終結塑料污染 協同減污降碳

許明珠，溫剛

(中國清潔發展機制基金管理中心/財政部政府和社會資本合作中心，北京 100032)

建立全方位的塑料污染治理體系，需要不斷地完善國際法律框架、提升相關技術水平和公眾綠色消費意識。

1 推進覆蓋塑料全生命周期的國際治理

1.1 盡快達成具有法律效力的國際協議

盡快達成控制塑料污染乃至塑料產品的國際協議，有利于形成全球共識并推動建立塑料污染治理綜合體系。過去半個世紀間，國際社會逐步進行了多方面的努力。如，2019 年在日內瓦召開的《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》(以下簡稱《公約》，1992 年5 月生效)締約方會議第十四次會議，對1989 年3 月通過的《公約》進行修訂并通過了修正案(2021 年1 月生效)，從而就塑料廢棄物全球范圍管理機制達成協議，將塑料廢棄物納入一個具有法律約束力的框架，成為推進全球防治塑料污染的重要里程碑。又如，國際海事組織(International Maritime Organization，IMO)曾通過若干關于防止向海洋傾倒廢棄物的國際協議，不斷強化關于塑料垃圾的約束管理。

既往的努力主要針對塑料廢棄物，但是塑料污染可以在生命周期的各個階段產生，國際社會迫切需要建立一個覆蓋塑料全生命周期的全球治理工具。為此，2017 年第三屆聯合國環境大會提出了全球應對塑料污染的想法。經多年磋商，2022 年第五屆聯合國環境大會通過了《終結塑料污染:制定具有國際法律約束力的協議》，決定建立一個政府間談判委員會，以到2024 年達成一項具有國際法律約束力的協議，內容涉及塑料制品的整個生命周期，包括生產、設計、回收和處理等，以及加強技術獲取、能力建設和科學技術等方面的國際合作[1]。

1.2 加強塑料廢棄物跨境轉移管控

認真履行《公約》，加強塑料廢物越境轉移管控，是各國應盡的國際責任。尤其是發達國家和地區，過去的通常做法是將塑料廢棄物簡單收集后出口到其他國家和地區，出口目的地往往是發展中國家和地區。為合理管控塑料廢棄物的跨境轉移，出口國應當確保接收國具備完善的處置利用基礎設施和條件，以避免產生二次污染，并在必要時對接收國提供資金、技術、管理、人才等方面的援助或支持。

我國于2017 年正式全面禁止洋垃圾入境，經過4 年的努力，在2020 年底如期實現了固體廢物進口清零的目標。當前，我國繼續嚴防洋垃圾走私和變相進口洋垃圾，完善禁止洋垃圾進口配套監管制度，并加強固體廢物出口監管，防止我國固體廢物出口造成進口國環境污染。

1.3 建立符合國情的塑料治理體系

全球塑料污染問題的形成具有歷史累積特征和跨區域轉移特征，為有效治理塑料污染，迫切需要各個國家和地區在國際公約的框架下，根據本國國情，協同采取積極行動。如，制定針對塑料污染治理的法律法規，引導和規范產業發展和大眾消費；建立完善的相關基礎設施，加強塑料廢棄物收集處置和再生循環利用設施的建設；實施積極的財稅金融政策，激勵塑料產業全生命周期的技術創新。

我國作為世界上最大的發展中國家，高度重視塑料污染治理，率先簽署《公約》和有關國際協議，切實采取了一系列卓有成效的行動[2]。如，2021 年發布的《“十四五”塑料污染治理行動方案》提出，到2025 年，電商快件基本實現不再二次包裝，可循環快遞包裝應用規模達到1000 萬個；地級及以上城市基本建立生活垃圾分類投放、收集、運輸處理系統，塑料廢棄物收集轉運效率大幅提高；全國城鎮生活垃圾焚燒處理能力達到80 萬噸/日左右，塑料垃圾直接填埋量大幅減少；農膜回收率達到85%。

2 發展循環經濟以促進塑料產業技術進步

2.1 促進塑料產業技術進步的主要途徑和前景

在生產工藝流程上，可做兩方面改進。一是改進和創新塑料原料，在減少有毒有害物質的添加或使用高性能、毒性少的樹脂材料的基礎上，提升塑料性能以提升使用壽命和可回收性。二是在不改變石油為原料的產業前提下，通過優化產品設計、提高工藝效率、減少生產能耗等方式減少開采運輸和精煉制造環節產生的溫室氣體。

在處置廢棄物方式上，也可做兩方面的改進。一是回收再生利用塑料，既避免碳流入環境，又減少了原料從開采到初加工過程中產生的溫室氣體。二是開展廢棄物的能源化利用，即對無法進行材料化回收利用的廢棄物進行焚燒發電，用以替代其他化石燃料，同時減少堆積量和填埋土地占用量。

