政府會計制度背景下高校內部控制建設探析

戴文昭

（長沙學院計劃財務處，湖南 長沙 410022）

近幾年來，為加強行政事業單位內部控制建設和適應政府會計改革的需要，財政部制定了行政事業單位內部控制報告管理制度和政府會計制度，這些制度均已在各行政事業單位得到全面實施。高校作為行政事業單位的關鍵組成部分，肩負著培養人才、科學研究等重要職責。然而，當前我國很多高校在接受上級巡視檢查后被曝出各種問題，這些問題背后折射出的是內部控制建設存在漏洞，這將對高校的聲譽造成不良影響，不利于高校競爭力提高和長遠發展。因此，加強我國高校內部控制建設，保證高校按照政府會計制度要求編制財務報表具有重要意義。

一 政府會計制度及高校內部控制建設的內涵

政府會計制度是指為適應權責發生制的政府綜合財務報告制度改革需要，規范行政事業單位會計核算并提高會計信息質量，增強行政事業單位間會計信息的可比性，對財政收支的數目、性質、用途、關系和過程進行全面準確記錄與整理的程序和方法。

高校內部控制建設是高等學校為實現辦學目標，保護資產安全和保證會計信息的真實可靠，依據國家法律法規等要求制定制度、執行程序、實施措施的總稱。

二 高校執行政府會計制度與內部控制建設的關系分析

高校內部控制建設旨在發現各項內部控制制度執行和業務活動過程中的缺陷，提高財政資金的使用效率和效益，以進一步規范管理，優化服務水平，實現辦學目標。內部控制建設經濟業務層面主要包含預算、收支、政府采購、國有資產、建設項目、合同業務等，這六大業務層面的建設質量夯實了政府會計制度實施的基礎。只有制定合理的內部控制制度、設計科學的業務流程、梳理并防控內部控制制度執行過程中的風險點、嚴格落實內控執行情況監督檢查，才能形成良好的內部控制環境，保障高校提交合規的財務報告。

政府會計制度的實施以預算管理為主線，對于提高會計信息可比性、實施全面預算績效管理等具有重要的政策導向作用。高校預算績效管理注重社會效益的產生，能夠推進其效能型內部控制的建設。首先，高校可利用財務報表進行相關指標分析，清晰地反映會計信息和預算執行情況，借助指標可實現對單位層面和業務層面內部控制的考核評價，從而彌補內部控制的不足并提升資源配置的科學性。其次，政府會計制度的實施有助于推動高校實現業財融合。權責發生制的引入對經濟事項權利和義務的確認時點要求更精確，高校應更加關注國有資產管理、建設項目、合同管理等與財務核算密切相關的業務層面的內部控制建設，促進業財融合發展。

綜上所述，高校執行政府會計制度和內部控制建設是不可分割、相輔相成的。

三 高校內部控制建設存在的問題

（一）內部控制環境松散

為貫徹落實財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設工作的要求，我國很多高校已成立內部控制工作機構，但在內部控制建設方面并未設置專職機構，而是由校領導和內部控制相關職能部門負責人以兼職的身份作為領導小組和工作小組成員，且多由財務部門牽頭，組織涉及內部控制六大業務層面的職能部門召開會議，進行內控評價任務分解，再由各相關職能部門協作完成，其他教學院系及職能部門對內控評價的知曉度和參與度極低。很多高校還存在管理者內部控制意識薄弱，基層教職工誤以為內控僅是領導的責任，參與內部控制建設積極性不高，內部控制環境松散的不良現象。

（二）風險評估機制不健全

高校內部控制體系本質上體現的是一種管理的思維，其主要邏輯是從“目標”到“風險”再到“控制”，即從高校所要實現的目標出發，識別影響其目標實現過程中的各類風險，在此基礎上進行充分的風險評估，并采取相應措施來應對各種風險。由于政策性因素和自身發展需求的影響，高校的業務和管理活動日趨復雜，風險點逐漸增多。比如，有部分高校由于校園規模擴大及教學儀器設備采購所需資金僅靠財政的支持無法滿足而向金融機構舉債，若不預先進行風險評估，則會導致資金運用不當，產生財務風險；還有部分高校受到內部管理環境對報銷、資金支付等環節的復雜性影響，從而導致財政資金濫用的風險和廉政風險加劇。但是，由于高校的主要目標不是營利，很多高校忽視了風險，未建立健全風險評估機制［1］。

（三）控制活動設計缺乏合理性

目前我國很多高校未根據政策的變化并結合自身實際情況制定或完善相應內部控制制度，這使得控制活動的設計缺乏合理性，從而導致某些制度的執行流于形式。2019年1月1日開始實施的政府會計制度強調以預算績效控制為核心，很多高校并未根據最新制度完善預算管理活動和相關的控制活動設計，存在預算績效管理觀念薄弱的現象［2］。預算業務控制作為內部控制的關鍵控制活動，應重視績效的產生，很多高校卻主要關注提高預算執行率，這種“重支出輕效益”的模式不僅造成財政資金浪費，還會導致預算績效管理與實際需求脫節。再加之績效評價結果和預算經費安排之間缺乏有效的聯動激勵機制，其他控制活動的設計與預算績效管理關聯度低，崗位權責不明晰，給高校的內部控制建設帶來嚴峻挑戰。

