全民所有自然資源中土地、森林資產清查及負債表編制相關問題的研究及建議

馬 輝，賈月江，任安才

(四川省冶金地質勘查局測繪工程大隊，成都 610212)

自然資源作為整個生態系統中至關重要的組成部分，在當今環境和資源消耗巨大的狀況下，已日益受到社會各界的關注。但基于其在全國往往以低價甚至無償獲取的客觀背景，各種機構和組織無法合理將其消耗情況與獲得的經濟效益更好聯系，進而造成自然資源進一步消耗。為了進一步加強生態文明建設，黨的十八屆三中全會明確提出“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制”。

通過開展自然資源資產清查、探索編制自然資源負債表，對全民所有自然資源資產進行全面清理和核查，推動建立健全科學規范的自然資源統計調查制度和建立資源資產清查數據庫，努力摸清自然資源家底及其變動情況，為推進生態文明建設、有效保護和永續利用自然資源提供信息基礎、監測預警和決策支持。

1 研究背景

1.1 自然資源部門成立前自然資源管理情況

自建國以來，我國在對濕地、森林、礦藏、草原、荒漠、海洋等自然資源的管理上，主要實行的是與自然資源相關部門進行專業化管理。從專業化角度來說，在管理效率、工業化開發和科技進步上提供了保障，能夠縮小與發達國家在資源利用技術和工業化的差距。但與此同時，由于自然資源本身的復雜性，政出多門、規劃打架、協調不暢、執行不力、追責乏力等問題開始不同程度地出現。

1.1.1 管理分散 各類自然資源的管理以產業類別進行分工，由不同主管部門分別管理，權利體系由國土、林業、水利、環保、農業等各部門分散構建。

1.1.2 管理混亂 海洋、林業、草原、濕地資源多部門交叉管控。水資源實行単門類統一管理。土地、礦產資源實行相對集中統一管理。

1.1.3 規劃編制混亂 土地利用總規、城鄉規劃、主題功能區規劃、生態功能區規劃編制機構分散、層級結構、編制標準不統一，規劃目標相抵觸，內容相矛盾，內容乏味，八股化、程式化，導致項目重復建設，和國家資源、資產、資本的浪費和流失。

1.2 自然資源部門履行自然資源管理兩統一職責

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責。”

1.3 全民所有自然資源資產清查及負債表編制的目的

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨中央、國務院關于生態文明體制改革的總體要求和統籌推進自然資源資產產權制度改革的相關要求，以"履行所有者職責、維護所有者權益"為目的，以開展全民所有自然資源資產清查統計為基礎，以探索資源資產價值及負債核算為手段，摸清全民所有自然資源資產的家底及其變動情況，準確掌握自然資源資產所有者權益。為健全國有資產管理情況報告制度，完善全民所有自然資源資產有償使用制度，加快構建系統完備、科學規范、運行高效的中國特色自然資源資產產權制度體系，進一步推動生態文明建設提供基礎支撐。

2 試點工作方法

2.1 自然資源資產清查

2.1.1 自然資源資產清查技術路線 基于“國土三調”(或最新的國土變更調查)成果，并疊加各類自然資源專項調查成果，形成自然資源實物量成果。以“國土三調”圖斑為依據，疊加林地“一張圖”、草原和濕地調查監測成果、確權登記成果等，先核實各類自然資源的權屬、分布、面積和范圍，再確定各類自然資源的數量和質量，形成全民所有自然資源資產權屬、數量、質量、用途、分布等實物屬性信息。

以“國土三調”或國土變更調查底圖為基礎，疊加基準地價等成果，形成清查單元對應的基準地價信息，實現價值屬性的清查。

以匯集、補充的數據為基礎，估算全民所有自然資源資產的經濟價值。

圖1 自然資源資產清查工藝流程

2.2 自然資源資產負債表編制

2.2.1 自然資源資產負債表編制技術路線 基于自然資源資產清查成果，形成7類自然資源資產賬戶，充分利用現有的各類調查統計數據填報各類賬戶報表，并在此基礎上核算編制全民所有自然資源資產負債表的主表和附表，通過分析和評價自然資源管理情況編制分析表。