發展可降解塑料雖曾成為一時的投資熱點，但還不能從根本解決塑料污染問題。如，可降解塑料可在一定條件下實現分解，也就意味著機械性能弱于常規塑料，只能用于生產一些性能要求不高的一次性制品。又如，目前常見的可降解塑料并不能自然降解，需要特定堆肥條件才能實現，而且如果沒有被回收，依然會對自然界造成危害[3]。

從歐美等國家和地區的實踐和政策導向來看，對塑料廢棄物進行回收再生循環利用是主流發展方向，按回收1 噸廢塑料可節約3 噸原油的通常計算方法[4]，回收再生循環利用塑料可大量減少對石化原料的消耗，減少環境污染，減少精煉制造過程所產生的溫室氣體排放，還可從根本上提高經濟效益。英國艾倫·麥克阿瑟基金會預測，從提高經濟效益的角度看，到2040 年，塑料的回收再生循環利用每年可節省2000 億美元經濟成本，還可創造70 萬個凈新增工作崗位[5]。

2.2 回收再生循環利用塑料的方式

按照歐洲塑料工業協會(Plastics Europe)的分類，塑料廢棄物主要通過四種方式實現回收再生利用[6]。第一種是機械回收，指在不顯著改變材料化學結構的情況下，將塑料廢物加工成二次原料或產品。這是最普遍的物理回收形式，再生工藝非常成熟。原則上，所有類型的熱塑性塑料都可以機械回收，如，苯二甲酸乙二醇酯(PET)和高密度聚乙烯(HDPE)等塑料，它們通常用于制作軟飲料瓶或容器。第二種是化學再生，包括了一系列改變塑料廢棄物化學結構的技術，通過把構成塑料的長烴鏈分解和用作新化學反應的原料，生產新的回收塑料和其他化學品。第三種是溶解回收，作為一種凈化過程，混合塑料廢棄物中的聚合物選擇性地溶解在溶劑中，與其他成分分離，并以純凈物形式回收，而不改變其化學性質。這種技術已有一些工業應用實例，如，將聚氯乙烯(PVC)、聚苯乙烯(PS)、尼龍(PA)或聚丙烯(PP)從混合的多材料廢物中分離出來。第四種是有機回收，指在堆肥等好氧條件或沼氣生產等厭氧條件下，對可生物降解的塑料廢物進行受控微生物處理，適用于在微生物作用下可轉化為穩定有機殘留物、二氧化碳、甲烷和水的特定聚合物。

關于塑料的化學再生利用，科技人員還在不斷進行技術創新。如，美國加州大學伯克利分校開發出一種“升級回收”塑料的工藝，可將廢棄塑料變成更有價值的黏合劑；華盛頓州立大學正在研發新的技術，將塑料轉化為航空燃料和其他有價值產品的原料。據統計，2021 年，在歐盟27 個成員國以及英國、挪威和瑞士，塑料生產商計劃對化學再生利用技術進行大量投資，投資額將從2025 年的26 億歐元逐年提升至2030 年的72 億歐元[7]。

2.3 循環再利用塑料的現狀、前景和政策發展

當前全球將塑料廢棄物回收作為原材料再生利用的比例不高，以2019 年為例，歐盟28 成員國(當時英國還未脫歐)以及挪威和瑞士共產生2910 萬噸塑料廢棄物，其中回收946 萬噸，材料化回收率為32.5%；同年美國產生3568 萬噸塑料廢棄物，其中回收309 萬噸，材料化回收率為8.66%。同年我國塑料廢棄物回收再生利用的比例為30%，接近歐盟水平。

根據聯合國網站發布的預測數據，如果全球共同努力，到2040 年，可將排入海洋的塑料量減少80%以上，將原生塑料①原生塑料(Virgin plastic)是與再生塑料(regrind plastic)相對的概念，即直接從新原料第一次生產出來。再生塑料則是指通過預處理、熔融造粒、改性等物理或化學的方法對廢舊塑料進行加工處理后重新得到的塑料原料，是對塑料的再次利用。產量減少55%，為各國政府節省700 億美元，溫室氣體排放量減少25%[1]。

由于以循環經濟發展為引導的回收再生利用塑料具有較好的環境和社會效益以及較高的經濟效益，許多國家和地區積極制定相關政策，并通過設立行動目標，減少一次性塑料使用和加大塑料廢棄物的分類回收和處理力度(見表1)，尤其是提高塑料的回收利用率和再生塑料的使用比例。

