方利益的違法違規行為。

（四）進一步規范政府購買服務預算管理及績效評價

一是強化政府購買服務項目預算管理。要加強政府購買服務項目評審論證，提高項目入庫質量，增強預算的可執行性。依托預算一體化系統的項目庫，實施項目生命周期管理。二是加強政府購買服務預算績效管理。要將政府購買服務資金支出全面納入部門整體績效目標管理，對績效目標實現程度和預算執行程度實行“雙監控”，對預算執行與績效目標偏離度大、造成損失浪費等情況，及時糾偏止損。強化績效運行和評價結果運用，對實施效果不明顯，發現問題較突出的項目和承辦主體，不安排或少安排預算。三是健全績效管理鏈條，提高政府購買服務績效評價水平。改進績效運行監控，按照績效目標和驗收標準衡量服務質量和績效目標實現程度，了解公眾對服務的滿意度；跟進項目實施，監控預算執行進度，在項目進度出現遲緩時，及時找出問題，分析原因，加以處理；檢查合同履約情況，評價主體履責是否到位。完善多維管理方式，事前評價、事中評價與事后評價相連結，定期檢查與隨機抽查相結合，檢查績效目標完成情況；中期驗收與結項驗收相聯系，結項驗收應結合中期驗收的結果，對項目的整體成果進行驗收。加強評價結果應用，在做好項目總結與結項存檔、及時反饋并公開績效評價結果的基礎上，根據績效評價結果進行激勵與問責，對績效突出的相關部門和服務供應商予以獎勵，使服務供應商有動力不斷加強自身建設，提升服務品質。

（五）強化立法建設及規范政策制度

建議國家加快政府購買服務的法律法規建設進程，盡快出臺政府購買服務管理法律法規，并在國家統一的政府購買服務管理制度和政策指導下，引導、帶動或完善地方法規制度建設，規范現行政策文件、統一規范流程、精準確定評價考核標準，使中央和地方形成一個比較規范的政府購買服務管理制度體系，提升政府購買服務管理的法律效力。