地方高校圖書館法制化、制度化建設(shè)探討

祝鳳云

經(jīng)過長期不懈努力，我國的圖書館法治建設(shè)已經(jīng)取得了巨大成就。2017年11月《中華人民共和國公共圖書館法》制定頒布，2018年1月1日，該法開始正式實施。從此，公共圖書館的建設(shè)和發(fā)展有法可依。然而，該法之適用對象是公共圖書館，迄今為止我國仍未對高等學(xué)校圖書館進行專門立法，這也在一定程度上影響到高校圖書館的可持續(xù)發(fā)展。地方高校圖書館對于軟硬件建設(shè)、人才隊伍建設(shè)、經(jīng)費投入、讀者權(quán)利保障機制等缺乏嚴格制度規(guī)范，其法制化、制度化建設(shè)滯后，不可避免地已經(jīng)影響到圖書館的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。地方高校圖書館的法制化、制度化建設(shè)之需求更為迫切， 很有必要對此加以探討并解決。

一、地方高校圖書館法制化、制度化建設(shè)的概念

法制，是法律和制度的總稱。“法律制度往往集中而突出地反映了人類在認識自身、調(diào)節(jié)社會、謀求發(fā)展的各個重要進程中的思想和行動。法律是現(xiàn)實社會的調(diào)節(jié)器，是人民權(quán)利的保障書。”［1］依《現(xiàn)代漢語詞典》之解釋，法制，是“法律制度體系，包括一個國家的全部法律、法規(guī)以及立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等”。［2］所謂的法制化，就是在憲法的指導(dǎo)下，以法律法規(guī)的形式將基本制度、管理內(nèi)容、管理行為和管理程序等規(guī)范化，以利于執(zhí)行、遵守和監(jiān)督。

制度，依《現(xiàn)代漢語詞典》之解釋，是“要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則”。［3］

筆者以為，地方高校圖書館的制度化建設(shè)，就是高校及其圖書館，通過制定適用于圖書館的管理規(guī)則（規(guī)章制度），使得圖書館的治理有章可循、有序進行，實現(xiàn)圖書館管理的高效化、規(guī)范化和現(xiàn)代化。

根據(jù)馬克思主義法學(xué)基本理論，參考前人研究成果，筆者認為，地方高校圖書館的法制化建設(shè)，就是高校及其圖書館貫徹執(zhí)行國家憲法和法律法規(guī)，制定、修改或廢止與圖書館相關(guān)的各項重要制度，使其符合法治的要求，并嚴格遵照執(zhí)行，以最終實現(xiàn)依法治校和依法治館之目標。圖書館的法制化建設(shè)是高校法治工作的重要組成部分，是把法治作為高校圖書館治理的基本理念和基本方式的必然要求。

二、地方高校圖書館法制化、制度化建設(shè)之必要性

教育部非常重視高等學(xué)校法治工作。早在2012年11月，教育部就制訂頒布《全面推進依法治校實施綱要》。2020年7月，又印發(fā)《教育部關(guān)于進一步加強高等學(xué)校法治工作的意見》，強調(diào)把法治作為學(xué)校治理的基本理念和基本方式，把法治工作融入學(xué)校工作全過程和各環(huán)節(jié)。該《意見》明確高校法治工作重點內(nèi)容之一便是，構(gòu)建以章程為核心的規(guī)章制度體系，推動形成以章程為核心，規(guī)范統(tǒng)一、分類科學(xué)、層次清晰、運行高效的學(xué)校規(guī)章制度體系。

高等學(xué)校圖書館作為文化中心和信息中心，其重要性不言而喻。高校圖書館的法制化、制度化建設(shè)將規(guī)范和制約管理權(quán)力運行，推動圖書館的民主建設(shè)，促進圖書館治理的規(guī)范化和現(xiàn)代化，提升服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)能力和服務(wù)水平，有利于圖書館的可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。從而，圖書館能夠更好地發(fā)揮其在社會主義文化建設(shè)中的作用，為建成文化強國，提升我國的文化軟實力作出更大的貢獻。

高等教育管理體制改革后，絕大多數(shù)原來由中央部委主管或主辦的高校都已經(jīng)下放到地方了。加之許多地方的專科、中專等學(xué)校合并申本，地方高校的數(shù)量有較大的增加，成為高等教育事業(yè)的重要生力軍。顧名思義，地方高校屬于地方，與地方政府和部門以及各方面都有密切聯(lián)系，利益牽扯較為復(fù)雜。地方高校數(shù)量眾多，各個學(xué)校情況差異較大，都有自己的特色和特殊之處，對于圖書館的建設(shè)和治理也各有千秋。現(xiàn)階段，一部分地方高校圖書館的建設(shè)和發(fā)展滯后，已不能滿足新時期的新需求。因而，為落實全面推進依法治教的要求，地方高校圖書館必須以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，全面開展法制化、制度化建設(shè)。這既可以推進圖書館治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，也有利于其排除各種不利因素，強化管理。