（四）內部控制信息系統不完善和溝通不暢

高校執行政府會計制度并非簡單依靠財務部門改變賬務處理科目來實施，更需要各部門之間的信息溝通。比如，政府會計制度要求對新購入的固定資產和無形資產全部進行資產化處理，再通過計提折舊和攤銷的方式實現分期費用化，而國有資產管理及折舊、政府采購業務是資產管理處的主要職責，計劃財務處需通過資產管理處提供的折舊數據和政府采購合同及發票等報銷材料進行賬務處理，由于我國很多高校資產管理系統和政府采購系統尚未實現與財務系統的對接，資產管理和折舊數據的信息共享受阻，偶爾會出現政府采購業務在賬務處理環節時預算項目余額不足的情況。此外，我國很多高校仍采用手工管理模式對建設項目業務和合同業務進行管理，盡管有少數高校已建立建設項目和合同業務信息系統，但尚未通過軟件升級等途徑與預算和收支業務模塊實現互聯互通，也未把收付款確認時點、收付款方式、建設項目及合同完工程度等政府會計制度要求的管理功能嵌入到信息系統中，從而無法實現對建設項目和合同管理從簽訂、執行、收付款、糾紛和歸檔方面進行全生命周期的實時追蹤管理。內部控制業務模塊信息系統不完善與溝通不暢將導致內控信息不能在各關聯業務部門之間進行準確及時的傳輸，很多信息如統計數據的報送依靠關聯業務部門人工操作來完成，造成內控體系工作效率低下和信息精準性欠缺。

（五）內部控制建設缺乏監督，評價結果運用欠佳

當前，部分高校在接受上級巡視檢查后的反饋意見中存在諸如政府采購和工程項目招投標監管缺失、國有資產經營管理混亂等問題，這些問題反映了這些高校對內部控制建設缺乏監督，對其名聲和長遠發展將造成不良影響。高校設立的審計部門和紀委監察部門主要負責后勤維修、基建工程項目、金額較大的商品和服務類采購以及領導干部任期內經濟責任審計和監督，很少針對內部控制建設進行專項審計，因此監督效果有限。另外，很多高校在內部控制評價方面也缺乏監督，其內部控制評價主要以涉及內部控制六大經濟業務層面的職能部門自評加財務處匯總填入財政部統一報表系統的模式進行。各職能部門在開展自評時主觀性較強，自評滿意度往往較高。財務處對這些部門內部控制制度的真實執行過程無法獲取明顯證據，僅能獲取一些反映結果的支撐材料，而未進行真實性驗證。上級主管部門對于各高校提交的內部控制評價報告也未進行檢驗。上述因素導致內部控制在執行和評價等方面缺乏監督，勢必會影響內部控制評價報告的客觀性。很多高校在完成內部控制評價報告的報送后便認定該項工作已經結束，對于評價結果并未制定相應的可對內部控制建設起到實質性作用的后續整改措施。

四 政府會計制度下完善高校內部控制建設的對策

在政府會計制度背景下，為了完善高校內部控制建設，應當以相關法律法規和制度要求為準繩，從內部控制五要素出發，結合自身實際情況，積極做到“嚴格規范、程序到位、方案完善”，全面建成“權責一致、相互制約、科學管理”的內部控制體系。

（一）優化內部控制環境

高校應把內部控制環境建設列為重要工作，提高學校領導與教職工的內部控制意識和能力，優化內部控制環境。高校可成立專門的內部控制工作機構，配備專職的內部控制工作人員，健全內部控制實施體系等。應針對國家相關政策、學校內部控制管理制度、內部控制擬實現的目標和措施多形式地組織開展學習培訓與業務指引活動，可印發學習手冊、設立相關政策宣傳欄、組織全校教職工開展學術講座和業務培訓，使教職工熟悉政府會計改革和內部控制建設對個人和單位發展的影響。此外，其他領域如教學和科研制度的建立和執行、校園安全保障及校園文化建設等方面的內部控制也關乎學校的整體發展，高校的內部控制體系應拓寬至所有部門及崗位，細化各項業務和管理活動的評價，明確崗位職責權限，鼓勵全員主動學習內部控制知識，使全員都可通過往校園意見箱投遞信件、填寫內部控制調查問卷等方式參與單位內部控制評價。

（二）建立健全風險評估機制

政府會計制度對于五大財務會計要素和三大預算會計要素的核算要求更為嚴格，這對高校的風險評估和控制提出了更高的要求。因此，為確保各項業務順利開展并降低風險，高校應該立足自身實際，明確主要目標，規范風險評估的具體流程，建立并完善風險評估機制，組建專門的風險評估工作小組，增強風險評估機制的科學性和合理性，把風險評估列為一項日常性工作來開展。此外，高校還應針對不可抗力事件制定應急預案。高校應樹立憂患意識，全面梳理和精準識別各項內部控制業務流程中存在的風險點，根據政策法規環境、內部管理目標、機構組織架構、內部運行流程、實際執行成本等因素的要求制定并更新風險防控流程圖，用定性與定量相結合的方法對風險發生的可能性進行評估和排序，針對潛在風險點制定應對策略，構建切合實際、流程科學、措施縝密、職責明晰的風險防控體系，降低財務風險和廉政風險。