圖2 自然資源資產負債表編制工藝流程

3 試點過程中的具體做法

3.1 三大類地類調整

在清查時對表A-6全民所有土地資源資產清查地類范圍對照表中一些地類做了調整。

首先是農用地，補充了三級地類，0201K、0202K、0203K、0204K，雖然此次土地資源清查和負債表編制未對坑塘水面(1104)和溝渠(1107)進行清查，但在國土三調中，這兩個地類按照三大類分類也是屬于農用地，且這兩個地類對農業生產的意義重大，因此我們認為在土地資源清查時將坑塘水面和溝渠一并納入農用地清查。

其次是建設用地，補充了廣場用地、高教用地等三級地類，也將農村居民地(0702)納入了建設用地的清查。雖然農村居民點原則上不屬于國有建設用地，但權屬調查為國有的農村居民點一般為已征收為國有的土地地塊中未開始建設的農村居民地，應按國有用地調查，同時農村居民點屬于建設用地，因此在土地資源清查時將權屬標注為國有的農村居民地一并進行了清查并對已供土地中的農村居民地進行了價值估算。

3.2 國有農用地經濟價值估算

由于試點縣并未完成國有農用地基準地價的評價工作，但我們認為對國有農用地經濟價值的估算，應使用國有農用地基準地價評估更為合理，更具有可操作性和可復制性。因此，筆者經過查閱收集大量資料，選取了廣東省興寧縣、貴州省江口縣、湖北省襄陽市、遼寧省鐵嶺市的國有農用地基準地價成果，估算出耕地、林地、園地、設施農用地的基準地價，并參考多個地市國有農用地基準地價成果中的修正系數確定了試點縣各地類的修正系數，按照修正系數預估了各地類的基準地價。這個預估基準地價僅僅是一個參考，待試點縣國有農用地基準地價評定工作結束后再替換為試點縣的國有農用地基準地價。

3.3 林地價值量估算

試點縣只有商品林，沒有公益林。林地價值估算時，筆者采用了兩種方法。一是林地和林木所有權均為國有的商品林資源資產的，只評估林木價格，不評估林地價格；二是林地所有權為國有、林木所有權為非國有的商品林資源資產的，只評估林地價格，不評估林木價格。林木價格評估時，根據林業部門收集的統計資料，林木價格按600元/m3計算，林木體積按胸徑、林木高度等進行估算。林地價格在評估時，采用預估的國有農用地基準地價中的林地價格進行估算。此方法更便于推廣和統一標準。否則，必須由專業的林業評估機構來進行價值估算，第一是估價成本會提高，第二是標準難以統一，可操作性不強。

3.4 林地質量等級評定

在對清查表C-1中林地質量等級填寫時，參考《林地保護利用規劃林地落界技術規程》(LY1955-2011)中林地質量等級評定方法對全民所有森林資源資產中的林地進行質量等級評定。交通區位采用以縣城中心建立緩沖區的方法，按照縣城中心到林區最遠距離將區位分為5個緩沖區，由近及遠賦予5個等級，作為林地質量等級評定因子。坡向因子評價內容采用的坡向與林地一張圖中采用的地理坡向不同，根據相關資料將二者統一。土壤類型因子評價中，相對于《林地保護利用規劃林地落界技術規程》，林地一張圖中的土壤類型更加細化，因此將林地一張圖中土壤類型按大類歸入評定等級中進行評價，但丹棱涉及到的沖積土及盆地盆周山地林區無對應土壤類型，經查資料，也無確切資料對其進行認定歸類，我們暫且將沖積土歸為新積土，盆地盆周山地林區歸為黃壤。對于無林地一張圖屬性的圖斑，按低等級評價。最后根據各評定因子的權重來綜合評定林地質量等級。

3.5 供地數據中道路的分析

高速公路的征供地范圍與道路修建實際位置有偏差。因此在進行空間分析時，只采用了供地數據中的相關屬性，將屬性直接賦在相應道路圖斑上，而未進行直接分析賦值。

4 主要問題及建議

4.1 全民所有土地資源資產清查三大類地類范疇

在對全民所有自然資源資產進行清查時，《全民所有自然資源資產清查試點技術指南》(征求意見稿)中定義的全民所有土地資源資產清查的三大地類的范疇與第三次全國國土調查三大地類的范疇有一些出入，對此筆者提出了以下疑問。