三、當前地方高校圖書館法制化、制度化方面存在的問題

地方高校大多數(shù)是由原來的高等專科學(xué)校（中專）合并、升本轉(zhuǎn)化而來。絕大多數(shù)新建本科學(xué)校有多個校區(qū)，治理相對復(fù)雜，難度亦要大許多。按常理而言，其管理要求更高。然而，一所高等學(xué)校管理水平的提升不可能一蹴而就，需要經(jīng)歷較長一個時期的努力。雖然一些高校的辦學(xué)層次提升了，但其管理水平并未完全同步提升。尤其是，現(xiàn)階段許多地方高校的圖書館仍沿用舊的管理模式，法制化和制度化建設(shè)滯后，現(xiàn)代化治理方式所要求的民主管理存在短板。而“如果人們完全不致力于民主，那么人們將永遠無法達到民主的理想境界”。［4］根據(jù)筆者調(diào)研，地方高校圖書館在治理方面主要存在如下幾個方面的問題：

（一）缺乏專門的立法，影響高校圖書館高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展

迄今為止， 我國尚未制定專門適用于普通高校的圖書館法，這極不利于高校圖書館的高質(zhì)量發(fā)展。國家教育委員會1987年7月25日發(fā)布《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》，2016年教育部對其進行修訂和完善。但是，《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》法律位階較低，屬于部門規(guī)章，且沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，即使違反了也無須承擔(dān)不利后果。如此，該規(guī)程的落實并不徹底。例如，該規(guī)程第五條第四款規(guī)定：“館長應(yīng)為學(xué)校校務(wù)委員會、學(xué)術(shù)委員會成員，參加確定學(xué)校重大建設(shè)和發(fā)展事項的校(院)長辦公會。”但實際上，根據(jù)調(diào)研，由于多種原因，許多地方高校圖書館館長并不是所在學(xué)校的學(xué)術(shù)委員會委員，更不是校務(wù)委員會委員。個別地方高校的圖書館主要領(lǐng)導(dǎo)變動頻繁，儼然成為即將退休的中層干部的過渡安置處所。這在一定程度上反映了圖書館在學(xué)校的地位不高，話語權(quán)受限，也影響了圖書館的長遠發(fā)展。

（二）規(guī)章制度不健全，許多事項無章可循

圖書館在高校中屬于教輔機構(gòu)，不是教學(xué)科研的一線單位。故許多地方高校對其重視不夠，要求也不高，只要其能夠基本正常運轉(zhuǎn)就行。學(xué)校層面制訂的專門適用于圖書館的規(guī)章制度少之又少，圖書館內(nèi)部也很少能夠制訂本館的管理制度，如有關(guān)圖書館的發(fā)展規(guī)劃、館舍建設(shè)及空間布置、文獻資源采購、設(shè)備設(shè)施配備與安排、館內(nèi)機構(gòu)設(shè)置、館員資質(zhì)條件、業(yè)務(wù)規(guī)范、內(nèi)部崗位設(shè)置及聘用、繼續(xù)教育和培訓(xùn)、績效考核與內(nèi)部分配……由此導(dǎo)致圖書館缺乏長期的戰(zhàn)略規(guī)劃，治理能力不足，管理行為隨意，許多的事項都是領(lǐng)導(dǎo)臨時拍腦袋決定，效果不能令人滿意，甚至還有可能產(chǎn)生各種“后遺癥”。

（三）規(guī)章及制度執(zhí)行不力，人才隊伍層次不高

由于多方面的原因，地方高校圖書館對現(xiàn)有的法規(guī)和制度往往也不能嚴格執(zhí)行。例如，《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》第二十九條明確規(guī)定：“高等學(xué)校圖書館的專業(yè)人員應(yīng)具有大專以上學(xué)歷，其中本科以上學(xué)歷者應(yīng)逐步達到60%以上。”但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段許多地方高校圖書館人員構(gòu)成較為復(fù)雜，不太理想，并不完全符合該規(guī)定，一些地方高校圖書館仍然有一部分大專以下學(xué)歷的職員。而且，由于高校圖書館工作相對單純、輕松，圖書館便成為了那些需要照顧的關(guān)系戶的首選之地，不符合條件的人員還在持續(xù)不斷地進入，而圖書館真正急需的高層次專業(yè)人員卻無法引進。因而，地方高校圖書館普遍存在人員結(jié)構(gòu)不合理，高學(xué)歷、高職稱等高端人才匱乏的問題。這也導(dǎo)致一些圖書館工作效能提升困難，服務(wù)水平差強人意。

（四）責(zé)任不落實，經(jīng)費難保障

大多數(shù)地方高校，學(xué)校經(jīng)費不足，便想辦法壓縮各項開支。圖書館因為不是教學(xué)科研一線單位，往往首當其沖受到波擊。各項預(yù)算減了又減，甚至教育部明文規(guī)定的大學(xué)生生均圖書經(jīng)費也很難得到完全保障，一部分地方高校圖書館每年只能購買少量圖書，館藏文獻資料不能及時更新。加之，“中國知網(wǎng)”等國內(nèi)圖書文獻數(shù)據(jù)庫的價格每年大幅度提升，很多地方高校圖書館無力承擔(dān)這些高額的費用，更遑論購買價格更高的國外知名學(xué)術(shù)資源庫的使用權(quán)。