（三）創新并完善控制活動，促進全面預算績效管理

高校應該以政府會計制度為機遇，以績效導向為出發點創新全面預算管理制度和控制活動。首先應結合自身的戰略發展規劃確定合理的績效目標，再從項目是否應該實施、資金投入是否合理、管理過程是否規范、產出是否完成、效果如何、是否可持續等方面著手構建預算績效評價指標體系，實現其他控制活動與預算績效管理融合，提高控制活動的合理性，明確各崗位權力和責任，在績效評價結果和預算經費安排之間建立聯動激勵機制。高校還應加大對失職、瀆職、濫用財政預算資金甚至舞弊等行為的查處力度，嚴肅追究資金使用相關部門的主體責任，從多方位多層次采取措施提升預算績效管理水平。加強全面預算績效管理是高校預算業務內部控制的科學發展方向，是高校精細化管理的要求，能夠對預算執行起到約束和激勵的效果，促進內部控制建設。

（四）加強信息系統建設與溝通

政府會計制度要求高校公開的財務管理情況應從預算管理、績效管理、資產管理、內部控制管理、人才隊伍建設等方面反映其加強財務管理所采取的措施和取得的主要成就，這需要財務與科研、資產、基建、后勤、合同、人事等職能部門和二級學院加強內部控制信息系統建設與溝通。隨著大數據時代的飛速發展和政府會計制度的實施，高校應該充分利用信息化手段，以“數字化”為導向，將各項經濟事項及業務事項的責任落實到人，與各關聯軟件公司積極溝通，結合自身風險管控的關鍵點，在保證信息安全和遵循成本效益原則的基礎上進行軟件的升級和功能優化，促進內部控制業務層面信息系統模塊之間的互聯互通，建立業財流程一體化機制，促進業務流、資金流、信息流的有效共享與精密融合。比如，資產管理系統和財務系統對接可實現國有資產折舊等數據的及時傳輸；政府采購業務系統和財務系統關鍵環節進行對接可實現通過政府采購訂單審核、經費凍結等步驟預防賬務處理環節出現預算項目余額不足的局面；合同管理系統、建設項目系統與財務系統對接將實現合同執行環節發出付款和收款提示，保證合同的按期執行，各相關業務部門也可對一定時期的合同簽訂情況、執行情況進行統計分析等。內部控制信息化建設應實現流程環節公開、辦理進度可查并在審批環節設置智能化提示，使各業務系統按照標準規范建立數據庫，開放數據端口，實現流程聯動和數據貫通，確保內部控制業務流程管理的高效性、合規性及可追溯性。

（五）聯合內外部監督，充分運用評價結果

任何政策和制度的推行都離不開約束機制，高校內部控制評價和監督機制是政府會計制度和單位自身內控制度得以推行的利器。一是要建立內外監督聯合機制。高校應該適應中央及省委巡視、專項檢查、行政執法等外部監督常態化的特點，充分發揮職能監督與民主監督等監督機制的功能，建立檢查監督聯動機制，加強內部控制專項審計和監督，提高審計人員的專業素養和水平，可采取定期審計和突擊檢查等方式對內部控制執行情況進行監督。二是要完善對內部控制評價的監督。高校內部控制評價應該涵蓋所有學院及職能部門的自評、內控辦公室以及上級主管部門的抽查。內控辦公室可運用問卷調查法、實地考察法等進行自評報告的抽樣檢查，獲取內部控制設計和運行缺陷的證據、形成工作底稿并及時與相關人員核實情況。對于內部控制評價認定的缺陷，應責令相關學院及職能部門落實整改，并由審計部門聯合紀委監察部門進行審計，建立問責機制，將內部控制評價審計結果與相關教職員工的個人考核掛鉤［3］，作為選拔任用的參考，以促進高校內部控制的良性循環。上級主管部門亦可對各高校提交的內部控制評價報告進行抽樣，委托會計師事務所進駐高校開展內部控制評價審計，以達到“以評促建”的目的。

五 結語

高校肩負著立德樹人的重要使命，內部控制建設質量是影響其自身發展和我國人才戰略實施的關鍵性因素，貫穿于高校治理的始終。而政府會計制度的落地實施是我國財政體制改革的一項重大成果，順應了行政事業單位發展的需求。高校應該乘著改革的東風，科學分析自身內部控制現狀，優化內部控制環境，建立健全風險評估機制，創新并完善控制活動，促進全面預算績效管理，以人財物業務數據的挖掘、整合和分析為著力點加強內部控制信息系統建設與溝通，聯合內外部監督并充分運用內部控制評價結果，提高自身財務管理和治理水平，從而更高質高效地辦好高等教育。