表1 部分主要國家和地區的塑料回收利用目標

在各國和地區政策的約束和引導下，很多國際知名品牌商已在相繼響應，宣布將在其產品中增加使用再生塑料。英國艾倫·麥克阿瑟基金會與聯合國環境規劃署(United Nations Environment Programme，UNEP)聯合發布的“新塑料經濟全球承諾”第三份年度進展報告即2021 年度進展報告披露，目前超過1000 家機構加入了這一倡議，其中，所有加入的品牌和零售商承諾，到2025 年，其包裝中的新生塑料比例相較2018 年將減少19%，此外，全球63 家品牌和零售商設定了自己的塑料回收目標[5]。如，某一知名企業在其“無廢世界”計劃中宣布，到2025 年將使用100%的可回收包裝材料，到2030 年使用50%的回收材料來制作瓶罐[8]。

2.4 我國促進塑料循環再生利用的政策和實施成效

我國于20 世紀90 年代末頒布《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，2005 年開展廢塑料循環利用試點示范建設項目，2009 年實施《中華人民共和國循環經濟促進法》，2020年發布《關于進一步加強塑料污染治理的意見》，2021 年印發《“十四五”塑料污染治理行動方案》，法律約束日益嚴格，塑料污染的治理體系日益清晰，成效也日趨明顯。

我國還利用財稅政策引導和激勵企業兼顧環境效益、社會效益和經濟效益，為相關產業的完善成熟發揮了積極的促進作用。如，對塑料廢棄物再生循環利用項目和生活垃圾收集與焚燒項目的建設給予適當的財政補貼；對利用塑料垃圾等生活垃圾焚燒發電產生的電力給予價格補貼；《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》對再生塑料給予較大額度的增值稅即征即退優惠政策；《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》減輕相關企業的所得稅繳納額度；近年來快速發展的快遞行業在綠色轉型中如涉及減塑創新，可在“研發費用”科目加計扣除，享受稅收優惠政策。

在各項政策的引導下，我國已建起覆蓋廣泛、規模龐大的塑料廢棄物回收體系和再生利用體系，近年來實現了本國塑料廢棄物100%本土利用。2011—2020 年期間，我國累計實現1.7 億噸各類廢塑料的材料化回收利用，相當于累計減少了5.1 億噸原油消耗、0.9 億噸固體廢物排放、6120 萬噸二氧化碳當量溫室氣體排放。此外，1992—2018 年期間，我國還累計處置利用來自歐盟、美國等其他國家和地區的1.06 億噸塑料廢棄物，并將其轉化為再生塑料原料[9]。

3 倡導綠色生活消費方式以減少塑料需求

3.1 通過倡導綠色生活方式引導減少塑料消費和生產

在流通消費環節，采取綠色生活方式可顯著減少對塑料的消費需求，進而從根源減少塑料制品的產生。如，使用紙質或布質購物袋替代一次性塑料袋，使用其他的塑料替代產品，減少過度塑料包裝和多次塑料包裝，重復利用塑料制品，回收再利用塑料制品，等等。

近年來，餐飲行業在推廣不使用不可降解一次性塑料吸管，賓館酒店行業在推廣不主動提供一次性塑料用品，快遞行業在推廣減少使用不可降解塑料袋和編織袋，等等，這些已經逐漸成為綠色生活、綠色消費的新風尚、新共識。如，2022 年4 月22 日第53 個世界地球日之際，國家機關事務管理局等單位聯合倡議公共機構帶頭停止使用一次性塑料制品，用“減塑”給地球“減負”。

3.2 通過實施具體的綠色生活消費政策引導消費習慣

為有效減少塑料污染，可針對人們日常生活的一些方面，制定實施具體的引導綠色生活消費政策，例如推廣減少一次性塑料袋的使用。UNEP 和世界資源研究所(World Resources Institute，WRI)聯合發布《應對塑料污染:“一次性塑料制品”監管措施指南》，試圖幫助立法者和政策制定者通過制定政策法規，減少一次性塑料制品的生產和使用，推廣塑料替代產品，改進廢物管理系統，加大循環利用或回收一次性塑料制品力度，以減少海洋塑料垃圾及全球塑料污染[10]。至2021 年，全球已有近100 個國家和地區出臺了控制或者禁止一次性不可降解塑料制品的相關政策和規定[11]。歐盟在限制一次性使用塑料的方面走在全球前列，截至2020 年底，歐盟中已有23 個成員國進行了相關立法或采取了其他行動[12]。

我國從2000 年以來陸續發布《關于立即停止生產一次性發泡塑料餐具的緊急通知》《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》《關于進一步加強塑料污染治理的意見》等一系列政策，促進從源頭減量。通過政策引導，近年來，前往商超購物自帶布質購物袋、差旅住宿自帶牙刷梳子、辦公區自帶重復利用餐具等已經逐漸為公眾所知和接受，開始成為人們的日常習慣。《“十四五”塑料污染治理行動方案》進一步要求通過持續推進一次性塑料制品使用減量、科學穩妥推廣塑料替代產品等舉措，繼續推動塑料生產和使用源頭減量以及全生命周期污染綜合管理。