4.1.1 全民所有土地資源資產清查的地類范疇是否合理 首先是農用地，在《全民所有自然資源資產清查試點技術指南》(征求意見稿)中的農用地只包括耕地、種植園用地、其他土地中的設施農用地和田坎。未包含坑塘水面和溝渠。在第三次全國國土調查中，這兩個地類按照三大類分類也是屬于農用地，且這兩個地類對農業生產的意義重大，同時，在國有農用地基準地價評定中，坑塘也是作為國有農用地進行基準地價評定的，如果僅因為其在地類一級類中屬于水域及水利設施用地，就將其歸到水資源進行調查并不合理，因此筆者認為在土地資源清查時將坑塘水面和溝渠一并納入農用地清查。

其次是建設用地，農村居民地(0702)是否應納入建設用地的清查。雖然農村居民點原則上不屬于國有建設用地，但權屬調查為國有的農村居民點一般為已征收為國有的土地地塊中未開始建設的農村居民地，應按國有用地調查，同時農村居民點屬于建設用地，因此在土地資源清查時應將權屬標注為國有的農村居民地一并進行清查并對已供土地中的農村居民地進行了價值估算。

4.1.2 其他草地是納入草原資源清查還是土地資源清查 其他草地(0404)在第三次全國國土調查中屬于宜農未利用地，在實際調查中大多為荒草地，本身并不用于放牧，也不產生干草或其他草產品，也可能很快就被開發利用，尤其是權屬為國有的其他草地，很大部分都是已經被征用開發的推土區由于未及時建設長滿雜草而調查為其他草地，廣東省國有農用地基準地價評估中也將其他草地作為宜農未利用地納入了國有農用地基準地價評定。建議將國有其他草地納入土地資源進行清查，或者單獨清查統計。

4.1.3 田坎的清查方式 根據四川省第三次全國國土調查成果來看，全省無田坎圖斑，在進行地類面積統計時田坎面積全部由田坎系數計算得出。田坎僅由面積體現，不由圖斑體現，在清查過程中，田坎是否要單獨按地類進行清查，清查時在清查相關表格中應如何表示。建議如果無田坎圖斑，則在實物量清查時不單獨清查田坎，在價值量清查時，耕地圖斑的價值量可按耕地和田坎分別計算價值量后相加得出。

4.2 各部門數據統一口徑和屬性不一致的問題

4.2.1 國土三調、國土二調與其他部門專題數據地類認定、空間位置、屬性不一致的問題 國土三調、國土二調成果與其他部門的專題數據不僅在地類認定上，還有屬性上都存在一定差異，比如：“林地一張圖”中屬性與三調成果在地類認定上有差異，果樹林在林業數據中為林地，但在國土三調中為種植園用地，還有林地權屬不一致，這種不一致會導致在價值估算方法的選擇不一致，影響經濟價值估算成果。

國土三調成果與“林地一張圖”屬性不一致的問題。如：國土三調成果中地類為喬木林地，但“林地一張圖”中可能是竹林地，或灌木林地，在實際操作過程中，我們既保留國土三調中的地類，同時也保留“林地一張圖”中的林地地類，并且在價值估算時以“林地一張圖”中的各項林地立地因子進行計算。

如果為了使兩種調查成果屬性統一，采用外業調查核實的方法，同樣會有幾個問題：一是對外業調查人員專業素質要求較高，否則林分因子無法準確調查清楚；二是外業調查結果與現有數據成果中屬性不一致，如何修改及統一更新到相關成果中也是需要探討的問題。

4.2.2 自然資源部門內部的數據存在差異 自然資源部門內部不同股室之間的數據也存在差異，如征供地范圍與國土三調圖斑范圍存在差異，會導致空間疊加分析結果與實際不符，造成全民自然資源清查產生誤差。

對于基礎數據的口徑不統一、屬性不一致問題，一是建議加快國土調查成果與林地調查成果的整合、統一，現在林業已合并到自然資源部門，應加快促進國土調查成果與林地調查成果的整合、統一。二是建議加強自然資源部門內部各股室數據的統一、協調，對于征供地數據中存在的屬性不全、拓撲問題進行處理，尤其是用地管理信息數據應統一進行集中清理坐標偏移、用地范圍重疊、拓撲錯誤問題，便于今后數據的管理和使用。