四、地方高校圖書館法制化、制度化建設(shè)之路徑

（一）以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，做好法制化和制度化建設(shè)

首先，必須堅持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進圖書館的法制化、制度化建設(shè)。地方高校圖書館領(lǐng)導(dǎo)須加強法治素養(yǎng)，提高法治意識，多向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)宣講相關(guān)法律法規(guī)和政策，爭取學(xué)校更多支持；其次，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，成立“依法治館”領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌謀劃圖書館的法制化、制度化建設(shè)工作。“依法治館”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在館辦公室，負責(zé)日常工作；最后，還要成立圖書館民主管理委員會，健全完善圖書館管理。管委會應(yīng)當有普通館員和師生讀者成員，以利于聽取員工呼聲和建議，了解師生的意見和要求，促進圖書館民主管理的實現(xiàn)，切實保障廣大師生讀者的權(quán)利。

通過多種方式方法，加強學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、圖書館領(lǐng)導(dǎo)、館員、讀者等各方之間的溝通與交流，可以形成意見和建議上達的有效機制。同時，有了相應(yīng)的組織機構(gòu)，圖書館的法制化、制度化建設(shè)也才能逐步走上正軌，并最終推進圖書館治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）強化學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提升館員的法治意識、制度意識

地方高校圖書館館員隊伍素質(zhì)參差不齊，法治意識和制度意識不強。一方面，地方高校圖書館應(yīng)當堅持利用每周政治學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的時間，組織全體館員學(xué)習(xí)憲法和法律。當前，應(yīng)重點學(xué)習(xí)新修訂的著作權(quán)法。通過經(jīng)常性的法律學(xué)習(xí)，幫助大家樹立法治意識，確立依法治館理念，擯棄“人治”思維。

另一方面，地方高校圖書館也應(yīng)當加強館員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)圖書情報管理理論知識和管理制度，提升業(yè)務(wù)水平，養(yǎng)成制度意識。圖書館每年還應(yīng)當分期分批組織館員外出參觀考察學(xué)習(xí)，加強溝通和交流，學(xué)習(xí)好的管理經(jīng)驗和做法，幫助他們轉(zhuǎn)變思想觀念，養(yǎng)成制度意識，形成法治思維，從而改進管理方式，提升服務(wù)水平。

（三）做好圖書館的建章立制，實現(xiàn)有章可循

地方高校圖書館的制度建設(shè)是短板。建章立制主要有兩種方式：學(xué)校制定和圖書館制定。對于事關(guān)圖書館發(fā)展的重大和全局性問題的，例如，發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費保障、隊伍建設(shè)等，應(yīng)由學(xué)校章程或?qū)W校制度規(guī)定。相關(guān)制度條款和建議，可由圖書館起草或提出，所在學(xué)校教職工代表大會討論通過；而對于適用于圖書館內(nèi)部的管理規(guī)定，則圖書館經(jīng)民主討論制定，報學(xué)校批準或備案即可。以此，保證讀者及館員的意見受到應(yīng)有重視，合理訴求和合法利益得到充分保障。

管理的制度化，不是短期內(nèi)可實現(xiàn)的。應(yīng)先制定如下幾個方面的內(nèi)部規(guī)章制度：一是崗位設(shè)置和館員資質(zhì)標準；二是績效考核和二次分配制度；三是館員繼續(xù)教育制度；四是文獻數(shù)據(jù)采訪、書籍折舊損耗及捐贈制度；五是職業(yè)道德和服務(wù)規(guī)范；六是民主管理制度。

（四）認真貫徹落實法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行管理制度

“徒法不足以自行！”法律法規(guī)和制度制定之目的，不是為了印在書上，貼在墻上，掛在嘴上，而是應(yīng)用于社會實踐中。

首先，地方高校圖書館應(yīng)當堅決貫徹落實憲法和法律精神，嚴格執(zhí)行國家法規(guī)和政策，對違憲違法問題零容忍。其次，圖書館應(yīng)當將管理制度公開。規(guī)章制度，應(yīng)當匯編并公布，便于師生讀者了解、查閱。同時，還必須經(jīng)過公示程序和適當?shù)钠谙蓿唇?jīng)公示的，不得施行。管理制度制訂公布后，有一個學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹、落實和執(zhí)行的過程。最后，依法建立健全圖書館的科學(xué)民主決策機制。管理制度必須不折不扣地執(zhí)行，并自覺接受館員和全校師生的監(jiān)督。

五、結(jié)語

法律是一個社會總文化的重要組成部分。“法律植根于文化之中，它在一定的文化范圍內(nèi)對特定社會在特定的時間和地點所出現(xiàn)的特定需求作出回應(yīng)。”［5］全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。法律必定也會指向未來，它是社會調(diào)控的重要手段。地方高校圖書館應(yīng)當做好法制化、制度化建設(shè)，進一步推動圖書館的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，更好地服務(wù)于學(xué)校的教學(xué)和科研，服務(wù)地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。